（2014）通中行终字第0060号
裁判日期: 2014-05-09
公开日期: 2014-08-22
案件名称
南通市公安局崇川分局与张建生等行政处罚二审行政判决书
法院
江苏省南通市中级人民法院
所属地区
江苏省南通市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
张建生,张美琴,南通市公安局崇川分局,南通建工集团股份有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》：第二十三条第一款，第八十二条第一款；《公安机关办理行政案件程序规定（2006年）》：第五十三条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）通中行终字第0060号上诉人（原审原告）张建生。上诉人（原审原告）张美琴。上诉人的共同委托代理人曹福清。被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。法定代表人杜松华，局长。委托代理人李陆萍。委托代理人张早早。原审第三人南通建工集团股份有限公司，住所地南通市崇川区段家坝路136号。法定代表人张向阳，董事长。委托代理人周拥明。张建生、张美琴因与南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2013）港行初字第0055号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月17日公开开庭审理本案。在审理过程中，上诉人张建生、张美琴申请合议庭全体成员回避。2014年3月20日，本院作出（2014）通中行终字第0060号《对申请回避的决定书》。张建生、张美琴不服，向本院申请复议。经本院复议，于2014年4月3日作出（2014）通中行终字第0060号《对申请回避的复议决定书》。2014年4月9日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张建生、张美琴及其委托代理人曹福清，被上诉人崇川公安分局的委托代理人李陆萍、张早早，原审第三人南通建工集团股份有限公司（以下简称建工集团）的委托代理人周拥明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院确认如下事实：张建生、张美琴系建工集团的退休职工。2012年5月以来，张建生、张美琴等近百名建工集团退休职工为了向该公司索要住房补贴等福利待遇，数十次围堵公司大门。2012年9月3日上午8时许，张美琴等数十人强行推开公司大门，并聚集在门口吵闹。上午9时20分左右，张建生在聚集的人群中用电喇叭喊话，前后约十五分钟左右。张建生、张美琴的行为严重扰乱了建工集团的正常工作秩序。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。崇川公安分局依法具有治安管理的法定职责。本案的争议焦点在于：一、被诉行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分；二、执法程序是否违法；三、适用法律是否正确。关于被诉行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。崇川公安分局认定张建生、张美琴的违法行为有其本人的陈述，有参与聚集的其他退休职工的证言，有在场的第三人单位相关人员的证言。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，证人证言作为证据形式之一，经法庭审查属实，可以作为定案根据。对崇川公安分局所提交证据的关联性、合法性、真实性进行了审查认定。张建生、张美琴无证据或正当理由推翻以上证人证言的效力。崇川公安分局收集的证据客观全面，张建生、张美琴对自己行为的陈述与案发当天参与聚集的其他多名退休工人的陈述、第三人建工集团在场的保安人员和处理退休职工相关事务的工作人员的陈述均能相互印证，足以证明崇川公安分局认定的张建生、张美琴的违法事实客观存在。至于张建生、张美琴提出部分退休职工后来转变了与建工集团的对立态度，证言不可信。原审法院认为，该理由不是否定证人如实陈述事实，推翻证人证言真实性的正当理由。两原告所称部分职工与第三人建工集团的对立态度转变，不意味着这些老职工作出对两原告不利的违反客观事实的陈述，相反可见连利益诉求一致的部分退休职工亦不予认同两原告所谓“维权”过程中的过激行为。综上，被诉行政处罚认定事实清楚、证据充分，足以认定。张建生、张美琴认为崇川公安分局认定事实无证据证实的主张不能成立，对此不予采信。关于崇川公安分局执法程序是否违法的问题。张建生、张美琴提出崇川公安分局非法传唤。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。2012年9月4日，崇川公安分局出具崇公（城）行传字（2012）614号传唤证将张建生传唤到田宇宾馆，当天又出具了崇公（城）行传字（2012）176号传唤证将张建生传唤到城东派出所。双方一致认可9月4日张建生先被传唤到田宇宾馆，后又被带至城东派出所。传唤证是公安机关通知违反治安管理行为人到公安机关来接受询问和查证的具体方式。从传唤证的用途看，在张建生已被传唤到指定地点后，因办案需要转移传唤地点的，应当无需再出具传唤证，崇川公安分局同一天对被传唤人出具两份传唤证不够严谨，有待规范，但该瑕疵尚不构成程序违法，也未侵害张建生的合法权益。张建生、张美琴诉称的传唤未出示证件和法律文书等主张，因崇川分局在办案中根据实际情况选择使用传唤证传唤或口头传唤，均符合法律规定，张建生、张美琴的相关主张亦不能成立。张建生、张美琴还提出崇川公安分局在传唤过程中有限制吃喝拉撒、没收手机等违法行为，因其未提供任何证据证明崇川公安分局有侵犯其人身权的行为，对此不予采信。关于张建生、张美琴提出崇川公安分局超过法定办案期限违法的主张，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。我国法律对治安案件办理期限的规定，意在督促公安机关积极履行治安管理职能，提高办案效率，使违法行为得到及时查处，维护社会治安秩序。办案期限的限定并不意味着超过该期限即不得对治安违法行为人作出处罚。只要公安机关不明显怠于履行职责，超过期限处罚未造成对业已形成的社会安定秩序的破坏，亦未对行政相对人造成新的法律义务的负担和权益受损，其作出的行政处罚仍应当得到支持，否则无异于要求公安机关违背行政执法职责，放弃对违法行为的制裁，造成对公共秩序和利益的保护缺位。本案中，张建生、张美琴等建工集团的退休工人集体向单位、政府部门主张相关要求一直持续到2013年6月以后，崇川公安分局根据治安事件发展的实际情况，在合理期限内对相关人员作出行政处罚并无不当。张建生、张美琴以超过办案期限违法为由要求撤销被诉行政处罚的主张，对此不予支持。关于被诉行政处罚适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。张美琴等人强行推开公司大门，并聚集在门口吵闹，后张建生又在人群中用电喇叭喊话，两人的积极行为客观上使建工集团单位秩序从有序变成无序，造成社会治安不稳定。虽然张建生、张美琴主张自身行为系合法维权，不应受到行政处罚。但任何公民在主张和维护自己权利的同时，都应当承担公民守法的基本义务，不得损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益。因此，张建生、张美琴及其他退休工人即使有正当合法的诉求，但采取的行为方式触犯了治安管理法律法规，产生了应受到治安处罚的社会危害性，也应当依法受到相应的处罚。根据我国相关法律规定，无论是行政执法机关，还是司法机关都应支持合法理性维权，但对于张建生、张美琴以扰乱单位正常秩序方式进行的所谓“维权”不应姑息和容忍。崇川公安分局对张建生、张美琴作出的行政处罚适用法律正确、处罚适当，对此予以支持。综上，崇川公安分局对张建生、张美琴作出的被诉行政处罚认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，张建生、张美琴的诉讼请求依法不能成立。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回张建生、张美琴要求撤销南通市公安局崇川分局作出的崇公（新）行罚决字（2013）3183号《行政处罚决定书》的诉讼请求。张建生、张美琴上诉称，1.原审遗漏了被上诉人崇川公安分局将张建生押送到锦江花园酒店的事实。被上诉人将张建生传唤到田宇宾馆，转到城东派出所，又从该派出所押送到锦江花园酒店，自问自记，到传唤结束才给传唤证，原审法院对此行为的合法性未予调查，导致认定事实不清。2.原审认为的“连利益诉求一致的部分退休职工”既然已经将其作为本案的证人，但这些证人未出庭作证，故这部分退休职工的证言不能作为认定案件事实的依据。3.原审认为“因办案需要转移传唤地点的，应当无需再出具传唤证”没有法律依据。法律未规定可以转移传唤地点，行政机关即无权转移传唤地点。原审对被上诉人张建生两次转移传唤地点应当查明是否有法律依据，且被上诉人对张建生出具二份不同的传唤证使其精神上的权益受到损害。故原审法院认为该瑕疵不构成程序违法的结论明显不能成立。4.被上诉人受案半年后才作出行政处罚至少属于程序违法。原审法院认为张建生、张美琴等退休职工向单位、政府部门主张相关要求一直持续到2013年6月以后，崇川公安分局在合理期限内对相关人员作出行政处罚并无不当的理由既有悖法律规定，且前后矛盾。5.本案并不存在致使建工集团等工作不能正常进行，更没有任何损失的情形，故原审法院援引《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定属于适用法律不当。请求纠正原审法院的错误并撤销原审判决，确认被上诉人作出的行政处罚决定违法。被上诉人崇川公安分局辩称，我局对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律依据准确，量罚适当。请求二审法院依法予以维持。原审第三人建工集团述称，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。在本院庭审过程中，张建生、张美琴提供了照片和看病发票并认为是新的证据，用于证明2012年9月3日的事情起因是由于建工集团保安殴打退休老工人后引发矛盾，即证明事情的起因、过程和因果关系。被上诉人崇川公安分局经庭审质证认为，上诉人当庭提供的证据，目的是证明事情的起因过程和因果关系，以及2013年6月份被公安机关带离现场的照片，被上诉人在一审时已经提供了证据，能够清楚地反映起因过程的真正事实，在带离现场的那一节公安机关也有同步录音录像。原审第三人建工集团质证认为，这些资源均来源于上诉人，我们无法核实。而且这些证据在一审中就已经存在，不符合法律规定的新证据的要求。对其他质证意见与被上诉人相同。本院审核后认为，上诉人提供的证据不符合《最高人法院关于行政诉讼证据的若干规定》第五十二条关于“新的证据”的要求，且该证据与本案待证事实没有关联性，故对此不予采纳。在张建生、张美琴提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。本院经开庭审理，对原审法院查明的案件事实予以确认。另查明，张建生不服崇川分局作出的崇公（新）行罚决字（2013）3183号《行政处罚决定书》，于2013年8月2日向南通市人民政府申请复议。南通市人民政府经复议，于2013年9月17日作出通政复决（2013）178号《行政复议决定书》，维持崇川公安分局所崇公（新）行罚决字（2013）3183号《行政处罚决定书》的具体行政行为。本院认为，首先，关于崇川公安分局作出的行政处罚决定所认定案件事实是否清楚问题。本案中，崇川公安分局对张建生、张美琴上述违反治安管理规定行为进行立案受理，认定张建生、张美琴存在违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定情形的事实，并以此作出行政处罚的事实，有2013年5月9日）崇公［新］受案字（2012）8212号“受案登记表”，崇川公安分局及相关下属派出所分别对张建生、张美琴所作的询问笔录，对钱兆坤、沈红星、张新龙、曹福清、朱红娥等人所作的询问笔录，对郭其云、王政、吴鑫明、ＸＸ林等人所作的询问笔录等证据证实，张建生、张美琴并无提供足以推翻该认定的相关证据。故崇川公安分局作出的行政处罚决定所认定的案件事实清楚，对此应予确认。其次，关于崇川公安分局作出的行政处罚决定程序是否合法问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第一款规定，需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。本案中，崇川公安分局在同一天之内对张建生出具两份传唤证的行为在程序上确实违反上述规定，但张建生仅在崇公（城）行传字（2012）第614号传唤证上签字确认了到达时间、询问查证结束时间，故原审法院认为崇川公安分局的该行为存在瑕疵但尚不构成程序违法，也未侵害张建生的合法权益的理由并无不当。最后，关于崇川公安分局作出的行政处罚决定适用法律是否正确问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，扰乱企业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失，且情节较重的，才处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，崇川公安分局虽未提供因张建生、张美琴等人的行为给建工集团造成损失的直接证据，但根据其提供的部分证人证言，可以证明建工集团存在诸如工作不能正常进行，即主要是人员、车辆等不能进出，对外业务等受到影响，进而造成直接或者间接损失的事实。因此，崇川公安分局适用上述法条规定，对张建生、张美琴违反治安管理规定的上述行为进行处罚并不属于适用法律错误。综上，崇川公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，其虽然在对张建生出具两份传唤证，并在办理本起治安管理处罚案件的期限上存在违反相关规定之处，但并不构成程序违法。张建生、张美琴的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张建生、张美琴负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭松平代理审判员 郁 娟代理审判员 顾春晖二〇一四年五月九日书 记 员 张祺炜 来自