（2015）穗中法行终字第971号
裁判日期: 2015-10-26
公开日期: 2015-12-31
案件名称
卜伟勤与增城市石滩镇人民政府、增城市城市管理综合执法局行政行为违法二审行政判决书
法院
广东省广州市中级人民法院
所属地区
广东省广州市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
卜伟勤,广州市增城区石滩镇人民政府,广州市增城区城市管理综合执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》：第六十五条；《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款，第四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第971号上诉人（原审原告）：卜伟勤，住增城市。委托代理人：黄勇，广东合众之源律师事务所律师。委托代理人：范俊平，广东合众之源律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区石滩镇人民政府（原增城市石滩镇人民政府），住所地广州市增城区。法定代表人：董雄峰，职务：镇长。委托代理人：张文才，广东杰信律师事务所律师。委托代理人：梁捷畅，增城区石滩镇人民政府司法所所长。被上诉人（原审被告）：广州市增城区城市管理综合执法局（原增城市城市管理综合执法局），住所地广州市增城区。法定代表人：肖惠和，职务：局长。委托代理人：陈永根，该局职员。委托代理人：朱共清，广东民诚众信律师事务所律师。上诉人卜伟勤因与被上诉人广州市增城区石滩镇人民政府、广州市增城区城市管理综合执法局行政行为违法及行政赔偿一案，不服广州市增城区人民法院（2015）穗增法行初字第11号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年3月1日，原告与吴某签订一份《租地合同》，约定吴某将其在土江村合罗夫承包的农用地2亩3分转租给原告作养猪场农业使用。签订合同后，原告在没有办理任何报批手续的情况下兴建了360平方米的养猪场进行养猪。2013年3月13日，被告石滩镇政府向卜伟勤发出《限期清拆养猪场通知书》，通知书内容为，卜伟勤：你在土江村的养猪场位于我市生猪禁养区，根据增城市人民政府增府（2012）6号《关于规范整治生猪养殖场（户）的通知》的规定：位于生猪禁养区内的生猪养殖场（户），要求在2012年12月底前基本关闭清理，停止养殖活动，拆除相关设备设施，特殊情况的可延至2013年3月底清理。现请你按要求在2013年3月31日前关闭该养猪场，自行拆除相关设备设施；逾期不拆除的，相关职能部门将依法严肃追究违法行为人相应的法律责任。2013年7月，被告增城市石滩镇人民政府将原告上述土江村的养猪场的猪舍拆除。当月12日，原告卜伟勤收取石滩镇政府提前搬迁清拆养猪奖励款20000元，并向被告出具《收据》，收据内容为：“今收到石滩镇政府交来提前搬迁清拆养猪场奖励款共贰万元正”。原告认为被告的强拆行为造成其财产损失，于2014年10月27日向被告提出国家赔偿，被告未予答复，原告遂向原审法院提起诉讼，要求被告赔偿损失9318000元。庭审中，原告补充提交照片20张，其认为其中一张有一个身穿增城市城市管理综合执法局制服的工作人员，证明被告增城市城市管理综合执法局有参与拆除其养猪场，另外原告还认为根据其提供的（2014）穗增法行初字第12号《行政赔偿判决书》可以证明增城市清拆养猪场是多部门的联合执法，而增城市城市管理综合执法局有参与。另外，原告主张其还在石滩镇下围社的荒地进行开荒建设养猪场与其女婿郭某合伙养猪，该养猪场占地3亩5分，登记在郭某名下。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市村镇建设管理规定》第五条规定：“村镇各项建设必须符合土地利用总体规划和村镇规划，依法取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证。”原告位于石滩镇土江村的养猪场在建设中未依规定申请办理有关审批手续取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证，因此，原告养猪场的建筑物属违法建筑。关于两被告是否拆除了原告两个合计3860平方米猪场的问题。原告在石滩镇土江村合夫罗建有一个360平方米的养猪场，有被告增城市石滩镇人民政府提供的由原告签名确认的《生猪养殖场（户）情况调查登记表》为凭，原审法院予以认定。原告主张其在石滩镇下围社开荒建有一个3亩5分的养猪场，并与其女婿郭某合伙经营养猪，养猪场登记在郭某名下，原告对以上事实未能提供证据证明，原审法院不予采信。原告提供的证据不足以证明被告增城市城市管理综合执法局参与拆除其养猪场，故拆除原告养猪场是被告石滩镇人民政府实施的行政行为，原告要求增城市城市管理综合执法局赔偿损失，依据不足。被告增城市石滩镇人民政府拆除原告卜伟勤土江村养猪场猪舍的行为是否构成行政违法的问题。原告在2013年7月12日收到石滩镇政府提前搬迁清拆养猪场奖励款共贰万元。由此可以推定原告与被告增城市石滩镇人民政府对原告停止养殖生猪、拆除涉案猪舍等相关设施以及奖励等问题已经达成协议，被告增城市石滩镇人民政府拆除涉案猪舍是在原告搬清养猪场设备及财物后进行的，是双方达成合意后实施的行为。因此，原告主张被告增城市石滩镇人民政府的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。至于原告请求被告赔偿9318000元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。依此规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。原告的猪场属于违法建筑，不具有合法性。被告增城市石滩镇人民政府拆除原告猪舍是在与原告达成合意并且原告搬清养猪场设备及财物后才实施的行为，而且原告饲养的生猪在拆除前已经全部出售，没有出现猪只走失、压死等损失。因此，原告请求被告行政赔偿，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、三十三条的规定，原审法院判决驳回原告卜伟勤的诉讼请求。上诉人卜伟勤不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实错误，所作判决背离事实，严重侵害上诉人的合法权益。1、两被上诉人拆除了上诉人两个合计3866.7平方米的养猪场。一审中，法院仅认定了上诉人在石滩镇土江村承包的2亩3分土地上的360平方米养猪场，对2亩三分土地上360平方米以外的养猪场未予认定。上诉人主张在石滩镇下围社开荒建有3亩5分的养猪场，并与女婿郭某合伙经营养猪，养猪场登记在女婿郭某名下，一审法院对此也不予采信。一审法院无视上诉人提供的《租地合同》，仅凭被上诉人提供的《生猪养殖场（户）情况调查登记表》便只认定360平方米猪场。该登记表上写有360平方米猪场，不能等同上诉人的猪场只有360平方米。无论该登记表真实有效与否，上诉人被强拆的猪场面积都不应以之为准。上诉人主张与女婿合伙经营的位于下围村的3亩5分地猪场，也属事实。2、涉案猪场系由增城市石滩镇人民政府以及增城市城管局共同强制非法拆除。一审法院认定：上诉人提供的证据不足以证明被上诉人增城市城市管理综合执法局参与拆除养猪场，拆除上诉人养猪场是被上诉人增城市石滩镇人民政府实施的行政行为。上述认定与案件事实不符，一审法院明显偏袒被上诉人。一审庭审中，上诉人补充提交了照片20张，照片中有身穿增城市城管局制服的工作人员，上述照片足以证明增城市城管局有参与拆除上诉人养猪场。一审中上诉人还提供了（2014）穗增法行初字第12号《行政赔偿判决书》，该判决书可以证明增城市范围内清拆养猪场是多部门的联合执法，增城市城管局有参与其中。上述两点足以证明，被上诉人增城市城管局有份参与强制拆除上诉人猪场。如果真如一审法院所认定的，拆除上诉人猪场系由石滩镇政府独立实施的行政行为，那么该行政行为又是由哪个部门执行的呢？一审中石滩镇政府主张由其组织有拆除权限的主体实施的行政行为，但对“有拆除权限的主体”至今未能予以阐明。3、上诉人未与石滩镇人民政府达成协议拆除猪场，两被上诉人强制拆除上诉人猪场严重违法。一审法院认定上诉人猪场由石滩镇政府独自拆除，并认定系在与上诉人双方达成合意后的拆除行政行为。本案中，石滩镇政府主张与上诉人达成愿意拆除的合意而实施行政行为，但石滩镇政府并未提供任何协议或合同以支持其主张。事实上，上诉人从未与石滩镇政府达成过任何协议（包括口头协议）拆除猪场。一审法院认定上诉人在2013年7月12日收取了石滩镇政府提前搬迁清拆养猪场奖励款共贰万元，并据此认定上诉人已与石滩镇政府达成协议清拆养猪场，此种认定系十分荒唐的。上诉人对《收据》作为证据的真实性、关联性、合法性不予认可。然后，上诉人收取两万块就让被上诉人强拆其经营多年，作为养家糊口的5亩多猪场？这显然是不合理甚至是十分荒谬的。最后，石滩镇政府在一审答辩中已明确说了其强拆上诉人猪场的行为系行政行为，如果真如其主张的“达成合意”，那又怎么能叫行政行为呢？所以，两被上诉人强制拆除上诉人猪场的行政行为系非法行政，严重侵犯了上诉人的合法权益。二、一审法院适用法律错误，依据“法不溯及既往”之基本法治原则，一审法院判决无法可依。1、一审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，认定上诉人养猪场的建筑物属违法建筑。但《中华人民共和国城乡规划法》系2007年10月28日发布，2008年1月1日实施，而上诉人的养猪场于该法公布实施之前已经建成。换言之，一审法院所依据的法律系在上诉人搭建养猪场的行为完成后发布实施的。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，一审法院所依据的法律法规不适用于本案，一审判决无法可依，依法应当撤销。2、在2008年《中华人民共和国城乡规划法》公布实施之前，农民兴建养猪场根本没有报建报批的义务。反而如《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、《农业部办公厅、财政部办公厅关于印发﹤2011年能繁母猪补贴实施指导意见＞的通知》以及适用于我省的《广东省农业厅、广东省国土资源厅、广东省环境保护局关于印发＜广东省生猪生产发展总体规划和区域布局（2008年-2020年）＞的通知》、《广东省农业厅、省财政厅关于印发2011年广东省能繁母猪饲养补贴实施方案的通知》等法律文件均系政府大力支持农民发展畜禽养殖业的有力证据，特别是《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第二条明确规定应区别不同情况，采取不同的扶持政策。立民兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需办理农用地专用批批手续。所以，根据当时的法律法规和国家政策，在被上诉人负举证责任但未提供足够证据证明上诉人猪场属违章建筑的情况下，上诉人搭建的临时猪棚、猪舍未改变农业用地性质，属于农牧业，无需报批报建，系合法建筑。三、两被上诉人联合执法强制拆除上诉人的猪场，明显违法。两被上诉人联合强行拆除上诉人猪场，违反法定程序。根据我国《行政处罚法》第三条、第三十一条、第四十二条之规定，被上诉人在作出行政处罚之前，应当将处罚决定的事实、理由及依据告知当事人，并告知当事人依法享有陈述、申辩、听证、诉权或者起诉期限的权利。但本案中两被上诉人强拆上诉人猪场时，既不作出《行政处罚决定书》，也不依据法定程序告知上诉人救济途径。所以，本案两被上诉人径直依据法律法规作出强制拆除的行政行为，属于越权执法，暴力执法，滥权执法。综上，上诉人上诉请求：一、撤销（2015）穗增法行初字第11号行政赔偿判决；二、改判两被上诉人赔偿上诉人经济损失共计9318000元人民币；三、判令被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人广州市增城区石滩镇人民政府答辩称与一审答辩意见一致，请求二审法院维持原判。被上诉人广州市增城区城市管理综合执法局答辩称与一审答辩意见一致，请求二审法院维持原判。经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以支持，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市村镇建设管理规定》第五条规定：“村镇各项建设必须符合土地利用总体规划和村镇规划，依法取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证。”第一，上诉人位于石滩镇土江村的养猪场在建设中未依规定申请办理有关审批手续取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证，故其养猪场的建筑物属违法建筑。第二，上诉人在石滩镇土江村合夫罗建有一个360平方米的养猪场，有上诉人本人签名确认的《生猪养殖场（户）情况调查登记表》为凭，应予以认定；但上诉人主张其在石滩镇下围社开荒建有一个3亩5分的养猪场，并与其女婿郭某合伙经营养猪，由于养猪场登记在郭某名下，上诉人主张其与其女婿郭某合伙经营养猪又未能提供证据证明，应不予采信。第三，上诉人在2013年7月12日收到石滩镇政府提前搬迁清拆养猪场奖励款共贰万元，即上诉人和被上诉人之间已经对清拆养猪场达成协议，故上诉人主张被上诉人清拆其养猪场的行政行为违法缺乏事实依据，应不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述法律规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。因上诉人的养猪场属于违法建筑，且被上诉人拆除上诉人猪舍是在与上诉人达成合意并且上诉人搬清养猪场设备及财物后才实施的行为，未造成上诉人损失，故上诉人的赔偿请求缺乏合法性基础，应不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卜伟勤负担。本判决为终审判决。审 判 长 汪 毅代理审判员 唐 勇代理审判员 余秋白二〇一五年十月二十六日书 记 员 周芷诺