（2014）静行初字第120号

裁判日期: 2015-01-13

公开日期: 2020-07-09

案件名称

毛国平与上海市静安区人民政府行政城建其他一审行政判决书

法院

上海市静安区人民法院

所属地区

上海市

案件类型

行政案件

审理程序

行政一审

当事人

毛国平；上海市静安区人民政府；邱盛宝；石伟丽

案由

其他行政行为

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释:第五十六条第四项

全文

上海市静安区人民法院行政判决书（2014）静行初字第120号原告毛国平，男，1953年11月5日出生，汉族，住上海市。委托代理人毛吕品，男，1978年11月21日出生，汉族，住址同上。被告上海市静安区人民政府，住所地上海市。法定代表人潘敏，区长。委托代理人钱超。委托代理人陆叶。第三人邱盛宝，女，1953年1月13日出生，汉族，住上海市。第三人石伟丽，女，1980年5月21日出生，汉族，住址同上。原告毛国平不服被告上海市静安区人民政府(以下简称静安区政府)作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月1日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月16日、11月25日公开开庭进行了审理。因邱盛宝、石伟丽与本案房屋征收补偿决定具有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。原告毛国平及委托代理人毛吕品，被告静安区政府的委托代理人钱超、陆叶及第三人邱盛宝、石伟丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。静安区政府于2014年1月24日作出沪静府房征补(2014)第3号房屋征收补偿决定：1、上海市静安区住房保障和房屋管理局(以下简称区房管局)以房屋产权调换的方式补偿公有房屋承租人毛国平。用于产权调换房屋地址为本市菊泉街XXX弄XXX号XXX室、XXX室、XXX室，总建筑面积222.64平方米，评估单价均为人民币8,935元/平方米(以下币种均同),评估总价为1,989,288.40元；2、区房管局支付公有房屋承租人毛国平差价款594,217.24元；3、区房管局支付公有房屋承租人毛国平搬家、家用设施移装费补贴2,755.40元，如有差异，根据《静安区67街坊旧城区改建房屋征收与补偿方案》(以下简称《67街坊补偿方案》按实结算，过渡费补贴9,000元；4、公有房屋承租人毛国平应当自收到本房屋征收补偿决定书之日起15日内搬迁至上述产权调换房屋内，并将被征收房屋腾空，与上海市静安第二房屋征收服务事务所有限公司(以下简称第二事务所)办理移交手续。(公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有) 原告毛国平诉称，原告房屋所在地块的征收决定本身不合法，被告依据不合法的征收决定作出征收补偿决定不合法。该征收补偿决定依据不足，未与原告及委托人进行沟通协商，笔录内容不真实；程序违法，涉嫌伪造证据，作出补偿决定的日期超过期限；对原告居住阁楼及公共部位面积认定错误，未对原告户是否符合居住困难进行审查；征收补偿方案不合理，应当按照规定就近安置。原告请求撤销被告于2014年1月24日作出的沪静府房征补(2014)第3号房屋征收补偿决定。被告静安区政府辩称，被告作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。第三人邱盛宝、石伟丽共同述称，与原告诉称意见一致。被告于举证期限内向本院提供了如下证据、依据：一、职权依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)第二十六条第一款，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。” 《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《征收与补偿细则》)第四十二条第一款，“房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报区(县)人民政府。区(县)人民政府应当依法按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。” 经质证，原告、第三人对被告的职权依据没有异议。二、程序证据 1、行政复议决定书，证明原告向上海市人民政府提起行政复议，复议结果为维持被告作出的征收补偿决定； 2、关于对毛国平(户)作出房屋征收补偿决定的报告，证明房屋征收部门向静安区政府报请作出补偿决定及对毛国平户的具体补偿方案； 3、委托征收协议书、征收部门组织机构代码证及法定代表人身份证明、第二事务所的营业执照及法定代表人身份证明、工作人员上岗证及委托书，证明房屋征收部门与第二事务所关系及相关人员身份证明； 4、毛国平委托书、向毛吕品送达受理通知书、两次审理调解通知及送达回证、调解会记录，证明被告受理后于2013年10月15日、10月18日两次召开审理调解会，因无法联系毛国平，向其子毛吕品送达相关文书，但该户均缺席审理调解会； 5、毛国平单位出具的退休证明、居委会出具的居住情况证明，证明毛国平于2013年11月5日正式退休，且于征收开始后离开被征收房屋，下落不明； 6、关于召开审理调解会的公告(两次)及送达回证，证明被告分别于2013年10月29日、12月3日采用公告方式送达审理调解会通知； 7、该户送达工作记录，证明该户送达的相关情况； 8、延期审理决定，证明因案情复杂，被告延长30日作出补偿决定； 9、沪静府房征补(2014)3号房屋征收补偿决定书; 10、房屋征收补偿决定书送达回证；证据9-10用来证明被告依法作出被诉房屋征收补偿决定，并送达双方当事人。经质证，原告对如下证据提出异议：1、证据3中被告提供的委托征收协议书、征收部门组织机构代码证、第二事务所营业执照等均不是原件，不符合书证提交规范。2、证据4中的委托书系原告于2012年征收工作刚开始时出具的，2013年原告回到上海后提交了新的委托书，被告未提供新的委托书；原告从未收到过受理通知书及两次调解会通知，并认为2013年10月16日审理调解通知(第二次)的送达回证上记载，到原告之子毛吕品工作单位送达拒绝签收，而当日毛吕品在外地出差，被告涉嫌伪造证据；原告不认可调解笔录，认为其缺少与会人员签名且记载内容与事实不符，不能作为证据。3、证据5中居委会无权出具原告户的居住证明。4、证据6原告均未收到过，在当时也没有看到过。5、证据7工作记录上没有记录人员，且内容不实，不能作为证据。6、证据8延期决定程序违法，区房管局报请的日期是2013年10月5日，延期决定是2014年1月8日作出，超过了30日的法定期限。7、证据9真实性无异议，但认为作出补偿决定超过法定期限且未按规定对原告户进行居住困难征询工作直接作出补偿决定，程序违法。第三人对上述证据质证意见与原告一致。对原告、第三人的质证意见，被告反驳如下：1、被告在作出征收补偿决定过程中已经对委托征收协议书、征收部门组织机构代码证、营业执照等原件进行了核对并加盖核对无异章，符合证据形式要件。2、被告在作出征收补偿决定过程中仅有一份委托书；相关文书送达回证也真实反映送达过程，且有居委会工作人员见证。3、调解会签到和笔录是为了证明原告户经被告两次通知均缺席调解会，与原告称其未参加调解会的陈述一致；因毛国平下落不明，采取公告送达的方式符合法律规定。4、对原告户的公告期间应当予以扣除，被告作出的延期决定及征收补偿决定均未超过法定期限。5、原告户不属于法律规定的可能符合居住困难户的情形，不需要先征询原告户意见，且原告户未提出过居住困难申请，也从未参加调解会，事实上被告无法征询原告户的意见，被告作出征收补偿决定的程序合法。经审核，被告提供的证据3中，《审理调解通知》(第二次)送达回证上记载内容与实际情况不符，系虚假证据；证据7该户送达工作记录，无记录人签名，不符合证据形式；上述两份证据不具有证明效力，本院不予采信。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条的规定，提供证据原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件。被告因无法提供由征收部门和征收实施单位保管的组织机构代码证、营业执照等证据原件而提供与原件核对无异的复印件，符合法律规定。被告制作的两次调解笔录有调解会参加人、记录人签名，缺少调解人签名，形式上存在瑕疵，但不影响其证明被告召开过两次调解会的事实。原告对上述证据提出的异议没有依据，本院不予采纳。被告提供的其余证据均真实、合法，本院予以确认。三、事实证据 11、被告于2012年10月19日作出的静府房征［2012］１号房屋征收决定、《67街坊补偿方案》、房屋征收补偿协议生效公告，用以证明被告作出了静安区67街坊的房屋征收决定，2013年4月2日房屋征收补偿协议生效并已公告； 12、上海市租用居住公房凭证、房屋物业资料，居住面积认定结果公示，用以证明原告承租本市新闸路XXX弄XXX号天井搭建等部位，合计居住面积32.7平方米； 13、本市新闸路XXX弄XXX号的户籍资料，用以证明原告承租房屋户内人员的基本情况； 14、关于确定静安区67街坊旧城区改建项目评估机构的公告、房地产估价机构营业执照、资质证书，用以证明被征收人、公有房屋承租人选定上海房地产估价师事务所有限公司为67街坊评估机构； 15、关于静安区67街坊旧城区改建项目征收范围内居住房屋评估均价的公告、分户报告单，用以证明被征收地块房屋评估均价为29,200元/平方米；原告承租房屋评估单价为27,800元/平方米，评估报告于2013年2月18日向毛国平送达； 16、专家鉴定现场查勘通知及送达回证、房屋征收估价分户报告终止鉴定通知，用以证明因原告户不配合，不提供专家实地查勘，专家委员会作出终止鉴定的决定； 17、用于产权调换房屋的产权证明、配套商品房供应协议，用以证明本市菊泉街XXX弄XXX号XXX室、XXX室、XXX室，总建筑面积222.64平方米，评估单价均为8,935元/平方米，三套房屋评估总价为1,989,288.40元; 18、征收双方协商记录、看房单，用以证明征收双方未能达成协议。经质证，原告提出如下异议：1、证据11中征收决定的真实性无异议，但认为该征收决定违法；被告未提供完整的67街坊补偿方案及居住困难户认定办法，是为了掩盖从未对原告户进行居住困难户认定的违法事实。2、证据12中仅有房屋承租人信息，没有产权人信息，认为房屋征收应当在产权清楚的情况下进行；原告承租房屋还有公用部位，并实际由原告户独用，应当予以补偿；面积认定小组为非法组织，认定程序不合法，按照规定应当在征收决定作出前作出面积认定，对居住面积认定结果不予认可。3、证据15中原告没有收到过符合规定格式的分户报告单，被告提交的分户报告单不合法；评估未采用市场交易法，导致对原告房屋补偿明显低于征收范围附近区位的新建商品房价格。4、证据16中原告户并非不配合专家委员会鉴定，还提出过延期鉴定，终止鉴定的责任在被告；终止鉴定通知不是最后鉴定结果，不能作为作出征收补偿决定的依据。5、证据17中的配套商品房供应协议记载房屋交付时间在67街坊征收决定作出之前，证明该房屋并非本地块动迁安置房源，不能用于安置原告户；且被告对原告户的安置不符合就近安置的要求。6、证据18中2012年7月11日谈话笔录系伪造，该时间段原告不在中国，不可能参加谈话；另外两份谈话笔录上没有原告户签名，记录内容都是同住人意见，不能代表承租人意见，对内容不予认可，被告未能提交有效的协商记录，作出征收补偿决定程序违法；看房单，原告从未收到。第三人对上述证据的质证意见与原告一致，并补充认为，按照证据11中的67街坊补偿方案规定，原告户只能选购一套配套商品房，现被告作出的房屋征收补偿决定安置原告三套房屋，违反了67街坊房屋选购办法。被告对原告、第三人的质证意见，反驳如下：征收决定合法与否，不属于本案审理范围；被告提交的是与本案直接相关的补偿方案的部分内容，并非故意不提供完整版，原告也从未提出过居住困难申请；房屋选购办法是在签订房屋征收补偿协议过程中适用，不适用征收补偿决定；被告对原告承租人作出的补偿决定与公房产权人没有关联性；征收部门面积认定小组对原告居住部位的面积重新认定不属于征收决定作出前的对未登记面积的认定，对原告户居住面积的重新认定并公示，充分保障了原告的权益；原告未能提交申请延期鉴定的相关证据，是否终止鉴定系由专家委员会决定，被告无权作出；配套商品房供应协议明确规定该房屋用于67街坊动迁安置，且该基地的补偿方案中已经安排了与静安区相邻的区县房源，并未违反就近安置要求；被告提供的2013年2月、4月的两次谈话记录能够证明原告户与征收部门协商不成。经审核，本院认定被告提供的证据18中2012年7月11日征收部门工作人员与原告及第三人邱盛宝的谈话记录与实际情况不符，不具有证据效力；2013年4月16日征收部门工作人员与原告等人的谈话记录，缺少见证人签字，形式上存在瑕疵，但结合原告、被告及第三人当庭陈述，能够确认原告与征收部门未达成补偿协议的事实，本院予以认可。被告提供其余证据均真实、合法，与待证事实相关，予以确认。四、法律依据《征收与补偿条例》第二十六条第一款，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。被告以此证明其适用法律正确。经质证，原告、第三人对上述法律规定没有异议。庭审中，原告为证明自己的主张，提交如下证据： 1、毛吕品出差火车票、毛吕品单位工作时间证明，用来证明2013年10月16日毛吕品在北京出差，被告提供的《审理调解通知》(第二次)送达回证系伪证； 2、《67街坊补偿方案》节选，用来证明被告未提供完整的补偿方案系用来掩盖其未对原告户进行居住困难认定； 3、67地块和征收补偿就近安置房屋分别在地图上的位置图、静安区街道界线核定工作情况报告、上海市行政区划名称表、民政局网站静安区行政区划地图截图，用以证明被告以与静安区相邻区县房屋作为就近安置房源违法； 4、67街坊房屋评估委托合同、房屋评估工作方案、上海市国有土地上房屋征收评估技术规范附件4分户报告(示范文本)、房屋调查公告照片、67街坊房屋估价报告，用以证明房屋评估委托合同上仅有盖章没有签名，委托合同未生效，房屋评估价格无效，原告未收到符合技术规范要求的分户报告； 5、毛国平单位工作时间证明，用以证明被告提供的2012年7月11日谈话记录系伪造，原告当天不在上海，不可能参加协商。被告对于原告提供的证据本身没有异议，但认为原告提供的证据不能证明被告作出的房屋征收补偿决定违法。第三人石伟丽、邱盛宝均未提供证据。经审理查明，被告静安区政府于2012年10月19日作出《上海市静安区人民政府房屋征收决定》(静府房征〔2012〕1号)，征收范围：东至成都北路，南至新闸路，西至大田路，北至南苏州路。并于同日将上述征收决定及《67街坊补偿方案》在征收范围内进行了公告。附生效条件的房屋征收补偿协议的签约期限为2012年12月20日至2013年4月19日止。2013年4月2日附生效条件的房屋征收补偿协议的签约率达到85.04%，征收决定生效。毛国平租赁的本市新闸路XXX弄XXX号房屋属于征收范围，房屋类型为旧里，居住部位及面积为：天井搭建16.30平方米、底层中客6.90平方米、底层后客6.10平方米、二层阁6平方米(高度1.63米)。根据《静安区67街坊旧城区改建被征收房屋建筑面积及其以外面积认定和补贴办法》(以下简称《67街坊面积认定办法》)规定，核定居住面积32.70平方米，换算成建筑面积50.36平方米。经上海房地产估价师事务所有限公司评估，被征收房屋于征收决定公告之日的房地产市场评估单价为27,800元/平方米，评估分户报告于2013年2月18日向毛国平送达。被征收范围内居住房屋的评估均价为29,200元/平方米。被征收房屋补偿、补贴款为2,575,378.60元，自行购房补贴616,668.96元。因征收双方未能达成协议，区房管局于2013年8月15日向上海市房地产估价师协会房地产估价专家委员会申请估价鉴定，同月21日，专家委员会组织专家前往原告房屋进行现场查勘，无人在家，致使专家无法进入房屋，该委员会于同月27日通知区房管局，决定终止鉴定。 2013年10月10日，被告收到区房管局关于原告户作出征收补偿决定的报请。被告于当月12日受理后，向征收双方发出受理通知书、审理调解通知，通知双方于同月15日进行调解。因无法确定毛国平现住址，被告将上述文书塞入其子毛吕平居住的本市行知路XXX弄XXX号XXX室信箱。因原告未参加调解会，于同月16日发出第二次审理调解通知。被告因仍无法找到毛国平本人，遂于2013年10月28日、12月3日采取公告的方式向原告送达两次审理调解通知，并将该公告张贴在基地公示栏。2014年1月8日，被告作出延期审理决定，决定延长30日作出补偿决定。同月24日，被告作出被诉房屋征收补偿决定书，并以公告方式送达原告。原告不服提出行政复议，上海市人民政府于2014年7月7日作出维持被诉房屋征收补偿决定的复议决定。原告仍不服，诉至法院。另查明，2012年7月4日，毛国平出具委托书，内容为，“由于长期在外工作，在无法和贵动迁组商谈动迁事务情况下，现委托儿子毛吕品在我不在家期间，全权代表本人毛国平和贵动迁组商谈动迁事务，直到本人毛国平回家后终断此委托”。2013年12月5日上海海运(集团)公司退休职工管理委员会出具证明，证明毛国平“系我中海海员，于2013年11月5日正式退休”。2014年1月14日，上海市静安区石门二路街道东斯文居民委员会出具证明，证明“毛国平户实际居住在新闸路XXX弄XXX号，直至2013年10月份，静安区67街坊房屋征收补偿决定工作开始后，该户才离开上述住址”。再查明，本市菊泉街XXX弄XXX号XXX室，建筑面积73.88平方米，评估单价8,935元/平方米，评估总价为660,117.80元；本市菊泉街XXX弄XXX号XXX室，建筑面积74.38平方米，评估单价8,935元/平方米，评估总价为664,585.30元；本市菊泉街XXX弄XXX号XXX室，建筑面积74.38平方米，评估单价8,935元/平方米，评估总价为664,585.30元。本院认为，根据《征收与补偿条例》第二十六条第一款及《征收与补偿实施细则》第四十二条第一款的规定，区房管局因与原告毛国平不能达成征收补偿协议，向被告静安区政府报请作出决定，被告有权作出征收补偿决定。被告受理区房管局的报请报告后，向征收双方发出了审理调解通知，在向其子毛吕品无法有效送达，且难以确定原告毛国平居住地的情况下，采用公告送达的方式向原告送达两次调解会通知，经延期作出被诉征收补偿决定并公告送达原告，执法程序并无不当。但需要指出的是，被告提供的用来证明难以送达原告需采用公告方式送达的居委会证明及原告单位证明等证据的作出时间均在被告公告之后，程序上存有瑕疵。上述公告期限应当在被告作出征收补偿决定的法定期限内予以扣除，原告认为被告超过期限作出征收补偿决定的观点，本院不予认可。《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》第五条规定，认为公有房屋承租人可能符合居住困难条件，应当在作出补偿决定前征询公有房屋承租人意见。按照该条规定，被告征询公有房屋承租人意见的前提是该户可能符合居住困难，而被告经审查认为原告户并不符合上述条件，未征询原告意见，程序合法，原告据此认为被告程序违法的主张不予支持。区房管局在报请被告作出补偿决定之前，申请专家委员会对原告房屋的评估结果作出鉴定，因原告不在家中，专家无法查勘现场而终止鉴定，被告据此受理报请并组织审理调解并无不当。原告于2013年2月18日签收了由上海房地产估价师事务所有限公司出具的被征收房屋征收估价分户报告单，未申请复估和鉴定，该估价结果可以作为认定原告户房屋补偿标准的依据。被告依据原告房屋评估结果计算出该户房屋补偿、补贴标准，符合《征收与补偿细则》及《67街坊补偿方案》的规定，本院予以认可。原告提交的分户报告(示范文本)明确载明“参照使用”，并不具有强制性，原告认为被告提交的分户报告单格式不符合规定的观点，本院不予采纳。区房管局在房屋征收过程中按照《67街坊面积认定办法》的相关规定，认定被征收房屋的居住面积并换算成建筑面积，且将原告承租的二层阁居住面积由3平方米调整为3.4平方米，并按上述规定要求进行公示。原告认为公用部位也应予以计算面积及由面积认定小组认定面积违法的观点，本院难以支持。被告在房屋征收补偿决定中用于产权调换的本市菊泉街三套房屋，在静安区67街坊征收与补偿方案以内，且按照房地产市场价结清差价，也考虑了原告户的人员结构，被告作出的房屋征收补偿方案合理适当。用于产权调换的本市菊泉街房屋系由政府统一调配用于67街坊旧城区改建的配套商品房，符合“产权清晰、无权利负担”的要求。上海市住房保障和房屋管理局《关于贯彻执行的若干意见》第八条明确，被征收房屋位于外环线以内的，就近地段范围可以为被征收房屋所在的行政区域或者相邻行政区域范围内。《67街坊补偿方案》中提供了相邻区域的产权调换房屋，符合《征收与补偿细则》规定的“就近地段房源”的要求，原告认为该地块未有就近安置房源的主张，不予认可。本院注意到，被告提供的2013年10月16日审理调解通知(第二次)的送达回证系虚假证据，虽然该送达行为并不影响被告之后采用公告方式送达文书的合法性，但在一定程度上对政府的诚信度造成不良影响。对该虚假送达行为，本院建议被告予以处理。综上，被告作出的被诉房屋征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序虽有瑕疵但尚不构成违法。原告的诉讼请求依据的事实和理由不足，本院难以支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：驳回原告毛国平的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告毛国平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审　判　长　　宋皓东代理审判员　　徐　静人民陪审员　　何迪经二〇一五年一月十三日书　记　员　　倪　蕾附：相关法律条文《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： …… （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。