（2015）渝高法行终字第00190号
裁判日期: 2015-10-27
公开日期: 2016-01-04
案件名称
重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府与晏兴来其他二审判决书
法院
重庆市高级人民法院
所属地区
重庆市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府,晏兴来
案由
法律依据
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》：第二条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条，第八十九条；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：第九条第一款
全文
重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2015）渝高法行终字第00190号上诉人（一审被告）重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心6楼。法定代表人向业顺，代理县长。委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。被上诉人（一审原告）晏兴来，男，汉族，1957年7月2日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）因政府信息公开一案，不服重庆市第四中级人民法院（2015）渝四中法行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，晏兴来系重庆市秀山土家族苗族自治县乌杨街道办事处天桥社区李公祠组村民，在李公祠组有房屋、承包土地和苗木。2012年9月29日，重庆市秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（简称秀山县国土房管局）向晏兴来所在的天桥居委会（社区）发出《关于拟征收农民集体土地的通告》，按照秀山县土地利用总体规划、土地利用年度计划和该县社会经济发展需要，拟征收李公祠组等集体土地。随后，秀山县政府向重庆市人民政府报送了秀山府文（2012）69号《关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的请示》。同年12月12日，重庆市人民政府向秀山县政府下达渝府地（2012）1531号《重庆市人民政府关于秀山县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（简称1531号征地批复）。据此，秀山县政府对晏兴来在李公祠组的房屋、土地和苗木等实施了征收。2014年12月9日，晏兴来以秀山县政府征地信息与其生产、生活息息相关为由，向秀山县政府递交了《政府信息公开申请书》，申请秀山县政府公开以下政府信息：1.秀山县政府经批准的本轮土地利用总体规划。重点内容是秀山工业园区建设项目和秀山一中高中新区建设项目的本轮土地利用总体规划。2.秀山工业园区和秀山一中高中新区建设项目征地批文（含红线图）及所涉及的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，以及向建设单位颁发的建设用地批准书。3.秀山工业园区和秀山一中高中新区建设项目征地批文下发后，秀山县政府所作出的征地公告及对外公告实施情况。4.征地报批中有关拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民及被征地农村集体经济组织和农户签名确认的情况。要求政府信息公开形式为：上述政府信息复制件加盖秀山县政府公章，征地红线图彩印加盖印章。2014年12月29日，秀山县政府办公室作出《秀山县政府办公室关于晏兴来依申请政府信息公开告知书》（简称《政府信息公开告知书》），就晏兴来申请公开的政府信息告知如下：“一是土地利用总体规划（重点内容是秀山工业园区建设项目和秀山一中高中新区建设项目的本轮土地利用总体规划）。秀山县没有针对秀山工业园区和秀山一中建设项目的土地利用总体规划，只有在《秀山土家族苗族自治县土地利用总体规划（2006-2020年）》框架下编制的《秀山土家族苗族自治县中和镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，你可到县国土房管局耕保科查阅。二是征地批文及所涉四方案。你所说的征地批文即（渝府地（2012）1531号）批复，该文件于2014年4月12日已在乌杨街道办事处、曾家院组、李公祠组等地公示。农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案，你可到县国土房管局耕保科查阅。建设用地批准书与你需求没有关联，根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发（2008）36号）第十四条规定，不予提供。三是秀山工业园区和秀山一中高中新区建设项目征地公告及对外公告实施情况。该项目县政府征地公告已于2013年3月1日在乌杨街道办事处、李公祠等地张贴，公告文本及公告实施情况你可到县国土房管局征收办查阅。四是拟征地用途位置补偿标准等告知情况。征地报批中拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径等已在2012年9月29日县国土房管局发布的《关于拟征收农民集体土地的通告》中告知被征收人，被征地农村集体经济组织和农户签名确认情况你可在县国土房管局耕保科查阅。县国土房管局耕保科联系人：周兴芝，联系电话：7686****；县国土房管局征收办联系人：吴波，联系电话：7686****。”晏兴来认为上述告知书违法，遂诉至法院。在一审审理过程中，秀山县政府按照晏兴来申请公开的形式，向晏兴来公开了其申请书中要求公开的征地公告和对外公告实施情况，晏兴来放弃了申请书中要求秀山县政府对征地公告和对外公告实施情况公开的申请。一审法院经审理认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”因此，秀山县政府负有对晏兴来提出的政府信息公开申请作出答复和提供政府信息的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，晏兴来申请公开的相关文件和资料，系秀山县政府及其职能部门在实施土地房屋行政征收过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息，当然属于政府信息。晏兴来申请公开的征地公告和对外公告实施情况，在审理过程中，秀山县政府已向晏兴来公开，晏兴来表示放弃申请中的该项，一审法院予以准许。晏兴来申请公开的其他政府信息，根据土地管理法律法规规定，其中土地利用总体规划，系秀山县政府编制；征地批文（含红线图）和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案等是重庆市人民政府批复给秀山县政府的文件资料，理应由秀山县政府保存；建设用地批准书，秀山县政府系批准单位。征地报批中拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知及被征地农村集体经济组织和农户签名确认情况，系征地实施单位秀山县国土房管局获取、保存。上述由秀山县政府制作和保存的征地信息，秀山县政府未提供证据证明属于不予公开的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条和第二十六条之规定，晏兴来申请公开的征地信息，由秀山县政府制作和保存的，秀山县政府应当按照晏兴来申请要求的形式提供，对于不属于其公开或者该政府信息不存在的，应当告知晏兴来，对能够确定该政府信息公开机关的，向晏兴来告知该行政机关的名称、联系方式。但秀山县政府对于其制作和保存的征地信息，未按晏兴来申请要求形式提供，仅告知晏兴来到征地实施单位查阅，违反上述法律法规规定，属于适用法律法规错误。虽秀山县政府对不属于其获取、保存的信息给晏兴来指明了信息公开的行政机关，并告知了联系人和电话，但该《政府信息公开告知书》是以秀山县政府办公室的名义作出，又未加盖秀山县政府的公章，程序违法。综上，秀山县政府作出的《政府信息公开告知书》适用法律错误，程序违法，应予撤销，秀山县政府应当按照晏兴来的申请，为晏兴来提供应当公开的征地信息，对不存在或不属于其公开的征地信息，应告知晏兴来或为晏兴来指明获取该信息的途径。综上，依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，一审法院判决撤销秀山县人民政府办公室于2014年12月29日作出的《政府信息公开告知书》；责令秀山县政府在该判决生效之日起依法定期限对晏兴来的政府信息申请重新作出答复，并对由其制作和保存的晏兴来申请中应当公开的政府信息，按晏兴来申请要求的形式依法予以公开；案件受理费50元，由秀山县政府负担。秀山县政府上诉称，秀山县政府办公室作出的是《秀山县政府办公室政府信息公开告知书》，并非一审判决主文中载明的《秀山县政府办公室关于晏兴来依申请政府信息公开告知书》，一审判决对此认定错误。秀山县国土房管局是秀山县政府的组成部门，土地利用总体规划、征地批文（红线图）、农用地转用方案等资料由其保存，一审法院对以上资料理应由秀山县政府保存的认定错误。核发建设用地批准书的主体并非秀山县政府而是土地管理部门，建设用地批准书保存在建设单位而非核发机关，且晏兴来申请公开的“向建设单位颁发的建设用地批准书”指向不明，故一审判决责令公开建设用地批准书无事实依据且指向不明。秀山县政府办公室是负责政府信息公开工作的行政机关，能够以自己名义作出《政府信息公开告知书》，并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，一审法院认定此种作法系行政程序违法无法律依据。本案适格被告是秀山县政府办公室而非秀山县政府，一审法院审理程序违法。一审程序中，秀山县政府已向晏兴来提供了1531号征地批复等部分政府信息复印件，已依法履行了全部政府信息公开义务，一审法院根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定判决秀山县政府重新答复并再次公开系适用法律错误。一审判决认定事实不清，适用法律法规错误，审理程序违法，请求判决撤销一审判决，依法改判。晏兴来答辩称，秀山县政府办公室不是独立注册的法人单位，其行为后果应当由秀山县政府承担，秀山县政府是本案适格被告。本案被诉《秀山县政府办公室关于晏兴来依申请政府信息公开告知书》和秀山县政府举示的《秀山县政府办公室政府信息公开告知书》内容一致，只是标题不同，一审审理和判决对象正确。根据土地管理相关法律法规规定，晏兴来申请公开的政府信息均应由秀山县政府按照晏兴来申请要求的形式予以公开，秀山县政府仅告知晏兴来到国土部门查阅不合法。一审程序中秀山县政府仅向晏兴来公开了1531号征地批复等部分政府信息，但公开形式不符合晏兴来申请公开的形式要求，另对秀山县本轮土地利用总体规划、建设用地批准书、供地方案等政府信息未予公开。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条之规定，晏兴来申请公开的建设用地批准书和供地方案应当存在且依法应当公开。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求判决驳回秀山县政府的上诉请求，维持一审判决。秀山县政府向一审法院提交并举示了以下证据：1.晏兴来的《政府信息公开申请书》及晏兴来的身份证复印件。拟证明秀山县政府收到晏兴来的政府信息公开申请后，于2014年12月13日交由秀山县政府办公室主任洪大志处理。2.《秀山县政府办公室政府信息公开告知书》。拟证明秀山县政府告知晏兴来可以向其公开的相关信息材料，并告知其相关信息材料可在秀山县国土房管局查阅，还告知了联系人和联系电话；说明了不予提供建设用地批准书的理由。3.秀山县国土房管局《关于向晏兴来提供部分政府信息材料的说明》。拟证明秀山县国土房管局同意晏兴来查阅《秀山土家族苗族自治县中和镇土地利用总体规划（2006-2020年）》规划文本和征地批文及该项目农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案、秀山县政府征地公告、拟征地用途等告知情况。秀山县国土房管局对不提供的信息材料作出了说明，还告知了联系人和联系电话。4.秀山县国土房管局《关于晏兴来查阅政府信息材料的说明》。拟证明秀山县国土房管局作为秀山县政府的职能部门，已于2015年1月上旬向晏兴来公开了土地利用总体规划、1531号征地批复及一书四方案、征地公告等政府信息材料。5.秀山县国土房管局向晏兴来公开的信息材料：（1）《秀山土家族苗族自治县中和镇土地利用总体规划（2006-2020年）》规划文本；（2）1531号征地批复；（3）《秀山县国土房管局关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组和曾家院组部分集体土地补偿安置方案的公告》照片；（4）《重庆市建设用地申请表》、《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《征收土地方案》、《补充耕地方案》、《建设拟征（占）土地权属情况汇总表》、《秀山县前一批次土地使用情况》；（5）《秀山县政府关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组、小北街组、曾家院组部分集体土地的公告》及张贴公告的照片；（6）《秀山县国土房管局关于拟征收农民集体土地的通告》，秀山国土资听告字（2012）第04号《听证告知书》，《听证送达回执》，《放弃听证意见书》。拟证明秀山县国土房管局向晏兴来公开了以上政府信息。晏兴来在一审庭审中举示了如下证据：1.《政府信息公开申请书》。拟证明其要求政府信息公开的内容和形式。2.《政府信息公开告知书》。拟证明秀山县政府已收到晏兴来的申请和被诉行政行为的存在。经庭审质证，晏兴来认为秀山县政府举示的证据均未在法定期限内提交。对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据2的合法性不认可，对关联性、真实性予以认可，认为晏兴来收到了该告知书，但不能达到秀山县政府的证明目的。对证据3的真实性不认可，晏兴来未收到，无法确认何时候作出；对其合法性不认可，晏兴来没有向秀山县国土房管局申请信息公开，该份证据不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，其内容不符合法律规定；与本案无关联性。证据4不具有合法性，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》和晏兴来的申请，该证据不符合法律规定。对于证据5，晏兴来只收到了《政府信息公开告知书》，其他材料没有收到。其中，证据（1）未加盖秀山县政府的公章，不符合申请书要求的形式要件。证据（2）真实，但该批复属部分征收，又无红线图和相应文字确认，征地范围不明确，与本案是否有关联性无法确认，且没有按申请的形式要件加盖秀山县政府的公章。证据（3）与本案不具有关联性，晏兴来没有申请公开该信息。证据（4）中的四个方案没有经过批准，晏兴来申请公开的是重庆市人民政府批准的四个方案，该四个方案不属于晏兴来申请公开的内容，与本案无关联性；《建设拟征（占）土地权属情况汇总表》没有农户签字，真实性不认可；《秀山县前一批次土地使用情况》与本案无关联性。证据（5）真实性、合法性、关联性具备，但没有向晏兴来送达，不能达到秀山县政府的证明目的。证据（6）中的通告不具有真实性、合法性，没有被征地集体经济组织、农户的签字确认；听证告知书、听证送达回执不具有合法性，听证是造假。秀山县政府对晏兴来举示的证据真实性、合法性、关联性无异议。一审法院对当事人举示的证据作如下确认：秀山县政府提交的5组证据中，证据1、2具有行政证据真实性、合法性和关联性，予以采信。证据3、4系秀山县政府职能部门单方作出，晏兴来不认可，且无其他证据印证晏兴来在该部门是否实际查阅到了证据记载的信息，真实性存疑，不予采信。证据5证明晏兴来申请公开的部分信息客观存在，其中证据（1）、（2）、（5）、（6）和证据（4）中《农用地转用方案》、《征收土地方案》、《补充耕地方案》为晏兴来申请公开的信息；证据（3）与本案无关联性，证据（4）中《重庆市建设用地申请表》、《建设用地项目呈报说明书》、《建设拟征（占）土地权属情况汇总表》、《秀山县前一批次土地使用情况》与本案无关联。关于秀山县政府逾期举证问题。经查，秀山县政府无正当理由逾期举证违法，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，本应视为其作出的告知书没有相应的证据，但秀山县政府在庭审中举示的证据1、2、5是《政府信息公开告知书》作出前已形成的证据，证据3、4系晏兴来依据秀山县政府的指引到其职能部门查阅政府信息的证据，庭审中晏兴来对秀山县政府举示的证据进行了质证，且秀山县政府庭审中举示的证据有利于查清本案事实，故予以接纳，认证情况如上。晏兴来举示的2组证据，秀山县政府无异议，该两组证据具有行政证据的真实性、合法性和关联性，予以采信。经审查，秀山县政府举示的证据3具有真实性和合法性，能够证明秀山县政府对晏兴来申请公开的政府信息进行了检索查询，与本案具有关联性，应予采信。一审法院对其余证据的分析认定正确，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。本院认为，秀山县政府办公室作为处理秀山县政府日常工作包括政府信息公开事务的机构，不具有对公民、法人或者其他组织独立行使行政职权的行政主体资格，其以自己名义对晏兴来作出政府信息公开答复的相应法律后果应当由秀山县政府承担，秀山县政府是本案适格被告。晏兴来举示的《政府信息公开告知书》系由秀山县政府向晏兴来作出，该告知行为是本案被诉行政行为。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第三款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或其他组织搜集信息的义务。”晏兴来申请公开“秀山工业园区和秀山一中高中新区建设项目”的征地报批、实施、核发建设用地批准书等有关政府信息，需要秀山县政府对相关政府信息进行收集、鉴别、分析，秀山县政府根据晏兴来提交《政府信息公开申请书》中对1531号征地批复的明确表述，主要针对该征地批复所涉相关政府信息公开事项作出答复并无不当。对晏兴来申请公开的“秀山县政府经批准的本轮土地利用总体规划，重点内容是秀山工业园区建设项目和秀山一中高中新区建设项目的本轮土地利用总体规划”，秀山县政府仅就该县中和镇土地利用总体规划信息公开事项进行了答复，未直接针对秀山县政府本轮土地利用总体规划信息公开事项作出答复。对晏兴来申请公开的1531号征地批复（含红线图）和拟征地用途位置等告知情况，秀山县政府仅答复1531号征地批复已公示、拟征地用途位置等情况已通告告知被征收人，但进行了公示或通告并非不进行政府信息公开的法定理由，另秀山县政府并未对征地批复红线图的公开事项作出答复。对晏兴来申请公开的1531号征地批复涉及的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案，在法定情形下应作为征地报批材料由县级人民政府层报上级人民政府审批，秀山县政府告知晏兴来到秀山县国土房管局查阅，但未提供法律依据或事实依据证明该告知行为的合法性。对晏兴来申请公开的建设用地批准书，秀山县政府答复该信息与晏兴来无关联故不予提供，但未对此举证证明或作出合理说明。综上，秀山县政府作出的《政府信息公开告知书》缺乏事实依据和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，应当予以撤销。秀山县政府的前述答复理由不成立，并不必然产生本案涉诉政府信息均应按照晏兴来申请的内容和形式等予以公开的法律后果。本案涉诉政府信息是否存在、是否公开及公开形式等事项尚需秀山县政府进行调查、裁量。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，行政机关对政府信息公开事项尚需调查、裁量的，应判决行政机关在一定期限内重新答复。一审法院据此判决秀山县政府重新答复并对应当公开的政府信息依法公开，适用法律法规正确。秀山县政府并未自行撤销《政府信息公开告知书》，在一审程序中亦未对全部涉诉政府信息公开事项作出处理，且晏兴来对秀山县政府在一审程序中提供的政府信息内容和形式等均提出异议，故秀山县政府认为其在一审程序中已依法履行了全部政府信息公开义务的上诉理由不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，秀山县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 尹 洁代理审判员 乐 敏代理审判员 许 鹏二〇一五年十月二十七日书 记 员 张亚红 关注微信公众号“”