（2015）防市行终字第37号
裁判日期: 2015-10-18
公开日期: 2016-01-12
案件名称
黄福胜与防城港市防城区人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书
法院
广西壮族自治区防城港市中级人民法院
所属地区
广西壮族自治区防城港市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
黄福胜,防城港市防城区人民政府,卢日兵,卢日军,卢昶忠,卢龙升,刘家义,防城港市防城区扶隆乡那勤村圩尾组,温昌凤
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第二条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条，第八十九条
全文
广西壮族自治区防城港市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）防市行终字第37号上诉人（一审原告）黄福胜，社区居民。被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府。法定代表人王德林，区长。委托代理人许倾，防城港市国土资源局防城区分局工作人员。委托代理人陈相州，防城港市国土资源局防城区分局工作人员。一审第三人卢日兵。一审第三人卢日军。一审第三人卢昶忠。一审第三人卢龙升。一审第三人刘家义。一审第三人防城港市防城区扶隆乡那勤村圩尾组。诉讼代表人刘军，组长。一审第三人温昌凤。上诉人黄福胜因土地使用权处理决定一案，不服防城港市防城区人民法院（2015）防行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄福胜，被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区人民政府）的副区长黄忠艺、委托代理人许倾、陈相州，证人徐某甲等到庭参加诉讼。一审第三人卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠、防城港市防城区扶隆乡那勤村圩尾组、刘家义、温昌凤经合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。防城港市防城区人民法院一审判决认定：本案争议地位于防城区扶隆乡那勤中学大门口对面，地名为大昌庙角，面积为39.38平方米，四至界至：东至翁全茂（ＸＸ昌的女婿）房屋实墙为界；南至卢方坤的防区国用（1999）字第1600050号《国有土地使用证》项下土地使用权的北面为界；西至西江路边为界；北至黄福胜日杂店南墙为界。卢日兵所建房屋占地面积56.7375平方米，房屋所附土地含争议地39.38平方米，余下17.3575平方米在卢方坤的防区国用（1999）字第1600050号《国有土地使用证》项下的面积范围内。另查明，黄福胜及其父亲黄桂新都是城镇居民。约1929年，温昌凤的祖父温三益向原告黄福胜的祖父买下一幅土地（含争议地），位于黄福胜日杂店到卢日兵日杂店之间，温三益将该地用于建粪池作厕所和堆放猪屎使用（除龙眼树占地外）。该粪池温三益自留一间使用，其余分别送给刘吉甫、刘耀东、黄丫相、黄桂新等四户使用，1956年“高级社”时期，粪池被填平弃荒。温三益约于1944年将一棵龙眼树（位于卢方坤房屋北面和黄福胜日杂店南面之间）以一斗谷的对价卖给刘家义的父亲刘吉甫，对此温三益的孙女温某某予以确认，但对于龙眼树所附土地是否一并出卖，温某某的说法与刘家义相反，鉴于买卖双方仅为口头协议，现无法确认双方说法的真实性。此后，龙眼树一直由刘吉甫家人管理，该龙眼树的所有权归刘吉甫家人所有，黄福胜及温昌凤对此无异议。约于2001年西江村窝尾组村民李发贤与刘家义协商后，在该争议地上的龙眼树下搭建理发室使用至2004年。2009年7月18日，刘家义将该争议地及龙眼树以人民币3800元断卖给第三人卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠的母亲张永梅，张永梅与刘家义转让土地未办理任何合法用地手续，2012年2月，第三人卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠的父亲卢方坤拆除部分旧瓦房，砍掉龙眼树扩建新房，建房时黄福胜以书面形式向有关部门提出异议。再查明：1958年8月，建立人民公社初期，防城县根据广东省委和钦州地委关于成立人民公社的指示，实行单一的公社所有制，各农业生产合作社原有的一切公共财产、生产资料（包括土地、林木、公积金、储备粮、水利设施、仓库、房屋和副业生产设备等）全部交给公社所有。1960年那勤公社将城镇周边拥有土地的社员组成蔬菜队，单位性质属集体所有制，自耕自营，独立核算，隶属那勤居民大队（现那勤居委会）管理。该争议发生至今，那勤村圩尾组没有提供相关权属证据，证明拥有争议地的土地权属，也不主张争议地的所有权，1962年至今政府将争议的土地划给那勤村圩尾组所有。1962年10月29日，东兴各族自治县人民委员会颁发给黄福胜的父亲黄桂新《东兴各族自治县社员土地房产证》，填证人和校对人均为徐昌伍（现改名为徐某甲），该证书登记座落圩背岭大昌庙角，坡地卢坵，面积0.7亩（466.67），四至界址：东至徐锡奎坡；南至ＸＸ昌屋墙；西至公路；北至小路。经实地勘测，该证书登记的东西南北四至方位不清，登记四至的标的物，除了ＸＸ昌房屋尚保留外，其余界址物均已变迁，因此无法确定该证登记的0.7亩土地具体位置，也无法确认是否包含争议地。1962年登记给温昌凤的《东兴县那勤公社那勤居民大队土地房产登记册》第七页所记载的“圩背岭果树一棵，地基面积0.01亩，无四至界址”。防城港市防城区人民法院一审判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项的规定，防城区人民政府具有处理山林权属争议的法定职权。黄福胜及卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠的父母属原那勤公社那勤居民大队管辖的居民，现属那勤社区居民委员会管辖。本案所争议的39.38平方米的土地是龙眼树枝叶覆盖项下的土地，原属那勤公社（现扶隆乡人民政府）城镇周边的土地，1962年政府没有将争议土地划给那勤村圩尾组，该组也没有提供任何权属证证明争议地的所有权属，故该土地所有权性质应属国有。黄桂新所持《东兴各族自治县社员土地房产证》登记的东南西北四至方位不清，因界址物多数已变迁无法确定，因此无法确认该证登记的0.7亩土地的具体位置，也无法确认是否包含争议地。虽然黄福胜持有《东兴各族自治县社员土地房产证》登记地为其使用，但黄福胜及其父亲黄桂新是城镇居民，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条：“下列土地属于全民所有，及国家所有：……（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地……”之规定，本案争议的土地也属国家所有，因此，防城区人民政府将争议地确权给刘家义使用，是行使其职权。温昌凤的《东兴县那勤公社那勤居民大队土地房产登记册》登记的“果树一棵，地基面积0.01亩（6.7平方米）”在争议范围内，但温昌凤从1956年起对争议地一直没有管理使用的事实，也不主张土地权属。况且该果树约于1944年已卖给刘家义的父亲刘吉甫，并管理使用至卖给卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠四人的母亲张永梅。本案卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠对争议地的使用是基于张永梅2009年从刘家义处购买，但因其未办理任何合法用地手续，因此对其所有权属不予认可。在黄福胜不能提供有效证据证明争议地归其所有的情况下，防城区人民政府根据相关法律规定，结合各方当事人对争议地经营管理的事实作出处理决定，是法律赋予其职权处理，程序合法、证据充分、实体处理恰当，适用法律正确。黄福胜以防城区人民政府作出的防区政处（2014）24号处理决定事实依据不清楚，适用法律错误提起行政诉讼，其理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告黄福胜请求撤销防区政处（2014）24号处理决定的诉讼请求。案件受理费50元，由黄福胜负担。上诉人黄福胜上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、在认定法律事实方面，一审判决有证不认，对事实认定错误。一审判决认定其所持的1962年10月29日由东兴各族自治县人民委员会颁发的《东兴各族自治县社员土地房产证》四至界址“无法确定”至无法确认该证登记的0.7亩土地的具体位置，也无法确认是否包含争议地。但其所持《东兴各族自治县社员土地房产证》中载明的“大昌庙角”与实地相符合，且“ＸＸ昌墙”和争议地所在地也吻合，已明确了争议地包含在其所持《东兴各族自治县社员土地房产证》内，并有当时填证人徐某甲（现改名为徐某）的证词证明争议地系包含在该《东兴各族自治县社员土地房产证》登记的0.7亩土地内。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决认定，上诉人及其父黄桂新（已故）是城镇居民，其原属于集体所有划归集体中成员使用的宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条：“下列土地属于全民所有，及国家所有……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地……”之规定，本案争议的土地也属国家所有。但根据2005年3月国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见（国法函（2005）36号）的解释：该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。这一解释规定明确，国家要收回属农村集体经济组织剩余的少量集体土地必须要依法征收，而上诉人所持《东兴各族自治县社员土地房产证》载明的0.7亩土地（即争议地），并没有经国家征收，因此，一审判决认定争议地属国家所有是适用法律错误。2、一审判决认定，1962年政府没有将有争议地划给那勤圩尾组，而把该争议地“收归国有”后又以“长期管理”为由把该争议地确权给了刘家义。但本案的事实是，1960年那勤公社将城镇周边拥有土地的社员组成蔬菜队隶属那勤居民大队（现那勤居委会）管理，这说明争议土地1960年已属那勤居民大队所有。而一审判决却认定1962年至今政府没有将争议的土地划归给那勤圩尾组，故该土地所有权属国有。这令人很费解，那勤圩尾组不属那勤居民大队（现那勤居委会）管理，而土地属那勤居民大队（现那勤居委会）所有，上诉人也不属那勤圩尾组，故一审判决认为1962年至今政府没有将争议土地划归给那勤圩尾组，争议土地（不属那勤圩尾组）就应收为国有，没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一审判决。本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人防城区人民政府答辩称，一、防区政处（2014）24号行政处理决定程序合法。本案根据当事人的申请，按照行政程序进行立案，召集双方当事人进行实地指界，认定争议范围，调查了争议的事实和历史沿用状况，并召集当事人调解，在调解未果的情况下，作出处理决定。黄福胜不服，向防城港市人民政府申请复议，防城港市人民政府经复议作出行政复议决定，维持了防区政处（2014）24号行政处理决定。被上诉人依法行政的程序合法。二、防区政处（2014）24号处理决定认定事实清楚。经调处查明，黄福胜和卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠的父母原属那勤公社那勤居民大队管辖的居民，现属那勤居民委员会管辖，争议的39.38平方米土地是龙眼树枝叶所覆盖项下的土地，原属那勤公社（现扶隆乡人民政府）城镇周边的土地，1962年政府没有将争议土地划给那勤村圩尾组，该组也没有提供任何权属证据，证明争议地的所有权属，故该土地所有权性质应属国有。黄桂新的《东兴各族自治县社员土地房产证》登记的东南西北四至方位不清，无法确定该证登记的0.7亩土地的具体位置，也无法确认包含争议地，从管理使用事实上，争议地一直由刘家义一家管理使用，黄福胜对争议地的管理使用事实不清。因此，对黄福胜的主张不予以支持。温昌凤的《东兴县那勤公社那勤居民大队土地房产登记册》登记的“果树一棵，地基面积0.01亩”在争议地范围内，但温昌凤从1956年起对争议地一直没有管理使用事实，也不主张土地权属。况且，该棵树从1944年已卖给刘吉甫，并由其家人一直管理使用截止至卖给卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠的母亲张永梅。虽然温昌凤与刘家义在是否卖地的问题上持相反意见，现无法证实双方主张意见的真实性，但事实上刘家义从1944年起一直管理争议地上的龙眼树和管理使用争议地截止至卖给卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠的母亲张永梅，期间曾将争议地借给他人搭建理发室使用。因此，刘家义对争议地的管理使用事实清楚，应予以支持。卢日兵、卢日军、卢龙升、卢昶忠对争议地的使用是源于2009年其母亲与刘家义购买而来，但没有办理任何合法的用地手续，不予支持。因此，防城区人民政府作出防区政处（2014）24号，认定事实清楚。三、防区政处（2014）24号行政处理决定适用法律正确。1、《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据一九五0年土地改革法及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。3、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第三款规定：权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料；第三十六条第二款规定：书证材料记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。被上诉人根据上述法律规定作出处理决定适用法律是正确的。四、上诉人称，被上诉人违反法律规定、刘家义侵占土地及争议地应属那勤居委会所有，没有事实和法律依据，理由不成立。刘家义的父亲刘吉甫约1944年与温三益买下现争议地上的龙眼树后，其一家一直管理争议土地，不存在侵占行为，只是沿用管理行为。防区政处（2014）24号将争议地的所有权权属性质确定为国有是有事实和法律依据的，根据土地管理法第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。对本案争议的土地，那勤圩尾组没有主张权属也没有提供相应的证据证实争议的土地属该农民集体所有，而从1953年至今，上诉人及其父亲黄桂新一直是那勤居民委员会的居民，那勤居民委员会并非农民集体经济组织，依法不享有土地所有权。依据城市居民委员会组织法第二条、第四条和村民委员会组织法第二条、第八条的规定，可以充分证明居民委员会与村民委员会在与本案有关的主要区别在于有无管理土地的职能，从而从法律层面证实了居民委员会是不享有土地所有权的。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。综上，被上诉人作出的防区政处（2014）24号行政处理决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，并经市人民政府复议维持，一审判决正确，请求二审驳回上诉人的诉讼请求。二审庭审中，上诉人申请证人徐某甲到庭作证。徐某甲的证言证明，1962年东兴各族自治县人民委员会颁发给黄福胜的父亲黄桂新的《东兴各族自治县社员土地房产证》，填证人和校对人均系其所为，其当时姓名为徐某。徐某甲的证言证明的这一事实，与其在行政程序调查询问笔录中所反映的内容一致，并经一审质证确认，本院予以确认。但其在二审庭审中还证明，黄桂新的《东兴各族自治县社员土地房产证》记载的四至范围包含现争议地，因无其他证据印证，且与实地勘查不符，故对其证言证明的这一内容，本院不予确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，上诉人黄福胜的父亲黄桂新于2000年左右去世。本院认为，其一，根据土地管理法实施条例第二条第（四）项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于全民所有即国家所有。本案中，涉案所争议的土地原属东兴各族自治县那勤公社（现防城区扶隆乡人民政府）城镇周边的土地。根据黄福胜提供的《东兴各族自治县社员土地房产证》，该证系原东兴各族自治县人民委员会于1962年10月29日颁发给那勤公社那勤居民大队（现防城区扶隆乡那勤居委会）社员黄桂新。但该争议发生至今，防城区扶隆乡那勤村圩尾组和防城区扶隆乡那勤居委会没有提供相关权属证据，证明拥有争议地的土地权属，也不主张争议地的所有权，而其他集体经济组织与涉案争议地的权属没有关联。因此，本案符合土地管理法实施条例第二条第（四）项的规定情形，争议土地不属于集体所有，而属于国家所有。其二，上诉人黄福胜提供的《东兴各族自治县社员土地房产证》记载的东南西北四至方位不清，经勘查指认，无法确认该证登记的0.7亩土地的具体位置，也无法确认是否包含争议地。而即使《东兴各族自治县社员土地房产证》记载的土地包含现争议地，也只是当年人民政府给予黄福胜的父亲黄桂新因具有社员身份而分配的自留地权属的确认，但后来黄桂新及黄福胜父子均属于城镇居民，不再属于农村集体经济组织的成员，依法不能再占有、使用该自留地，且《东兴各族自治县社员土地房产证》记载的土地性质是集体所有性质的自留地，黄桂新去世以后，依法亦应属于原来集体经济组织或属于现防城区扶隆乡那勤居委会所有，上诉人黄福胜并没有该土地的继承权。综上所述，本案争议的土地属于国家所有，被上诉人防城区人民政府根据相关法律规定，结合各方当事人对争议地经营管理的事实作出处理决定，是法律赋予其职权处理，有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。上诉人黄福胜的上诉请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄福胜负担。本判决为终审判决。审 判 长 凌旭芳代理审判员 林智明代理审判员 栾彩云二〇一五年十月十八日书 记 员 黄积定附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（二）项下列土地属于全民所有及国家所有：依法不属于集体所有的林地草地、荒地、滩涂及其他土地；