（2015）宿中行初字第00042号
裁判日期: 2015-10-15
公开日期: 2016-01-06
案件名称
池荣举与宿州市人民政府行政征收、行政复议一审行政判决书
法院
安徽省宿州市中级人民法院
所属地区
安徽省宿州市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
池荣举,宿州市人民政府,泗县瓦坊乡瓦坊村小池组
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第八条第一款，第十条，第四十五条第一款；《中华人民共和国行政复议法》：第九条第一款，第二十八条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
安徽省宿州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宿中行初字第00042号原告：池荣举，男，汉族，1950年11月30日出生，农民，住安徽省宿州市泗县。委托代理人：池海瑞，农民。系池荣举之子。委托代理人：闫志义，安徽法理律师事务所律师。被告：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市银河一路政务新区。法定代表人：史翔，市长。委托代理人：陈飞，宿州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：代静，宿州市人民政府法制办公室工作人员。第三人：泗县瓦坊乡瓦坊村小池组，住所地安徽省宿州市泗县。诉讼代表人：池永，农民。委托代理人：郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。委托代理人：周明道，安徽郑良付律师事务所律师。原告池荣举不服被告宿州市人民政府土地征收行政复议一案，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2015年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月24日公开开庭审理了本案。原告池荣举及其委托代理人池海瑞、闫志义，被告宿州市人民政府的委托代理人陈飞，第三人泗县瓦坊乡瓦坊村小池组的诉讼代表人池永及委托代理人周明道到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宿州市人民政府于2014年12月23日作出宿复决字（2014）108号行政复议决定认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，泗县人民政府作为县级人民政府并无土地征收审批权限。《安徽省人民政府办公厅关于非农业建设违法用地处理意见的通知》规定，对1997年4月1日以前发生的违法用地，区别情况，依法处理。土地占而未用、闲置撂荒的，依法给予行政处罚，并责令退还，限期复垦还耕。池荣举与三周村委会在2006年补签的用地协议，泗县人民政府在2008年审批时认定池荣举于1997年2月占用非耕地153.45平方米建住宅楼，与该宗地目前现状不相符合。池荣举补办用地手续，不符合《安徽省人民政府办公厅关于非农业建设违法用地处理意见的通知》规定的条件，应予撤销。决定依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，撤销泗县人民政府作出的（2008）第087号土地征收审批行为。池荣举诉称：一、池荣举系泗县瓦坊乡瓦坊村小池组（以下简称小池组）村民。2007年，池荣举代表小池组起诉周猛合同纠纷一案，经法院判决撤销了原三周村村委会与周猛签订的汪塘承包合同。该汪塘归小池组村民所有。后小池组所有村民均同意公开拍卖该汪塘，池荣举出资6680元购买了该汪塘的使用权，后将汪塘填平，并办理了泗国用（2008）第495号国有土地证。池荣举准备盖房时遭到周猛阻拦，遂提起民事诉讼，起诉周猛侵权。而周猛则对池荣举持有的泗国用（2008）第495号国有土地证提起行政复议，并让周其道、小池组41户村民分别提起行政复议。宿州市人民政府在审查后分别作出行政复议决定，决定维持池荣举持有的泗国用（2008）第495号国有土地证，且在该复议程序中，宿州市人民政府已对泗县人民政府提供的（2008）第087号土地征收审批行为进行了审查，并认定了征收行为的合法性。周猛、周其道、小池组41户村民又分别起诉，要求撤销泗国用（2008）第495号国有土地证。泗县人民法院作出裁定，驳回了周猛、周其道、小池组41户村民的起诉。但小池组又对土地征收行为提起行政复议，而宿州市人民政府对超过复议申请期限的复议申请未予驳回，也不顾其已经审查过土地征收行为的事实，错误作出了宿复决字（2014）108号行政复议决定。二、小池组不具有申请行政复议的主体资格。综上，请求撤销宿州市人民政府作出的宿复决字（2014）108号行政复议决定，诉讼费用由宿州市人民政府承担。池荣举向本院提交以下证据：1、泗国用（2008）第495号国有土地证，证明该土地证合法有效；2、汪塘拍卖款领款明细表，证明村民都已领取汪塘拍卖款；3、池荣乐书写的收条，证明时任组长收取了挖沟的钱，土地经过拍卖由池荣举购买；4、池荣举与三周村委会签订的《补签协议书》。证明池荣举购得土地后，为办证与村里补签了协议，已经过村里同意；5、宿复决字（2012）16号、17号、18号行政复议决定书，证明小池组村民已经知道征地行为的存在，且宿州市人民政府维持495号土地证，而后又决定撤销征收行为属前后矛盾；6、泗县人民法院作出的（2013）泗行初字第00005号行政裁定，证明该案在2013年1月18日开庭，泗县人民政府举证了土地征收的材料，池永到庭参加诉讼，而其于2013年6月4日提出复议申请，已超过申请期限；7、《证明》五份，证明池荣举花钱买地；8、送达证，证明池荣举于2015年4月23日收到宿复决字（2014）108号行政复议决定书，后提起本案诉讼并未超过起诉期限。宿州市人民政府辩称：一、宿复决字（2014）108号行政复议决定认定事实清楚，证据充分。池荣举于2006年与原泗县瓦坊乡三周村签订《补签协议书》，于2008年3月30日填报了《安徽省国家建设征拨用土地申报表》，并经泗县国土局审查，泗县国土局在现场勘查载明池荣举“于1997年2月占三周村非耕地153.45平方米建住宅楼”。后泗县国土局填写了《征拨占用土地审查报告》，泗县人民政府审批同意征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，泗县人民政府作为县级人民政府并无土地征收审批权限。泗县人民政府审批时认定池荣举于1997年2月占用非耕地153.45平方米建住宅楼，与土地现状不符，该土地一直为空地。《安徽省人民政府办公厅关于非农业建设违法用地处理意见的通知》规定，对1997年4月1日以前发生的违法用地，区别情况，依法处理。土地占而未用、闲置撂荒的，依法给予行政处罚，并责令退还，限期复垦还耕，涉案土地也不符合土地征用补办的条件。二、池荣举的诉讼请求及理由不能成立。（一）宿州市人民政府虽曾对泗县人民政府作出的土地登记行为作出维持的复议决定，但该复议决定是对土地登记行为进行审查，并未对土地征收行为进行审查。（二）池荣举认为泗县人民法院裁定驳回小池组的起诉，小池组复议申请超出期限，明显无依据。小池组在得知泗县人民政府的批复及内容之后申请行政复议，并未超出法定期限。三、根据土地管理法的规定，集体土地可以属村民小组所有，故小池组村民以小池组的名义申请行政复议并无不当。池荣举在诉状中认为其本人系小池组的村民，并将小池组列为第三人，应认定其承认小池组的存在。综上，请求判决驳回池荣举的诉讼请求，诉讼费用由池荣举负担。被告宿州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第1组：复议申请书、复议代表人推荐书、村民身份证件及户口复印件，证明小池组提出复议申请符合申请资格；第2组：泗县人民政府在复议中提交的证据：建设用地呈报表、国有土地使用权出让呈报表、国有土地使用权出让合同、宗地图、契税完税证，可以证明土地出让情况；《补签协议书》、《检查》、地产价值评估报告、（2007）宿中民二终字第92号民事判决书、（2007）泗民一初字第559号民事判决书，证明不签协议书中土地使用情况与实际不符；泗县人民政府于2008年3月30日作出的《安徽省国家建设征拨用土地申报表》、泗县人民政府的行政答复书；第3组：池荣举在复议中提交的证据：泗国用（2008）第495号国有土地证，证明泗县人民政府征地行为认定事实错误；第4组：（2013）泗行初字第00004号行政裁定书、（2013）灵行初字第00035号行政裁定书、（2014）宿中行终字第00019号行政裁定书，证明小池组申请复议未超期限；第5组：宿复受（2013）113号行政复议答复通知书、参加行政复议通知书、行政复议延期通知书、行政复议中止通知书、恢复审理通知书、送达回证，证明复议程序合法。小池组陈述称：一、同意宿州市人民政府答辩意见。二、小池组申请复议未超过期限。小池组一直不知道泗县人民政府作出土地征收行为，后在周猛与小池组之间的民事侵权诉讼中得知了土地证的存在，在对土地登记行为申请复议后，由于复议标的是土地登记行为，宿州市人民政府在复议中并未对征收行为进行审查。小池组得知该征收行为后立即申请复议，并未超期。三、小池组具备主体资格。根据土地管理法的规定，作为集体经济组织，村委会、村民小组均可享有土地所有权。小池组村民可以以村民小组的名义申请行政复议。请求驳回池荣举的诉讼请求，维持复议决定。小池组向本院提交以下证据：1、（2007）泗民一初字第559号民事判决书，证明争议土地原系周猛承包，后由池荣举代表小池组村民进行诉讼，后法院判决承包合同无效，该土地返还小池组村民；2、（2013）泗行初字第00005号行政裁定书、（2013）宿中行终字第00072号行政裁定书，证明行政诉讼终审是以主体不适格为由驳回39户村民起诉，并未对土地征收、土地登记进行实质审查，小池组提起复议申请并未超期；3、现场照片两张，证明争议土地仍是汪塘、空地，从未建成房屋。经庭审质证，池荣举对宿州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：第1组证据，申请书是真实的，但申请人是小池组，却未加盖小组印章，说明未对申请人资格进行审查。第2组证据，认可县政府的答复书，泗县人民政府在答复书中已经提出主体资格问题，但宿州市人民政府未予审查；认可泗县人民政府在复议中提交的证据，宿州市人民政府在复议中已对征收行为进行审查，并维持土地证，应视为已认可征收行为合法性，在土地证复议案件中小池组已经知道了征收行为，却在60日后才申请复议，超过了法定期限。第3组证据，对真实性无异议。第4组证据，可以证明小池组申请复议超过60日申请期限。第5组证据，复议决定书中未写明何时收到申请、何时中止、何时恢复，复议长达一年多，超过法定的复议期限，可以证明复议程序违法。小池组对宿州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据1，认可证据的真实性及证明目的。证据2，认可证据的真实性及证明目的；池荣举在2007年时作为组长代表小池组起诉周猛民事侵权，不可能在2006年分得土地；泗县人民政府在2008年已无权征收土地，复议决定予以撤销正确。证据3，对真实性无异议。证据4，同意证明目的，该诉讼主体是周猛，不是小池组，不能证明小池组知道征收行为。证据5，同意证明目的，复议程序合法。宿州市人民政府对池荣举提交的证据发表质证意见如下：证据1，无关联性；证据2、证据3与证据4相矛盾，池荣举自称2008年购买土地，却于2006年签订协议取得土地并已建房，属自相矛盾，且集体土地转让程序应当合法进行，私自买卖土地是违法行为；证据5，真实性无异议，但不能达到证明目的，宿州市人民政府经复议后对土地登记作出维持决定，不能推定是对土地征收的认可，也不能认为小池组知道征收行为，复议案件是书面审查；证据6，真实性无异议，但不能达到证明目的，申请复议未超期，根据复议法的规定，因法定期限中止、中断的，申请期限重新计算；证据7，不符合行政诉讼证据的法定形式，不能达到证明目的，反而证明小池组村民的签字都是真实的；证据8，对真实性无异议。小池组对池荣举提交的证据发表如下质证意见：同意宿州市人民政府的质证意见。补充认为，证据2与证据4互相矛盾；证据6显示法院未对征收行为进行实质审查，小池组在收到该裁定后才知道法院依据该土地征收行为认定小池组不具有主体资格、土地征收行为侵害小池组的合法权益，此时申请复议并未超期。池荣举对小池组提交的证据发表如下质证意见：证据1，真实性无异议，可以证明大部分村民都同意将土地卖给池荣举；证据2，真实性无异议，但是足以证明小池组申请复议超期；证据3，真实性无异议，但可以看出现状为已经垫过土的平地，而不是汪塘。宿州市人民政府对小池组提交的证据发表如下质证意见：证据1、证据2、证据3的真实性均无异议，证据3可以看出土地仍为空地，并未使用，足以证明泗县人民政府认定该土地已建住宅楼系错误。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、证据5、证据6，具备证据的关联性、真实性、合法性，但不能达到原告的证明目的；证据2、证据3、证据4，无关联性，不予采信；证据7，未附证人的身份证明，不符合行政诉讼证据的法定形式，不予采信；证据8，具备关联性、真实性、合法性，予以采信。被告提交的第1、2、3、4、5组证据，具备证据的关联性、真实性、合法性，能够达到证明目的，予以采信。第三人提交的证据1、证据2、证据3，具备证据的关联性、真实性、合法性，予以采信。经审理查明：争议土地位于泗县瓦坊乡瓦坊村小池组，面积为153.45平方米。1999年1月30日，周猛与原瓦坊乡三周村委会曾签订汪塘承包合同，后瓦坊乡三周村小池庄47户村民起诉要求确认土地承包合同无效，2007年11月21日，宿州市中级人民法院作出（2007）宿中民二终字第92号民事判决，终审判决该汪塘承包合同为无效合同。2006年4月7日，池荣举与三周村委会签订《补签协议书》，约定该宗土地属池荣举使用。宿州市人民政府提交的字第087号《安徽省国家建设征拨用土地申报表》显示，该表“现场勘查说明及意见”一栏中认定，“池荣举于一九九七年二月占用三周村非耕地153.45㎡建住宅楼”，2008年3月30日，泗县国土资源局向泗县人民政府作出《征拨占用土地审查报告》，称“目前该地已被使用”。2008年3月30日，泗县人民政府作出审批意见，载明“同意补办征用非耕地153.45平方米”。同日，泗县国土资源局与池荣举签订国有土地使用权出让合同，将该宗土地出让给池荣举使用。2008年6月30日，泗县人民政府向池荣举颁发泗国用（2008）495号国有土地证。2012年12月17日，小池组39户村民提起行政诉讼，要求撤销泗县人民政府作出的泗国用（2008）495号国有土地证。2013年6月5日，泗县人民法院作出（2013）泗行初字第00005号行政裁定，认为争议土地已于2008年3月征为国有，故小池组39户村民与土地登记行为无法律上利害关系，裁定驳回小池组39户村民的起诉。小池组39户村民不服，提起上诉。2013年9月3日，宿州市中级人民法院作出（2013）宿中行终字第00072号行政裁定，载明“对集体土地有权主张土地所有权的主体应为农村集体经济组织，若其不起诉的，该集体经济组织过半数的村民可以该集体经济组织的名义提起诉讼。小池组39户村民对涉及集体土地的行政行为不服的，应以集体经济组织的名义提起诉讼。且小池组39户村民提供的证据已证明其所在的泗县瓦坊乡瓦坊村小池组对泗县人民政府的土地征用行为提出了行政复议申请。故小池组39户村民无原告主体资格”，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2013年6月13日，小池组提出复议申请，要求撤销泗县人民政府作出的（2008）第087号土地征收审批行为。宿州市人民政府于同日受理后，向泗县人民政府发出行政复议答复通知书，向池荣举发出参加行政复议通知书。2013年8月23日，宿州市人民政府作出行政复议延期通知书，决定延期30日作出复议决定。2013年9月8日，作出行政复议中止通知书，决定中止该行政复议案件的审理。2014年12月8日，作出恢复审理通知书，决定恢复案件审理。2014年12月23日，宿州市人民政府作出宿复决字（2014）108号行政复议决定，决定撤销泗县人民政府作出的（2008）第087号土地征收审批行为。2015年4月23日，池荣举签收该复议决定书。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款之规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。本案中，作为农村集体经济组织的村民委员会、村民小组均系可以对集体土地有权主张土地所有权的主体，小池组39户村民对涉及集体土地的行政行为不服的，应以集体经济组织即村民组的名义提起诉讼，小池组具有申请行政复议的申请资格。故池荣举起诉称小池组不具有行政复议申请资格的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，小池组39户村民诉泗县人民政府颁发泗国用（2008）第495号国有土地证的（2013）泗行初字第00005号案件中，泗县人民政府在诉讼中于2013年1月4日提交了本案所涉的国家建设征拨用土地申报表及土地审查报告，后泗县人民法院于2013年6月5日作出（2013）泗行初字第00005号行政裁定书，认定涉案土地已于2008年3月征收为国有，土地性质已转为国家所有，故以小池组39户村民与被诉土地登记行为无法律上利害关系为由，裁定驳回小池组39户村民的起诉。后小池组村民于2013年6月13日以小池组的名义向宿州市人民政府提起行政复议申请，应认定小池组村民于2013年1月4日知道了涉案的土地征收行为，但直至泗县人民法院于2013年6月5日作出（2013）泗行初字第00005号行政裁定书，依据该征收审批行为认定土地性质已变为国有土地、小池组39户村民无原告主体资格，此时小池组39户村民方知道该土地征收行为侵犯其合法权益，应属因正当理由耽误法定申请期限，后于2013年6月13日以小池组的名义向宿州市人民政府提起行政复议申请，并未超过申请复议期限。故池荣举起诉称小池组申请复议超过申请期限的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项4目之规定，具体行政行为有超越职权情形的，应决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，泗县人民政府于2008年3月作出（2008）第087号土地征收行为，应当适用1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》。泗县人民政府征收的土地系面积为153.45平方米的非耕地，于2008年经征收为国有土地，依法应当由省、自治区、直辖市人民政府批准。故泗县人民政府作出的土地征收审批行为超越法定职权，依法应予撤销。宿州市人民政府作出宿复决字（2014）108号行政复议决定撤销泗县人民政府于2008年3月作出的（2008）第087号土地征收审批行为，认定事实清楚，证据确实充分，符合法律规定。池荣举要求撤销宿州市人民政府作出的宿复决字（2014）108号行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告池荣举要求撤销被告宿州市人民政府作出的宿复决字（2014）108号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告池荣举负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长 潘庆飞代理审判员 戴宝琴人民陪审员 王凤梅二〇一五年十月十五日书 记 员 王珊珊附法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第八条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。《中华人民共和国行政复议法》第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 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