（2014）东中法行终字第58号
裁判日期: 2014-05-16
公开日期: 2016-08-23
案件名称
东莞市中港通电子科技有限公司与东莞市财政局财政行政管理、行政监察二审行政判决书
法院
广东省东莞市中级人民法院
所属地区
广东省东莞市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
东莞市中港通电子科技有限公司,东莞市财政局,东莞市政府采购中心,东莞市教育局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）东中法行终字第58号上诉人（原审原告）：东莞市中港通电子科技有限公司，住所地：东莞市莞城学岭二街五巷一横巷6号，企业法人营业执照注册号：441900000557636。法定代表人：陈均球，该公司总经理。委托代理人：陈志胜，广东桥达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市财政局，住所地：广东省东莞市南城鸿福路99号，组织机构代码证号：××。法定代表人：罗军文，该局局长。委托代理人：陈志标，该局副局长。委托代理人：罗成伟，广东林德律师事务所律师。原审第三人：东莞市政府采购中心，住所地：广东省东莞市体育路2号鸿禧中心B区409-411，组织机构代码证号：××。法定代表人：郑宽余。委托代理人：谢立广，该中心副主任。委托代理人：杨发勇，广东展豪律师事务所律师。原审第三人：东莞市教育局，住所地：东莞市南城区三元路8号，组织机构代码证号：××。法定代表人：杨靖波，该局局长。委托代理人：杨月彬、何素文，广东格雷兄弟律师事务所律师。上诉人东莞市中港通电子科技有限公司（以下简称中港通公司）因与被上诉人东莞市财政局及原审第三人东莞市政府采购中心、东莞市教育局财政行政监督纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2013）东一法行初字第169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2013年10月30日，中港通公司向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1.撤销东莞市财政局作出的东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》，责令东莞市财政局依法确认东莞市政府采购中心的东采公（2013）19号采购活动违法并责令东莞市政府采购中心重新依法开展采购活动；2.本案诉讼费用由东莞市财政局承担。原审法院经审理查明：中港通公司参加了由东莞市教育局委托东莞市政府采购中心代理招标的“东莞市校车安装行驶记录仪等采购”（采购编号：东采公（2013）19号）的政府采购活动。经评标审查后，中国联合网络通信有限公司东莞市分公司被推荐为第一中标候选人，广州星唯信息科技有限公司为第二中标候选人，深圳市博实结科技有限公司为第三中标候选人，而中港通公司因投标报价超过项目采购预算而未能通过符合性审查。2013年3月4日，中港通公司向东莞市政府采购中心提出质疑，认为中标候选人不具备在东莞地区安装汽车行驶记录仪的资格，在投标过程中存在串、围标行为，并且认为招标价格应包含三年通信服务费用。2013年3月11日，东莞市政府采购中心作出东采函（2013）5号《关于东莞市教育局安装行驶记录仪采购项目质疑答复函》，针对中港通公司提出的质疑进行了书面回复。2013年3月19日，中港通公司对东莞市政府采购中心作出的答复函不服，向东莞市财政局提出书面投诉，主要提出东莞市政府采购中心让不具备在东莞地区安装汽车行驶记录仪资格的单位参与招标不符合相关规定，另外认为标书中所指的报价应包含购买移动通信服务费用，故认为东莞市政府采购中心招标过程违法。东莞市财政局收到中港通公司的投诉材料后，于2013年3月21日向东莞市政府采购中心发出东财函（2013）387号《政府采购投诉答复通知书》，将中港通公司的投诉书副本发送给东莞市政府采购中心，要求东莞市政府采购中心在收到投诉书副本5个工作日内，以书面形式向东莞市财政局作出说明，并提交有关证据、依据和其他有关材料。2013年3月22日，东莞市财政局向东莞市公安局交通警察支队发出东财函（2013）394号《关于核实我市校车安装行驶记录仪相关情况的函》，请求协助了解以下两个情况：1.是否要求东莞市校车安装行驶记录仪时必须根据东公交传发（2011）253号《关于查验重点车辆卫星定位汽车行驶记录仪安装有关问题的通知》（以下称“253号文”）、东公交传发（2011）254号《关于提交卫星定位汽车行驶记录仪安装证明等相关资料办理校车标牌业务的通知》（以下称“254号文”）的内容，必须委托文件附件“东莞市GPS接入单位联系方式”名单中的公司进行安装；2.除上述253、254号文外，东莞市公安局交通警察支队有没有制定过其他涉及校车行驶记录仪安装企业资格相关内容的文件。针对东莞市财政局的上述函，东莞市公安局交通警察支队于2013年4月2日作出东公交函（2013）40号《关于对﹤关于核实我市校车安装行驶记录仪相关情况的函﹥的回复》，表明东莞市公安局交通警察支队从未要求校车安装行驶记录仪时必须委托“东莞市GPS接入单位联系方式”名单中的公司进行安装，只要车辆安装的卫星定位汽车行驶记录仪符合国家和省的有关标准，东莞市公安局交通警察支队是予以认可的，该队亦从未制定过涉及校车行驶记录仪安装企业资格相关内容的文件。经审查，东莞市财政局查明参与投标的5家公司当中，除深圳市博实结科技有限公司和中港通公司所投产品均为深圳市博实结科技有限公司品牌外，其他3家公司所投产品品牌并不相同，上述公司均在《投标文件》中提供了安装队伍人员名单。东莞市财政局认为仅凭投标人的报价相近并不能证明当中存在围标、串标行为，另外东莞市财政局审查认为《招标文件》中没有涉及购买移动通信服务的内容，整个《招标文件》均未要求投标人对移动通信费用进行报价。东莞市财政局根据以上事实，于2013年4月10日作出东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》，认定中港通公司的投诉缺乏事实依据，依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第一款第（二）项规定，驳回了中港通公司的投诉。中港通公司不服，向东莞市人民政府申请行政复议，东莞市人民政府于2013年9月29日作出东府行复（2013）133号《行政复议决定书》，维持了东莞市财政局作出的东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》。中港通公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认定以上事实的证据有：《投标项目违法造假的举报》、《投诉》及附件、《质询与请求》、东采函（2013）5号《关于东莞市教育局安装行驶记录仪采购项目质疑答复函》、东财函（2013）387号《政府采购投诉答复通知书》、东采函（2013）11号《关于东莞市校车安装行驶记录仪等采购项目投诉情况的说明》、《关于政府采购投诉的答复》、东财函（2013）394号《关于核实我市校车安装行驶记录仪相关情况的函》、东公交函（2013）40号《关于对﹤关于核实我市校车安装行驶记录仪相关情况的函﹥的回复》、东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》、东财函（2013）846号《关于移送案件材料的函》、移送材料清单、文件送达回证、粤安监（2009）69号《关于强制推广应用带有卫星定位功能的汽车行驶记录仪的通知》、东安办（2010）63号《关于进一步推进我市强制推广应用带有卫星定位功能的汽车行驶记录仪工作的通知》、“东莞市校车安装行驶记录仪等采购”（采购编号：东采公（2013）19号）《招标文件》、东府行复（2013）133号《行政复议决定书》、东公交传发（2011）253号《关于查验重点车辆卫星定位汽车行驶记录仪安装有关问题的通知》、《关于提交卫星定位汽车行驶记录仪安装证明等相关资料办理重点车辆业务的通知》及附件、东公交传发（2011）254号《关于提交卫星定位汽车行驶记录仪安装证明等相关资料办理校车标牌业务的通知》、《卫星定位汽车行驶记录仪查验工作指导意见》及附件（东莞市GPS接入单位联系方式）、广东省地方标准DB44／T578-2009《卫星定位汽车行驶记录仪通用技术规范》、《关于对东莞市校车安装行驶记录仪采购项目举报事项的情况报告》、中国联合网络通信有限公司东莞市分公司出具的《投标函》、《承诺书》、中国联合网络通信有限公司法定代表人身份证明书及法定代表人身份证复印件、法定代表人授权委托书及受委托人李平的身份证复印件、投标人资质证明文件（包括中国联合网络通信有限公司企业法人营业执照、中国联合网络通信有限公司东莞市分公司营业执照）、中国联合网络通信有限公司出具的《分支机构授权证明书》、中国联合网络通信有限公司出具的《证明书》以及一审庭审笔录等。原审法院认为：根据《政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”及《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉”的规定，东莞市财政局作为东莞市人民政府的财政部门，针对中港通公司的投诉作出涉案的政府采购投诉处理决定的主体适格。本案中，中港通公司参加了由东莞市教育局委托东莞市政府采购中心代理招标的“东莞市校车安装行驶记录仪等采购”（采购编号：东采公（2013）19号）的政府采购活动，经评标审查，中港通公司因投标报价超过项目采购预算而未能通过符合性审查。中港通公司对评标结果不服，于2013年3月4日向东莞市政府采购中心提出质疑，2013年3月11日东莞市政府采购中心作出答复，中港通公司对该答复不满意，于2013年3月19日向东莞市财政局提出书面投诉，东莞市财政局接到中港通公司的投诉后，经调查于2013年4月10日作出涉案的东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》，符合《政府采购供应商投诉处理办法》第七条“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉”、第十四条“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证”、第二十条“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”以及《政府采购法》第五十六条“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人”的规定，程序合法。本案的争议焦点是针对中港通公司于2013年3月19日向东莞市财政局提出的投诉，东莞市财政局作出的东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》是否合法。一、针对中港通公司投诉的东莞市政府采购中心让不具备在东莞地区安装汽车行驶记录仪资格的单位参与招标不符合东莞市相关规定的问题。东莞市财政局收到中港通公司的投诉后依法发函至东莞市公安局交通警察支队，东莞市公安局交通警察支队复函确认从未要求校车安装行驶记录仪时必须委托“东莞市GPS接入单位联系方式”名单中的公司进行安装，亦确认从未制定过涉及校车行驶记录仪安装企业资格相关内容的文件，东莞市财政局根据该复函对中港通公司的该投诉事项不予支持并无不当，中港通公司的主张法律依据不足，原审法院依法不予支持；二、针对中港通公司提出标书中所指的报价应包含购买移动通信服务费用的问题。根据涉案招标文件P15和P38页的内容，“报价应包括应包含系统设备购置费、系统安装调试、各种税务费及合同实施过程中的不可预见费用等全部费用（含一切必须的辅助材料费用）和售后服务费等”和“本项目报价应包括：标的设备供货、其他附件、安装配件、包装、一切税费（包括关税、增值税等）、运费、保险费、仓储费、安装和调试、验收、培训费、图纸、资料、质保期、售后等相关的全部费用”，上述内容是对投标人报价内容的全部要求，当中并没有要求对移动通信服务费用进行报价；另外中港通公司所提及的“3年免费维修保养”分别出现在涉案招标文件P32和P48页，内容分别为“乙方对系统提供3年的免费维修保养期。在保养期内，如货物非因甲方的人为原因而出现的质量问题由乙方负责：①在接到通知4小时内，乙方应用备件替代问题件，保证设备继续正常运行；②包修、包换或包退问题件，并承担修理、调换或退货的实际费用。乙方不能修理或不能调换，均按不能交货处理，乙方应退回100%设备款”和“中标人必须保证所有货物均为原装正货，除以上特别要求外所有货物（含所有货物的所有配件）的质保期为项目验收合格后提供叁年的全免费维护及保修服务。每天的故障率≤5‰。”上述内容是对投标人所提供货物质保期的要求，并非要求提供3年移动通信服务；而中港通公司投诉中所称的“终端”、“含了购买移动通信服务”、“主要功能”，根据涉案招标文件P43页，内容为“系统应能支持符合省中心制定的移动通信（指GPRS或3G通信）终端接入协议标准的各厂家终端的移动通信通讯接入，主要包含以下功能：实现中心与所有车载终端移动通信链路设备安装与维护。接收并处理来自车载终端移动通信上行数据。系统发给终端的下行数据，应能准确地发送给相应的终端。向移动运营商整体购买校车通信服务。”该项内容是对整个系统提出的一个功能性要求，要求系统具有能“向移动运营商购买通信服务”的功能，即能够使用移动通信服务，是要求系统自身具备的，而移动通信服务则是由第三方提供的服务，不属于系统自身具有的功能。而涉案招标文件P51-P59页关于东莞市校车行驶工况系统采购项目要求中没有涉及购买移动通信服务的内容。该项内容是对整个行驶工况系统的详细要求，当中包括对“互联网接入光纤专线”的要求，但并未列明要求投标人提供“移动通信费用”的内容，同时，涉案项目招标文件中也没有任何关于数据流量或移动通信费用计算方式的相关内容。综述，东莞市财政局认为涉案本项目招标文件并未要求投标人对移动通信费用进行报价，故对中港通公司投诉认为涉案项目投标报价应包含3年通信费用不予支持并无不当，中港通公司主张东莞市政府采购中心否决中港通公司含通信费用的报价违法与事实不符，原审法院不予采纳；三、关于中港通公司提出参加投标的企业有串、围标行为的问题，由于串围标的问题涉及投标人主观上的共同故意，中港通公司至少应当提供证明该行为存在的初步证据，但中港通公司并未在本次投诉中向东莞市财政局提交相关的证据，故东莞市财政局经审查认为中港通公司的投诉缺乏依据并无不当。综上所述，东莞市财政局经调查核实，认为中港通公司的上述投诉事项缺乏事实依据，依据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第一款第（二）项“投诉缺乏事实依据的，驳回投诉”的规定，作出东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》驳回中港通公司的投诉，适用法律正确，内容适当。中港通公司请求撤销东莞市财政局作出的上述《政府采购投诉处理决定书》依据不足，原审法院依法不予支持。另外，中港通公司于2013年4月26日即东莞市财政局作出涉案《政府采购投诉处理决定书》后向东莞市财政局提交电话录音材料拟证明涉案投标活动存在串、围标行为，东莞市财政局提出因不具备相关的侦查技术，无法查明该录音的真实性，故于2013年5月30日将该录音材料移交公安部门作进一步调查处理。原审法院认为，查明电话录音的真实性，确实需要一定的侦查手段及技术，东莞市财政局移交公安机关调查并无不当，由于至今尚未收到公安部门关于调查结果的回复，该录音的真实性原审法院亦不能确认，无法单凭该录音材料判断投标活动存在串、围标行为。而针对中港通公司在本案审理阶段提出的披露《投标文件》的申请，原审法院认为《投标文件》属于针对《招标文件》所作的邀约，其中何处可证明存在串围标的主观故意，中港通公司不能对此作出有力说明，因此中港通公司提出东莞市财政局未提交该《投标文件》故足以认定涉案采购活动存在串、围标的主张，原审法院不予采纳。另针对中港通公司在本案审理中提及东莞市政府采购中心让中国联合网络通信有限公司东莞市分公司参与涉案投标违反法律规定的问题，东莞市教育局提供了相关证据证实第一中标候选人中国联合网络通信有限公司东莞市分公司是受中国联合网络通信有限公司委托参加了涉案的投标及合同的执行事宜，其相应的法律责任应由中国联合网络通信有限公司承担。且本案是针对东莞市财政局作出的具体行政行为即东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》是否合法进行审查，中港通公司在行政复议和本案行政诉讼中提及第一中标候选人参与投标违反法律规定、第三人没有依法公开政府采购预算、采购活动违反标底及最高投标限价、第三人评标过程违法等问题，应依照《政府采购供应商投诉处理办法》第七条的规定，先行向东莞市教育局、东莞市政府采购中心提出质疑，中港通公司在本案中径行提出的上述事实理由不属本案的审理范围。综上所述，中港通公司的诉讼请求依据不足，原审法院依法予以驳回。原审法院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回中港通公司的诉讼请求。本案收取一审诉讼费人民币50元，由中港通公司承担。一审宣判后，中港通公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.依法改判东莞市财政局作出（2013）6号《政府采购投诉处理决定》；3.责令东莞市财政局二审受理之日起15日内作出如下行政决定：东莞市政府采购中心（2013）19号采购活动违法，予以废标，依法重新招标；4.东莞市财政局承担一审、二审诉讼费用。主要理由有：一、一审判决认定事实不清，证据不足。1.东莞市政府采购中心资格性审查不符合法律规定。根据《政府采购法》第二十二条第（一）项之规定，参加政府采购的供应商应当具有独立承担民事责任能力的法人。同时，《公司法》第十四条明确规定：分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。根据《立法法》第八条第（七）项之规定，对民事主体责任的承担只能制定法律。然而，《招标文件》却明确规定网络运营商可由总公司授权分公司作为投标人参与本项目投标活动，这是招标人为了达到让既定投标人中标，人为的对法律基本制度任意扩大解释。在所有的投标人中，只有中标人中国联合网络通信有限公司东莞市分公司符合该规定，这明显违反《招标投标法》第二十条规定的“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”（见《招标文件》第9页3.1项）。2.东莞市政府采购中心符合性审查不符合法律规定。三家中标候选人对用户需求书中的“人数自动统计系统”均不能达到用户的要求，即不能达到用户的“人数自动统计系统”带“★”的要求；《招标文件》用户需求明确规定“利用人体红外线感应原理，安装红外线感应设备”，但有中标候选人竟然“利用学生考勤卡刷装在车上考勤机，来统计上下车的人数”。3.东莞市政府采购中心和东莞市财政局对围标、串标的事实未加以认定。根据《行政诉讼法》第二十二条的规定，证明本案不存在围标、串标的举证责任在东莞市财政局。中港通公司向法庭提供了电话录音材料拟证明存在串围标行为，已经提供了初步的证据，东莞市财政局应当组织中港通公司及东莞市政府采购中心进行质证，经质证后有疑问，可以通过司法技术鉴定。从中标结果来看，其余四家投标报价均在1100万至1200万之间，异常一致，明显呈规律性排列，按《招标投标法实施条例》第四十条的规定，应推定为串通投标事实成立。另，根据《政府采购法》第四十二条之规定，采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评标报告、定标文件、合同文件、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。然而，东莞市财政局在处理本案时，根本没有对《投标文件》、《评标报告》等采购文件进行实质性审查，组织中港通公司质证。4.东莞市政府采购中心和东莞市财政局对规避招标的事实错误地认定。《招标文件》第42页明确规定：东莞市所有校车统一安装本次采购的GPS设备、摄像头和红外设备。在第43页明确规定系统符合省中心制定的移动通信系统，且向移动运营商整体购买校车通信服务。显然，“移动通信费用”是采购项目必须包含的费用。5.东莞市政府采购中心以中港通公司的报价超过预算、认定为无效投标，这个做法是错误的。从中央到地方财政预算、决算执行情况不但要公开，而且还要向人大报告。根据《政府信息公开条例》第九条第（二）项之规定，政府采购是需要社会公众广泛知晓或者参与的，政府应当主动公开的信息。同时，根据该条例第十条第（四）、（六）项之规定：财政预算、决算报告和政府集中采购项目的目录、标准及实施情况是政府应当重点公开的信息。而本案以中港通公司的报价超过预算，认定为无效投标，这一做法没有任何法律依据。二、一审判决适用法律错误。东莞市政府采购中心和东莞市财政局一直主张本案只适用《政府采购法》，不适用《招投标法》，这一主张不能成立。三、一审判决程序违法。1.东莞市财政局和东莞市政府采购中心委托同一律师进行代理，违反法律规定。东莞市财政局与东莞市政府采购中心，属于监督与被监督的关系，在同一案件委托同一律师代理，存在根本利益冲突。2.中港通公司申请法院调取《投标文件》和《评标报告》，法院不予调取是违反行政诉讼法的。3.证据材料没有依法提交和送达。2013年12月12日《材料证据清单》中，提交人竟然是本案一审的书记员肖萧。被上诉人东莞市财政局辩称：1.中港通公司于2013年3月19日向东莞市财政局提起投诉，东莞市财政局严格按照《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）的相关规定进行处理：在5个工作日内对投诉书进行了审查并予以受理，并于2013年3月21日向被投诉人发送了投诉书副本，要求其在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料，同时，东莞市财政局对该项目《招标文件》及评审过程相关资料进行了审查，并去函市交警支队请求核实校车安装行驶记录仪是否必须由指定名单内的企业进行安装或对校车行驶记录仪安装企业是否有资格性的要求。根据对该项目招标文件和评审过程相关资料的审查情况，以及市交警支队的复函内容，东莞市财政局认定中港通公司的投诉事项缺乏事实依据，并于2013年4月10日作出了驳回其投诉的处理决定，前述过程严格遵循了政府采购相关法律程序性的规定。东莞市财政局是针对中港通公司的投诉事项作出的《政府采购投诉处理决定书》，中港通公司在行政复议、一审及二审上诉过程中提出的其他问题均不属于本案的审理范围。中港通公司于2013年3月19日的《投诉》内容主要为两大块：“一为关于GPS运营商资格问题及相关法律法规问题，即东莞市政府采购中心让不具备在东莞地区安装汽车行驶记录仪资格的单位参与投标不符合东莞市相关规定；二为标书中终端的报价问题及标书本身问题。即标书的报价应包含购买移动通信费用。”而其却在行政复议、一审以及上诉过程中不断增加如第一中标人中标资格，东莞市政府采购中心、东莞市教育局没有公开政府预算，东莞市政府采购中心、东莞市教育局评标活动违法等问题，应不属本案审查范围。2.中港通公司的第二项上诉请求不明确，第三项上诉请求超出法院审理范围，应予以驳回。中港通公司上诉状的第二项上诉请求为“依法改判被上诉人作出的（2013）6号政府采购投诉处理决定”系请求不明确，另第三项诉请为“责令被上诉人二审受理之日起15日内作出如下行政决定：原审第三人东莞市政府采购中心（2013）19号采购活动违法，予以废标，依法重新招标”，该项请求已经超出了法院对行政案件的审理范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五条及第五十四条的规定。均应予以驳回。3.东莞市财政局积极履行了政府采购监管职责，不存在行政不作为。本项目并未发现存在围标、串标行为。东莞市财政局经审查各投标人的《投标文件》及本项目评审过程的相关资料，并未发现当中存在围标、串标行为。从接到中港通公司的举报和投诉开始，东莞市财政局一直在严格按照政府采购的规定，积极进行调查和取证工作，并按法律规定及时作出了处理决定。为慎重及严格按法律程序办理投诉事项，东莞市财政局于2013年5月30日将相关材料移交东莞市公安局作进一步调查处理。东莞市公安局经侦支队于2014年3月24日正式回函东莞市财政局，目前，该单位对中港通公司反映的线索仍在作进一步的核查。原审第三人东莞市政府采购中心述称：一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，中港通公司的上诉没有事实和法律依据。请求二审法院依法驳回中港通公司的上诉请求，维持一审法院判决。原审第三人东莞市教育局述称：1.《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。所以，本案中需要审查的具体行政行为是东莞市财政局于2014年4月10日作出的东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》，而该决定书是基于中港通公司于2013年3月19日向东莞市财政局提出的《投诉》所涉及的内容作出的处理决定，故东莞市教育局认为本案应当围绕《投诉》及决定书所涉及的内容进行审查。2.中港通公司提出的部分问题属于在行政复议和本案诉讼中提出的，并非中港通公司在《投诉》中提出的内容，不属于本案的审理范围。其中，提及的电话录音资料是在东莞市财政局作出上述决定之后提交的，不是上述决定书可以处理的事项。3.由于上述处理决定仅是针对中港通公司提出的《投诉》中两个方面的内容进行处理，所以中港通公司要求东莞市财政局提供包括《投标文件》、《评估报告》等政府采购的一整套文件是没有依据的。综上所述，东莞市教育局认为中港通公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当依法驳回其上诉，维持原判。经审查，案涉“东莞市校车安装行驶记录仪等采购项目（东采公（2013）19号）”由东莞市教育局委托东莞市政府采购中心代理公开招标，此次政府采购财政预算共为14090000.88元。该采购项目于2013年1月30日发出采购公告，于2013年2月27日进行了开标、评标，共有5家供应商递交了《投标文件》。该次评标委员会共有7人组成，其中1人为采购代表，6人为开标前一天在政府采购专家库中抽取的专家代表。2013年2月27日，经评标委员会评审，中港通公司因投标报价超过项目采购预算被评定为无效投标。中港通公司于2013年3月4日向东莞市政府采购中心提交《质询与请求》，质疑内容为：1.广东星唯信息科技有限公司、深圳市博实结科技有限公司、中国联通网络信息有限公司东莞分公司、广州图吉信息科技有限公司的投标报价分别为11753707元、11669358元、11380000元、11896455元，而中港通公司报价为24330000元，其他四家供应商的报价整齐划一，应该存在串标围标；2.《招标文件》“13.投标报价说明”中“合同实施过程中的不可预见费用等全部费用”应包含三年移动通信费；3.其他四家参加投标的供应商不在东莞市公安局交通警察支队要求的“东莞市GPS接入单位联系方式”名单中，不具有“东莞市GPS接入单位”资格。针对中港通公司的上述质疑，东莞市政府采购中心于2013年3月11日作出《关于东莞市教育局安装行驶记录仪采购项目质疑答复函》，认为中港通公司的质疑事项不成立。中港通公司不服，于2013年3月19日向东莞市财政局提交《投诉》，主要内容为：1.东莞市政府采购中心无视东莞交警部门的规定，让不符合规定的企业有机可乘利用不法手段串围标；2.《招标文件》的投标报价包含购买三年移动通信费。另查明，二审期间，中港通公司向本院提交了东财（2014）104号《关于市级政府采购项目统一公开政府采购预算有关问题的通知》，以证明政府采购的预算金额必须依法公开。东莞市财政局、东莞市政府采购中心、东莞市教育局确认该文件的真实性，但主张按财政部《政府采购信息公告管理办法》，单项政府采购预算并非在政府采购公告环节必须公布的事项，且该前述（2014）104号文件的发布日期为2014年3月20日，依法不适用于本案。另外，东莞市财政局向本院提交了东莞市公安局经侦大队于2014年3月24日作出的东公经（2014）49号《关于“东莞市校车安装行驶记录仪等采购项目”举报材料调查进展情况的复函》，该《复函》显示，东莞市财政局将中港通公司举报的串通投标事项移交东莞市公安局经侦支队后，东莞市公安局经侦支队经过调查暂未发现其他四家参加投标的供应商之间存在串通投标的违法犯罪行为，目前，对中港通公司法定代表人陈均球反映线索仍在进一步核查。中港通公司认为，该《复函》不属法定新证据，且东莞市财政局应对其作出具体行政行为的合法性承担举证责任，不能将此举证责任转移给东莞市公安局。二审查明的其他事实与原审查明事实一致。本院认为：根据《政府采购法》第五十二条“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”以及第五十五条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”的规定，中港通公司质疑案涉“东莞市校车安装行驶记录仪等采购项目（东采公（2013）19号）”的采购活动使其合法权益受损，并对东莞市政府采购中心作出的质疑答复不满意，从而于2013年3月19日向东莞市财政局提出投诉，东莞市财政局作为东莞市政府采购监督部门，依法具有对投诉事项作出处理决定的法定职责。本案审查对象为东莞市财政局于2013年4月10日作出的东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》是否合法。对此，主要涉及如下五个问题：一、中港通公司主张《招标文件》要求的投标报价应包含三年移动通信服务费的投诉是否成立。经审查案涉《招标文件》，采购项目名称为“东莞市校车安装行驶记录仪等采购”，其中，第15页“13.投标报价说明”第2点内容为“报价应包含系统设备购置费、系统安装调试、各种税务费及合同实施过程中的不可预见费用等全部费用（含一切必须的辅助材料费用）和售后服务费等”。在第38页的“用户需求书”中“一、总则”第2点为“本项目报价应包括：标的设备供货、其他附件、安装配件、包装、一切税费（包括关税、增值税等）、运费、保险费、仓储费、安装和调试、验收、培训费、图纸、资料、质保期、售后等相关的全部费用”。在第51页的“用户需求书”中“二、技术要求”第12点是“东莞市校车行驶工况系统采购项目要求”，共分为40项采购品目名称，其中，并没有移动通信服务费的采购项目。而第43页的“用户需求书”“二、技术要求”中的“终端接入支持”明确“向移动运营商整体购买校车通信服务”系《招标文件》对采购系统终端的功能要求，中港通公司据此主张《招标文件》包含购买三年移动通信费，属对《招标文件》的错误理解。综观《招标文件》，此次采购项目并不包含移动通信费，即采购人并没有向参加投标的供应商购买移动服务费发出要约邀请的意思表示，中港通公司在《质询与请求》中主张三年移动通信服务费属采购人与中标人将订立合同实施过程中不可预见的费用，更缺乏依据。因此，中港通公司关于投标报价应包含三年移动通信费的投诉理由与依据均不足采纳。中港通公司此次投标报价包含其对全市校车行驶记录仪三年移动通信费的报价，导致其投标报价24330000元远超过此次政府采购预算即14090000.88元，评标委员会评定中港通公司符合《招标文件》第21页24.1.3资格性检查和符合性检查中的第（3）点“投标报价超出财政批复预算的”情形，从而将其投标评定为无效投标，并无不当。《政府采购法》第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。案涉《招标文件》将不能超过财政预算作为初审程序的一项符合性审查条件，并无违反法律法规的禁止性规定，亦未造成对中港通公司实行差别性或歧视性待遇。中港通公司未能通过符合性审查的原因在于对《招标文件》的采购项目理解有误，其认为《招标文件》规定投标报价超过政府采购预算视为无效投标属违法的理由不成立，依法予以驳回。二、中港通公司认为其他四家参加投标的供应商不具有东莞市GPS接入资格的投诉是否成立。对此，东莞市公安局交通警察支队于2013年4月2日作出的东公交函（2013）40号《关于对﹤关于核实我市校车安装行驶记录仪相关情况的函﹥的回复》，确认从未要求校车安装行驶记录仪时必须委托“东莞市GPS接入单位联系方式”名单中的公司进行安装，且《招标文件》中亦无此要求，东莞市财政局对中港通公司该项投诉不予支持，并无不当。三、中港通公司在投诉书中主张其他四家参加投标的供应商串通投标是否具有充分理据。参照财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第八条的规定，供应商投诉时应当提交书面投诉书，投诉书应当有具体的投诉事项及事实依据。中港通公司主张其他参加投标的供应商串通投标，其在投诉书中依据的理由是其他四家参加投标的供应商不具有东莞市GPS接入资格，但这一投诉主张经前述论述已认定为不成立，因此，中港通公司主张东莞市政府采购中心违规让不在“东莞市GPS接入单位联系方式”名单中的公司有机可乘串通投标从而使其合法权益受损的理据并不能成立。四、东莞市财政局在处理中港通公司投诉事项的过程中依法应否将《政府采购法》第四十二条第二款规定的所有采购文件交由中港通公司质证。《政府采购法》第四十二条第二款规定：“采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料”。为全面审理本案，本院在二审诉讼过程中向东莞市政府采购中心调取了案涉政府采购《评标报告》和《投标文件》进行了书面审查后认为，首先，参照财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证”的规定，对于中港通公司投诉的投标价格应包含三年移动通信费、其他四家参加投标的供应商不具有东莞市GPS接入资格以及由此主张其他四家供应商存在串通投标行为的问题，作为处理投诉的政府采购监督部门，东莞市财政局有权书面审查所有的采购文件以监督检查在政府采购过程中有关法律法规的执行情况以及采购程序是否合法，但由于《投标文件》涉及参加投标供应商的技术系数、系统设计方案、客户名单等众多的技术信息和经营信息，而《评标报告》涉及对有关《投标文件》的评审和比较，为避免侵犯其他供应商的合法权益，东莞市财政局客观上并不宜将《投标文件》、《评标报告》等全部采购文件均提供给投诉的供应商质证；其次，对于中港通公司在投诉书中提出的事实依据，由于根据《招标文件》以及交警部门的复函足以认定其主张的事实依据不能成立，东莞市财政局在处理中港通公司的投诉事项程序中认为并无必要将其他供应商的《投标文件》、《评标报告》等全部采购文件交由中港通公司质证的理由成立。中港通公司主张东莞市财政局在作出投诉决定前未将《政府采购法》第四十二条第二款规定的采购文件提供给其质证属程序违法，本院不予支持。案涉政府采购其他四家参加投标供应商在一审中提出书面意见，主张因《投标文件》涉及商业秘密故不同意向中港通公司公开，根据《反不正当竞争法》第十条第三款“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”的规定，经本院审查以及前述的分析，其他四家供应商主张不向中港通公司公开的理由成立。中港通公司在本案诉讼过程中认为本院应将调取的《投标文件》、《评标报告》交由其质证，本院依法不予支持。五、中港通公司在涉诉《政府采购投诉处理决定书》作出之后提出的质疑与投诉事项是否是该决定书合法性的审查范围。案涉《招标文件》第9页关于“合格的投标人”说明“网络运营商可由总公司授权分公司作为投标人参与本项目投标活动”，一审中，东莞市教育局提供了相关证据证实第一中标候选人中国联合网络通信有限公司东莞市分公司是受中国联合网络通信有限公司委托参加了涉案的投标及合同的执行事宜，其相应的法律责任应由中国联合网络通信有限公司承担。中港通公司在涉诉《政府采购投诉处理决定书》作出之后，在本案诉讼中提出中国联通网络信息有限公司东莞分公司作为分公司不能参加投标以及东莞市政府采购中心没有在《招标文件》公开政府采购预算、三家中标候选人均不符合《招标文件》“人数自动统计系统”带“★”的要求等问题，由于超出其2013年3月19日的书面投诉事项，并超过《政府采购法》第五十二条、第五十三条规定的质疑与投诉期限，故不属对东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》是否合法应审查范围。且，对中港通公司二审期间提出对中国联合网络通信有限公司东莞市分公司在履行政府采购合同中提供的“人数自动统计系统”进行鉴定的申请，本院依法不予准许。对于中港通公司在东莞市财政局作出涉诉《政府采购投诉处理决定书》之后提供主张其与深圳市博实结科技有限公司谭晓勇的录音光盘，以证明案涉政府采购存在串通投标的行为，由于该录音光盘是中港通公司单方制作，在没有其他证据相佐证的情况下，对其真实性难以认定，且根据东公经（2014）49号《关于“东莞市校车安装行驶记录仪等采购项目”举报材料调查进展情况的复函》，东莞市公安局经侦支队对谭晓勇进行了调查，暂未发现中国联合网络通信有限公司东莞市分公司在该项目招投标中与其他几家参与投标的公司之间存在串通投标的违法犯罪行为，东莞市公安局经侦支队对中港通公司法定代表人陈均球反映线索仍在进一步核查中。东莞市财政局在本案中对东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》是否合法负有举证责任，而本案目前并没有充分证据显示存在串通投标行为，案涉政府采购是否存在串通投标行为目前仍处于公安机关进一步核查过程中，对中港通公司申请评审委员会专家出庭作证以及要求在本案行政诉讼中认定案涉政府采购存在串通投标行为，依法不予支持。综合以上五点，由于中港通公司在法定期限提出的投诉缺乏充分的事实依据，东莞市财政局于2013年4月10日作出的东财采决定书（2013）6号《政府采购投诉处理决定书》，对中港通公司的投诉予以驳回，符合《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第一款第（二）项的规定。中港通公司起诉主张《政府采购投诉处理决定书》缺乏事实依据、程序违法的理由不足。中港通公司的起诉请求以及上诉请求均缺乏充分的理据，依法不予支持。另，原审法院送达一方当事人提供证据给另一方当事人应使用《送达回证》为签收凭证，但原审法院于2013年12月12日使用《证据清单》送达证据给中港通公司并不规范，但鉴于一审实体处理结果正确，中港通公司亦未能举出充分证据证明一审程序违法导致其合法权益受损，其主张撤销一审判决的理由不充分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元（上诉人中港通公司已经预交），由上诉人中港通公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 孙立凡审 判 员 张志强代理审判员 叶俏珠二〇一四年五月十六日书 记 员 姚慧君第25页共25页 关注微信公众号“”