（2015）佛城法行初字第8号
裁判日期: 2015-01-19
公开日期: 2016-09-28
案件名称
佛山市禅城区张槎街道白坭股份合作经济联合社与佛山市禅城区张槎街道办事处一审行政判决书
法院
佛山市禅城区人民法院
所属地区
佛山市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
佛山市禅城区张槎街道白坭股份合作经济联合社,佛山市禅城区张槎街道办事处,丁顺贞,吕桂钊,吕仲钧,佛山市禅城区张槎街道白坭渭洲股份合作经济社
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条
全文
广东省佛山市禅城区人民法院行 政 判 决 书（2015）佛城法行初字第8号原告佛山市禅城区张槎街道白坭股份合作经济联合社。住所地：佛山市禅城区。负责人吕应罗。委托代理人刘燕林，广东京兆律师事务所律师。被告佛山市禅城区张槎街道办事处。住所地：佛山市禅城区。法定代表人何战，主任。行政机关出庭负责人侯乐安。委托代理人谭少蓉、杨舒。第三人丁顺贞，女，汉族，户籍所在地：佛山市禅城区。第三人吕桂钊，男，汉族，户籍所在地：佛山市禅城区。第三人吕仲钧，男，汉族，户籍所在地：佛山市禅城区。上述第三人的委托代理人徐隆忠，广东龙浩律师事务所律师。第三人佛山市禅城区张槎街道白坭渭洲股份合作经济社。住所地：佛山市禅城区。负责人吕少英。委托代理人刘燕林，广东京兆律师事务所律师。原告佛山市禅城区张槎街道白坭股份合作经济联合社（以下简称：白坭经联社）不服被告佛山市禅城区张槎街道办事处（以下简称：张槎街道办）行政处理决定纠纷一案，于2014年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月25日受理后，于2014年12月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧、佛山市禅城区张槎街道白坭渭洲股份合作经济社（以下简称：渭洲经济社）与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并分别于2015年1月8日、1月9日向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。原告白坭经联社委托代理人刘燕林，被告张槎街道办的行政机关出庭负责人侯乐安及委托代理人谭少蓉、杨舒，第三人丁顺贞、吕桂钊及丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的委托代理人徐隆忠，第三人渭洲经济社的委托代理人刘燕林到庭参加诉讼到庭，本案现已审理终结。被告于2014年7月22日作出了禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》，要求原告白坭经联社，第三人渭洲经济社在收到本决定书之日起十五日内对丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的股东资格和福利待遇进行确认，按照《股份章程》的规定配给丁顺贞原始股叄股，吕桂钊和吕仲钧原始股各壹股，三第三人可享有按年龄段进行现金购股资格，并自确认其股东资格之日当年起享受两级集体经济组织的股份分配。被告于2015年1月4日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、法律规范依据：1、被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告的主体资格。2、佛山市中级人民法院（2013）佛中法行终字第411号《行政判决书》、吕金镇、丁顺贞、吕仲钧、吕桂钊的常住人口登记表、户口簿及丁顺贞等三人1984年-1993年享受的集体分配和福利待遇的资料。证明被告作出具体行政行为的程序依据、范围以及作出该具体行政行为的事实根据。处理决定书事实清楚，证据确凿。3、禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》、送达回证。证明被告已经根据佛山市中级人民法院的行政判决重新作出行政处理决定并依法送达有关当事人。4、禅城府行复（2014）352号《行政复议决定书》。证明被告作出的具体行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序，得到了上级政府机关的支持。被告还提供了以下法律、法规依据：1、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款；2、《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发（2003）57号）第三点。原告诉称，一、股东权及股份分配均不属于行政事务，而属于经济纠纷范筹。1、股份合作经济联合社与股份合作经济社的性质都是经济实体，而不是行政单位。股份合作经济联合社与股份合作经济社的性质都是经济实体，而且是属于集体经济实体，完全属于企业性质；而且，这个集体经济实体与村委会在法律上是属于完全不同性质的两个组织。2、股东权及股份分配是集体企业的内部事务，行政单位无权干涉。股东权及股份分配是集体企业的内部事务，集体企业有自主经营权，任何行政单位无权干涉。3、股份合作经济联合社与股份合作经济社是否给某人股份或给多少股份均属于民事经济纠纷。二、佛山市禅城区人民政府（下称：区政府）无权对经济纠纷进行行政处理。1、区政府是行政机构，只能管理辖区内行政事务。2、区政府是行政机构而不是法院，无权处理辖区内的民事纠纷。如果有人认为股份合作经济联合社与股份合作经济社侵害了其合法经济权益，则其完全可以通过法院诉讼的救济途径来保护其合法权益。三、第三人是否有股东资格应当根据白坭股份合作经济联合社章程的规定。白坭股份合作经济联合社章程是经过全体村民经过民主程序而表决通过的，是合法有效的，第三人是否有股东权利均应当依照该章程的有关规定来处理，仲钧均无原始股东资格。四、根据白坭股份合作经济联合社章程的规定。丁顺贞、吕桂钊和吕仲钧无原始股东资格，无权参股。丁顺贞、吕桂钊和吕仲钧不是申请人的原始村民，在股改前也没有享受与本地村民一样的待遇，因此，丁顺贞、吕桂钊和吕仲钧无原始股东资格，无权参股。综上，请求判令撤销被告作出的禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》。原告向本院提供的证据有：1、原告组织机构代码证、原告法定代表人身份证复印件。证明原告的主体资格，原告是经济组织不是村民委员会，本案应属经济纠纷。2、禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》；3、禅城府行复（2014）352号《行政复议决定书》。证据2-3，证明被告作出行政处理决定，把村委会和经济社两个不同性质的主体混为一谈。村委会和经济社的处理规则是不同的。4、《张槎镇白坭联合股份公司／股份公司章程》。证明原告依据的是章程的第二章，认定第三人不具有原告的股东资格。股东的核定，章程条款是合法有效，是经过了村民的合法投票和被告的领导和制定，包括第一次制定和第二次修订都是在被告的领导下作出。被告辩称，一、被告有权对原告处理其成员的股东权及股份分配行为进行指导、监督，主体适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条规定，原告作为被告辖区内的农村集体经济组织，其确认组织内成员的股东权及股份分配的行为接受被告的指导、监督，被告具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等合法权益的法定职责。被告作出的禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》是被告履行法定职责的具体行政行为，主体适格。二、被告作出的禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告根据丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的申请，依法启动了调查程序，在查明事实的基础上，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》、禅城区委、区政府的《批转佛山市禅城区农业局﹤关于进一步深化农村股份合作制改革意见﹥的通知》（禅发（2003）57号）等有关法律法规及政策文件，依法作出了禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》并送达原告、第三人佛山市禅城区张槎街道白坭渭洲股份合作经济社和第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧。被告作出的行政处理决定书合法合理，依法应予维持。三、佛山市禅城区人民政府作出的禅城府行复（2014）352号《行政复议决定书》依法维持了被告作出的禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》。四、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、禅城区委《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发（2003）57号）等有关法律法规和政策文件的规定，丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧应享有白坭村两级经济组织的股东资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第二款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”丁顺贞为农业户口，结婚后于1980年12月13日迁入白坭村渭洲队，于1981年就参加了生产队的生产劳动，分有口粮田和责任田，其子吕桂钊于1981年出生入户白坭渭洲经济社；丁顺贞、吕桂钊两人均是在实施家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制之前入户的，应属白坭原人民公社、生产大队、生产队的成员。吕仲钧是实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制后出生的子女，出生后户口一直在白坭村渭洲经济社，户口属农业性质。三人在股改前一直享受白坭村渭洲经济社的集体分配。因此，丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧均是白坭村渭洲经济社的社员，应当享有白坭村渭洲经济社的集体经济组织成员资格。根据禅城区委《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发（2003）57号）的规定：原确定有股东资格、并曾享受股份分红的人员，被无故剥夺股东资格的，应恢复其股东资格及应有的合法权益。经调查，丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧在1993年底都曾享受过渭洲经济社的股份分红，按照规定应当确认三人的股东资格。综上所述，被告依法作出的禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，恳请禅城区人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告依法作出的决定，维护行政相对人的合法权益。第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧述称，一、张槎街道办确认第三人享有股东资格和福利待遇作出行政处理决定的行为属于具体行政行为种类中的“行政监督检查”行为。所谓“行政监督检查”，是指行政主体依法定职权，对公民、法人或其他组织遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行核查、监督的行为。张槎街道办根据法律规定对原告违反法律法规及政策的行为依法进行监督、检查，并依法予以纠正的行为，完全符合法律规定，没有超出其职权范围，其主体资格适格。二、张槎街道办依法作出《行政处理决定书》（禅张街行决（2014）第4号）和佛山市禅城区人民政府依法作出《行政复议决定书》［禅城府行复（2014）352号］并非对经济纠纷进行行政处理，而是依法对原告遵守法律法规和执行行政命令、决定的情况进行核查、监督。这种行政监督检查本身并不对公民法人或者其他组织的实体权利义务产生实质影响，它只是为相对人设定程序性义务或者对其权利行使进行一定限制，而不是对经济纠纷进行行政处理。三、原告认为被告不享有股东资格的依据是1994年《张槎镇白坭管理区合作经济股份制章程》（以下简称《章程》）第八条第4项规定。被告以为，该《章程》第八条第4项规定无故剥夺了第三人作为同是公民的基本人权（基本生存权）和作为同是村民的平等待遇权。所以，该《章程》第八条第4项规定实际是一项违宪和违法的“村规民约”，依法应为无效条款。综上所述，张槎街道办作出的《行政处理决定书》（禅张街行决（2014）第4号）和佛山市禅城区人民政府依法作出的《行政复议决定书》［禅城府行复（2014）352号］，主体适格，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告起诉的事实和理由均不能成立，其诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉请。第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧向本院提供的证据有：第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧身份证及常住人口登记卡。证明第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧主体适格。第三人渭洲经济社述称，答辩意见与原告一致。第三人渭洲经济社向本院提供的证据有：第三人渭洲经济社组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明第三人渭洲经济社的主体资格。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：对被告提供的证据1，原告及第三人经质证均无异议，本院予以确认；对被告提供的证据2-4，原告经质证对真实性无异议，第三人经质证无异议，本院对其真实性予以确认。至于被告作出的《行政处理决定书》是否合法，属于本案的行政争议焦点，本院将结合全案的证据和查明的事实，在下文论述。对原告提供的证据1、4，被告及第三人经质证对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。原告提交的证据2、3与被告提交的证据3、5相同，上文已论证，不再重复认证。对第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧提供的证据，各方当事人经质证均无异议，本院予以确认。对第三人渭洲经济社提供的证据，各方当事人经质证均无异议，本院予以确认。以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：第三人丁顺贞于1980年与吕金镇（原是白坭渭洲小组村民，非农业户口）登记结婚，同年12月13日将户口迁入白坭村渭洲小组吕金镇母亲何黎的户内。婚后生育两个小孩：第三人吕桂钊，1981年9月出生，同年10月28日随母入户白坭村渭洲小组；第三人吕仲钧，1987年9月出生，同年12月28日随母入户白坭村渭洲小组。三第三人均属农业户口，户口在白坭村渭洲小组从未迁出。三第三人在股份制改革前从1984年至1993年期间曾享受渭洲经济社的征地款、承包款、粮食补贴等集体分配和福利待遇。1994年白坭村以第三人丁顺贞嫁本村工人户为由取消了三第三人的集体股份分配。第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧曾向被告张槎街道办提出申请，要求被告责令原告及第三人渭洲经济社确认其股东资格，享受股权分配、分红，与其他股东享受同等的全部福利待遇。被告张槎街道办于2011年10月24日作出禅张街行决（2011）第4号《行政处理决定书》，对第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的申请予以支持。原告及第三人渭洲经济社不服起诉，佛山市中级人民法院作出终审判决。认为被告未能查明原告丁顺贞丈夫在结婚时的户籍性质，属事实不清，撤销了被告作出的处理决定。被告张槎街道办于2013年1月5日作出禅张街行决（2013）第3号《行政处理决定书》，对第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的请求不予支持，第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧不服，向本院提起诉讼，本院维持了被告张槎街道办的处理决定，第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧不服提起上诉，佛山市中级人民法院以被告未能查清第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧是否为原告及第三人渭洲经济社实施以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制之前的，原人民公社、生产大队、生产队的成员及其子女，属事实不清为由，作出（2013）佛中法行终字第411号《行政判决书》，判决撤销了本院的判决以及被告张槎街道办作出的处理决定。被告于2014年7月22日作出禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》，对第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的申请予以支持。原告不服该决定书，于2014年10月9日向佛山市禅城区人民政府申请行政复议，佛山市禅城区人民政府作出禅城府行复（2014）352号《行政复议决定书》，维持了被告的处理决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，形成本案行政诉讼。另查明，2012年《佛山市禅城区张槎街道渭洲股份合作经济社章程》第十五条第（二）点第4项“于1983年1月1日实行家庭联产承包后。”本院认为，本案的行政争议焦点为：1、被告是否具有处理原告的股权行为的行政职权。2、被告作出的行政处理决定认定第三人拥有原告的股权和福利待遇是否合法。关于被告是否具有处理原告的股权行为的行政职权，是否超越职权的问题。原告认为，被告对于集体经济组织仅有监督、指导权，其作出行政处理决定于法无据。经审查，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”根据上述规定，被告作为乡镇一级人民政府，具有保障本行政区域内集体经济组织成员合法享有平等权利的法定职责，对于村民委员会、农村集体经济组织的章程是否符合法律规定具有指导、支持、帮助和监督的义务，对于农村集体经济组织财产分配是否侵犯成员合法权益，具有监督的法定职权。本案中，原告作为基层自治组织和农村集体经济组织，对于农村集体财产的管理应依照宪法、法律、法规和国家政策制定自治章程，对农村集体经济组织的财产、利益分配不得与宪法、法律、法规和规章相违背，不得侵犯他人的合法权益。被告作为乡镇级人民政府，依法对原告制定章程和分配利益的行为进行监督，并以行政处理的方式对与法律、法规、政策相抵触、违反男女平等国策、侵害他人合法权益的行为进行纠正，符合法律的规定，并无超越职权。原告提出的被告超越职权的主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于被告作出的行政处理决定认定第三人拥有原告的股权和福利待遇是否合法的问题。由于各方当事人对处理决定书中认定的事实没有异议，即第三人丁顺贞婚后于1980年12月13日将户口迁入白坭村渭洲小组其丈夫母亲何黎的户内。婚后生育第三人吕桂钊、吕仲钧，第三人吕桂钊于1981年10月28日出生入户白坭村渭洲小组，第三人吕仲钧于1987年12月28日出生入户白坭村渭洲小组，三第三人均属农业户口，且户口从未曾迁出。故重点审查原告以第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧不是其原始村民，在股改前也没有享受与本村民一样的待遇为由将第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的原始股东资格排除在外是否合法有效。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款：“原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第二款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”而2012年《佛山市禅城区张槎街道渭洲股份合作经济社章程》第十五条第（二）点第4项“于1983年1月1日实行家庭联产承包后。”根据本案查明的事实可知，第三人丁顺贞、吕桂钊是在实施家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制之前入户的，应属于白坭原人民公社、生产大队、生产队的成员；第三人吕仲钧是实施家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧应当认定为原告白坭经联社及第三人渭洲经济社的成员，并享有相应的原始股东资格。根据本案确认的丁顺贞等三人1984年-1993年享受的集体分配和福利待遇的资料等证据及第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧的陈述，可知其在1984年至1993年期间均享受第三人渭洲经济社的征地款、承包款、粮食补贴等集体分配和福利待遇，且对于上述事实，原告及第三人渭洲经济社并无提出异议。根据2003年佛山市禅城区委、区政府《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发（2003）57号）的规定：“原确定有股东资格、并曾享受股份分红的人员，被无故剥夺股东资格的，应恢复其股东资格及应有的合法权益。”被告依据上述规范性文件，对第三人被剥夺的股东资格予以恢复并重新确认，认定第三人丁顺贞、吕桂钊、吕仲钧符合原始股东资格的条件，应享有原告白坭经联社及第三人渭洲经济社的原始股股东资格，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，本院予以支持。综上，被告作出的禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告佛山市禅城区张槎街道办事处作出的禅张街行决（2014）第4号《行政处理决定书》。本案受理费人民币50元，由原告佛山市禅城区张槎街道白坭股份合作经济联合社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长 刘应东审 判 员 孔庆强人民陪审员 陈汝成二〇一五年一月十九日书 记 员 韦健吉附相关法律、法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。…… 关注公众号“”