（2014）佳行终字第9号
裁判日期: 2014-05-21
公开日期: 2018-09-03
案件名称
黑龙江省抚远县人民政府、王启华资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书
法院
黑龙江省佳木斯市中级人民法院
所属地区
黑龙江省佳木斯市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
黑龙江省抚远县人民政府,王启华,黑龙江三江国家级自然保护区管理局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第六十七条第一款
全文
黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）佳行终字第9号上诉人（原审被告）黑龙江省抚远县人民政府，住所地黑龙江省抚远县抚远镇迎宾路北段。负责人冷继国，该县常务副县长。委托代理人殷太波，男，1974年11月9日出生，汉族，黑龙江省抚远县国土局干部，住黑龙江省抚远县。上诉人（原审第三人）王启华，男，1957年10月12日出生，汉族，农民，住黑龙江省抚远县，委托代理人韩福顺，黑龙江民强律师事务所大庆分所律师。委托代理人宋长山，哈尔滨市南岗区法正法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）黑龙江三江国家级自然保护区管理局。住所地黑龙江省抚远县抚远镇迎宾路南段。法定代表人郑志刚，局长。委托代理人韩胜波，黑龙江三级国家级自然保护区管理局森林公安局局长。委托代理人刘广霞，黑龙江贤进楼律师事务所律师。上诉人黑龙江省抚远县人民政府、上诉人王启华因撤销土地行政许可一案，不服佳木斯市前进区人民法院（2013）前行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人黑龙江省抚远县人民政府委托代理人殷太波，上诉人王启华及其委托代理人韩福顺、宋长山，被上诉人黑龙江三江国家级自然保护区管理局委托代理人韩胜波、刘广霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年，经黑龙江省人民政府批准，建立黑龙江三江省级自然保护区，划定了该保护区的范围并确定了保护区管理局的职责。2000年4月4日，经国务院办公厅批准，成立黑龙江省三江国家级自然保护区，建立黑龙江三江国家级自然保护区管理局。2011年春，原告下属鸭绿河管理站发现第三人王启华在保护区核心区范围内的鸭绿河南岸进行土地耕种，原告认为该地属于保护区内的湿地，禁止耕种，对第三人的行为予以制止。2011年10月21日，第三人持抚远县人民政府于2007年7月4日颁发的抚鸭国用（2007）第087号国有土地使用权证及抚远县信访办的信访事项交办函访至原告单位，认为其对保护区鸭绿河南岸77300平方米土地具有使用权。经原告委托，2011年10月28日佳木斯市林业科学研究所司法鉴定所作出林业司法鉴定所[2011]鉴字第39号鉴定意见书，意见为涉案土地系2008年开垦。原告认为被告颁发给第三人国有土地使用权证的行为违法，提起行政诉讼，在审理过程中，本院于2013年5月7日对涉案土地进行实地勘查，通过GPS定位、对照黑龙江三江国家级自然区总体规划图、2008年全国土地二次调查现状图，被告颁发给第三人的国有土地使用权证所属土地位于黑龙江三江国家级自然区核心区范围内、在2008年全国土地二次调查现状图中标注为沼泽地。原审法院经审理认为，根据1994年实施的《中华人民共和国自然保护区条例》、1996年实施的《黑龙江省自然保护区管理办法》，规定禁止在自然保护区内开垦、烧荒等活动，保护区核心区内不行建设任何生产设施。1998年黑龙江省委、省政府的决定中明确未被开垦的湿地，一律停止垦殖和采掘，任何个人和单位都无权批准湿地的开垦。2004年国务院办公厅、黑龙江省人民政府办公厅下发的文件也明确规定位于自然保护区内的自然湿地，一律禁止开垦占用。为此被告抚远县人民政府作为土地使用权登记的行政机关，虽有权对其规划区域内的土地进行管理、核准颁发使用权证照，但其颁发给第三人的抚鸭国用（2007）第087号国有土地使用权证所属土地属国家在法律规定的范围内划拨的国有土地，且该地在2008年全国土地二次调查时，也已明确标注为沼泽地，该地系原告依职权保护和发展的自然资源，故被告颁发给第三人国有土地使用权证的行为属超越职权范围，其行政行为违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款（四）项之规定，判决撤销被告黑龙江省抚远县人民政府作出的抚鸭国用（2007）第087号国有土地使用权证登记行为。案件受理费人民币100元，由被告黑龙江省抚远县人民政府承担。上诉人黑龙江省抚远县人民政府上诉称，原判认定事实不清，采信证据不当。原审第三人王启华于2007年7月1日向上诉人提供土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记收件单、身份证复印件、抚远县鸭南乡鸭南村委会证明、土地后备资源开发许可证、地籍调查表、宗地图、土地登记资料移送单等材料，申请办理土地初始登记。上诉人受理后，依法对实地进行测量，认为原审第三人的申请符合相关法律、法规的规定，为其颁发了抚鸭国用（2007）第087号国有土地使用权证。原审法院片面听取被上诉人没有任何根据和证明的说法来作为判决的依据，违背《中华人民共和国行政诉讼法》第四条“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”的规定。上诉人认为颁证行为程序合法、要件齐全，应予维持。请求：一、撤销（2013）佳前行初字第1号行政判决，依法改判；二、上诉费由被上诉人承担。上诉人王启华上诉称，一、被上诉人的起诉不符合法定条件。1、被上诉人不具备原告的诉讼主体资格。原审诉状称“第三人所持土地使用证所属土地位于抚远县人民政府于1995年颁发给原告的林权证范围内，该地块位于原告自然保护区的核心区范围内，且在2008年全国土地第二次调查时该地为沼泽地”，而事实上在双方争议的地块上从未栽种过任何林木，根据相关规定，林权证的颁发应以存在林木为前提条件，诉争的地块根本不存在林木，因此被诉具体行政行为与被上诉人无利害关系；2、根据原审诉状称“2011年10月21日，第三人执抚远县信访办的信访事项交办函及国有土地使用证访至原告单位，反映其有使用权的土地被原告下属鸭绿河管理站禁止耕种”及被上诉人于2012年向抚远县人民法院起诉的事实，被上诉人的起诉已经超过法定的三个月期限，应驳回其诉讼请求；3、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，本案应复议前置，未经复议直接向法院起诉，法院应驳回起诉。二、原判认定事实不清，采信证据不当，故意偏袒被上诉人。1、抚远县人民政府依据上诉人提交的相关材料，为上诉人颁发抚鸭国用（2007）第087号国有土地使用证的行为，程序合法，要件齐全。2、原判认定上诉人持有土地证所属土地位于被上诉人核心区范围内是错误的。其一、佳木斯市林业科学研究所司法鉴定所（2011）鉴字第39号鉴定意见书鉴定程序违法，鉴定样本来源不明，鉴定内容与本案无关。其二、原判认定涉案土地在保护区核心区内及在2008年时是沼泽地的事实错误。原审法院在2013年5月7日对涉案土地进行实地勘查，通过GPS定位，对照黑龙江三江国家级自然保护区总体规划图、2008年全国土地第二次调查现状图进行落图，没有将结果在法庭出示，而直接采信，违背《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定。其三、原审法院依职权对张宝海的笔录核查后，没有将核查结果在法庭出示，而予采信，违背上述规定。3、原判援引的法规、规章等，对上诉人不发生任何关系，上诉人是依法使用土地。既然被上诉人管辖范围内的沼泽地一律禁止开垦使用，事实上与上诉人一样情形的何止一个。被上诉人将其依法保护的湿地违法自行开垦或违法外包开垦，牟取私利是不公开的秘密。4、原判故意避开上诉人在2004年取得《土地开发许可证》的事实，采信司法鉴定和2008年全国第二次调查图，确定上诉人不具有土地使用权实属认定事实错误。请求：一、撤销原判，驳回被上诉人黑龙江三江国家级自然保护区管理局的诉讼请求，维持被诉具体行政行为；二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人黑龙江三江国家级自然保护区管理局在法定期间内未提出书面答辩意见。本院经审理查明，黑龙江三江省级自然保护区于1994年9月19日经黑龙江省人民政府批准成立，同时成立黑龙江三江省级自然保护区管理局（现为被上诉人黑龙江三江国家级自然保护区管理局）。该保护区边界为东经133°40′—135°05′，北纬47°26′—48°28′，总面积140700公顷，其中核心区面积33000公顷，实验区面积为107700公顷。1995年9月19日，上诉人抚远县人民政府为黑龙江三江省级自然保护区管理局颁发05—11—11号林权证，该证体现经营总面积为211.05万亩，森林总蓄积量746936立方米。2000年4月4日，经国务院批准，原黑龙江三江省级自然保护区升级为国家级自然保护区，相应管理机构也随之升级为黑龙江三江国家级自然保护区管理局。依据上诉人王启华的申请，上诉人抚远县人民政府于2007年7月4日为上诉人王启华颁发抚鸭国用（2007）第087号国有土地使用证，该土地证体现使用土地面积为7.73公顷，该土地也在05—11—11号林权证林地使用权范围内，即涉案土地在黑龙江三江国家级自然保护区范围内。涉案土地在2008年全国土地二次调查现状图中标注为沼泽地。上诉人王启华持抚鸭国用（2007）第087号国有土地使用证于2011年春对证内土地进行耕种，被上诉人认为该地属于保护区内的湿地，禁止耕种。被上诉人于2011年10月21日对涉案土地委托佳木斯市林业科学研究所司法鉴定所进行鉴定。该所于2011年10月28日作出林业司法鉴定所[2011]鉴字第39号鉴定意见书，确定涉案土地系2008年开垦。被上诉人认为上诉人抚远县人民政府颁发给上诉人国有土地使用权证的行为违法，提起行政诉讼。原审法院以被诉具体行政行为超越职权为由，判决撤销被诉具体行政行为。本院经审理认为：上诉人抚远县人民政府有权对其辖区内国有土地使用权进行设立和核发土地证书。上诉人王启华依据相关规定，向上诉人抚远县人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，抚远县国土局依法受理后，通过相关程序，为其办理注册登记，由上诉人抚远县人民政府向上诉人王启华颁发《国有土地使用证》，是其法定职责。一、上诉人抚远县人民政府为上诉人王启华颁发《国有土地使用证》所指向的土地（7.73公顷）原系自然保护区内的自然湿地。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、《黑龙江省自然保护区管理办法》第十八条第（一）项的规定，禁止在自然保护区内开垦、烧荒等活动。通过佳木斯市林业科学研究所司法鉴定所对该地进行鉴定，结论为涉案土地是2008年进行开垦。上诉人抚远县人民政府依据上诉人王启华的申请，而为其颁发的《国有土地使用证》，违反上述行政法规、规章的规定，属滥用职权，应予撤销。原判认为被诉具体行政行为属超越职权不当，应予纠正。二、上诉人抚远县人民政府于1995年9月19日为被上诉人颁发《林权证》，也就是关于土地使用权的证书。本案诉争土地位于该《林权证》内，被上诉人对被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，因此其起诉具备诉讼主体资格，上诉人王启华对于该项的上诉理由不能成立，本院不予支持。三、根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”、第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，被上诉人知道被诉具体行政行为内容是2011年10月，而其起诉时间是2012年9月，没有超过法定的二年的起诉期限。上诉人王启华对于该项的上诉理由不能成立，本院不予支持。四、上诉人王启华援引《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，认为本案应属复议前置案件的上诉理由，是对法律规定的误解，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》规定：“有关土地等自然资源的所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。根据上述规定，本案被诉具体行政行为是初始登记，属于行政许可性质，不属于复议前置情形，原审法院受理此案，并依照相关法律规定作出判决并无不当，上诉人王启华的该项上诉理由不能成立，不予支持。五、原审法院为慎重定案，对涉案土地进行实地勘查，通过GPS定位，对照黑龙江三江国家级自然保护区总体规划图、2008年全国土地二次调查现状图等，认定抚远县人民政府颁发给王启华的国有土地使用证所属土地位于黑龙江三江国家级自然保护区核心区范围内，在2008年全国土地二次调查现状图中标注为沼泽地，只是对被上诉人证据的复核，并非依职权调查获取的证据，无需经庭审出示或质证、认证。原审法院对张宝海笔录的核查，理由同上。原审法院对被上诉人证据的核查，并不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条的规定，上诉人王启华的上述上诉理由不能成立，不予支持。二上诉人的其他上诉理由不成立，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，证据充分，程序合法，结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十七条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费200.00元，由上诉人抚远县人民政府、上诉人王启华各承担100.00元。本判决为终审判决。审判长 王庆建审判员 石广玉审判员 桑立民二〇一四年五月二十一日书记员 王法瑶 来自