（2014）东中法行终字第21号
裁判日期: 2014-05-13
公开日期: 2016-08-23
案件名称
陈珠与东莞市国土资源局资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书
法院
广东省东莞市中级人民法院
所属地区
广东省东莞市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
陈珠,东莞市国土资源局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）东中法行终字第21号上诉人（原审原告）：陈珠。委托代理人：陈锦芳，女，1967年8月12日出生，汉族，住广东省东莞市沙田镇齐沙新围村民小组**号，公民身份号码：4425271967********。被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码证号：××。法定代表人：刘杰，该局局长。委托代理人：莫庆君，该局工作人员。委托代理人：吴开雄，广东方中天律师事务所律师。上诉人陈珠因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）不履行土地行政登记法定职责及行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2013）东二法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2013年9月17日，陈珠向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东国土资函（2013）488号《关于请求更改土地登记面积的复函》；2.东莞国土局批准陈珠申请更正土地登记簿的面积为556平方米；3.东莞国土局因行政过失赔偿陈珠交通费2000元、误工补贴3000元、精神费5000元，本案诉讼费由东莞国土局承担。原审法院经审理查明：2012年5月14日，陈珠及其儿子陈国权到东莞国土局处信访，称陈珠拥有一块位于东莞市沙田镇齐沙新上村的宅基地，土地证号为东府集建（1990）第19001412102**号，1990年颁发的土地使用证上登记面积为556平方米，2006年办理数字化地籍调查换证时登记的面积为360平方米。陈珠认为土地登记错误，沙田镇国土部门工作人员存在不作为、严重失职等情形，要求东莞国土局进行更正，重新发证。接到陈珠的信访后，东莞国土局按程序进行调查，并于2012年6月27日，依法向陈珠作出东国土资（执法）函（2012）116号《复函》，回复陈珠案涉土地的土地登记面积为360平方米是正确的，沙田镇国土部门工作人员不存在不作为和失职行为。2013年3月7日，陈珠到东莞国土局所属沙田国土分局提交了《申请书》，请求东莞国土局对土地档案登记簿内容作出更正，将案涉土地的登记簿面积从“360平方米”变更为“556平方米”。东莞国土局认为增加用地面积需报经管理区和镇人民政府、东莞国土局审批同意后，方能申请登记。陈珠提交的申请书所述宗地未按照合法程序办理用地审批和登记，直接涂改土地使用证上的用地面积，导致土地使用证记载的用地面积与土地登记簿不一致。故东莞国土局根据《土地登记办法》第十六条第二款的规定，认为没有证据证明土地登记档案簿中的案涉土地登记面积存在错误，于2013年4月25日向陈珠作出了《关于请求更改土地登记面积的复函》，告知其不存在登记错误的情形。陈珠不服，向东莞市人民政府提出行政复议，后者于2013年8月26日作出东府行复（2013）103号《行政复议决定书》，维持了东莞国土局所作的上述复函。陈珠仍不服，向原审法院提起诉讼。原审法院另查明，土地登记簿中陈珠于1989年9月30日申请办理的《土地登记申请书、审批表》中记载的内容显示，陈珠申请的面积和东莞国土局批准的面积均为360平方米。陈珠在2012年5月22日东莞国土局对其所作的《权属争议案件询问笔录》中确认1989年9月30日申请办理的《土地登记申请书、审批表》中的签名是其本人所签，并确认现场指界是其在现场亲自进行的。另，陈珠持有的东府集建（1990）第1900141210255号《集体土地建设用地使用证》上自有使用权面积确有涂改为556平方米，且涂改后加盖有“东莞市沙田镇国土管理所”的公章。原审法院认定以上事实的证据有：东府集建字（1990）第1900141210255号《集体土地建设用地使用证》、房地产权证、东国土资函（2013）488号《关于请求更改土地登记面积的复函》、东府行复（2013）103号《行政复议决定书》及送达回证、《土地登记申请书、审批表》、《权属争议案件询问笔录》以及一审庭审笔录等。原审法院认为：本案的争议焦点为东莞国土局向陈珠作出《关于请求更改土地登记面积的复函》，告知其不存在登记错误的情形是否合法。陈珠认为东莞国土局2006年办理数字化地籍调查换证时登记的面积为360平方米，但其持有的东府集建（1990）第1900141210255号《集体土地建设用地使用证》上面积为556平方米，因此认为东莞国土局向陈珠作出《关于请求更改土地登记面积的复函》，告知其不存在登记错误的情形违法。根据土地登记簿中陈珠于1989年9月30日申请办理的《土地登记申请书、审批表》中记载的内容显示，陈珠在1989年申请初始登记时申请面积和东莞国土局批准的面积均为360平方米，陈珠在2012年5月22日东莞国土局对其所作的《权属争议案件询问笔录》中确认了上述《土地登记申请书、审批表》中的签名是其本人所签、现场指界是其在现场亲自进行的事实，因此，东府集建（1990）第1900141210255号《集体土地建设用地使用证》登记的土地面积应为360平方米。陈珠称其1990年取得东府集建（1990）第1900141210255号《集体土地建设用地使用证》时证书上的面积已涂改为556平方米，原审法院认为，即便存在面积错误登记的情形，根据同时期施行的《土地登记规则》第四十一条“土地登记簿、地籍图和土地证书等土地登记文件、资料，不得伪造、擅自涂改和复制”、第三十五条“因更改土地使用者、所有者、他项权利拥有者的名称、地址，或因变更土地的主要用途和因错、漏登记的，应由土地使用者、所有者、他项权利拥有者，持有关证明文件到土地管理部门申请变更土地登记”及第三十七条“土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改”的规定，若陈珠的土地证书上登记的面积有误，应经人民政府批准后，办理相应的土地变更登记，而不是直接在土地证书上涂改。因此，虽然陈珠持有的东府集建（1990）第1900141210255号《集体土地建设用地使用证》上自有使用权面积确有涂改为556平方米，且涂改后加盖有“东莞市沙田镇国土管理所”的公章，但上述未经依法办理审批和变更登记而直接涂改的行为属无效行为。根据《土地登记办法》第十六条“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准”的规定，在土地登记簿记载的案涉土地申请初始登记时申请面积和东莞国土局批准的面积均为360平方米、土地证上的涂改未经依法审批和办理变更登记、陈珠没有证据证明土地登记簿确有错误的情况下，东莞国土局向陈珠作出案涉复函，告知不存在登记错误情形，符合法律法规的规定，并无不当。但本案中，案涉土地证书上面积确有涂改为556平方米，且涂改后加盖有“东莞市沙田镇国土管理所”的公章。东莞国土局没有提供证据证明上述“东莞市沙田镇国土管理所”的公章为虚假，东莞国土局的工作人员在工作中确实存在失职和不当之处，东莞国土局应就此事情进行调查和处理。综上，陈珠请求撤销东莞国土局作出的案涉复函没有法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回陈珠的诉讼请求。本案受理费50元，由陈珠负担。一审宣判后，陈珠不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，依法改判；2.本诉讼费由东莞国土局承担。主要理由有：1.一审法院驳回陈珠的诉讼请求是不公平且违法的。东莞国土局的工作人员于2007年通知陈珠换领新土地使用证时发现土地登记簿的记载与陈珠的土地使用证不一致。根据《中华人民共和国物权法》第十九条、《土地登记办法》第五十九条以及《土地登记规则》第七十一条的规定，齐沙管理区领导口头答应帮助向上级部门反映更正，但至2013年仍未更正。陈珠于2013年3月7日，向沙田镇国土部门窗口递交经用地主管机构齐沙村委会核实同意加盖公章的更正登记申请和原土地权证书，而东莞国土局作出的复函决定不履行更正登记职责属行政不作为。2.一审法院确认陈珠涉案土地使用证是东莞国土局的工作人员涂改为556平方米，且涂改后加盖有“东莞市沙田镇国土管理所”的公章颁发给陈珠，但没有判决东莞国土局承担责任，而是要陈珠承担相应的不利责任，说明行使权力的法官不对人民负责。陈珠事实上使用土地面积为556平方米，与齐沙管理区档案的556平方米是相符的，充分证明是“东莞市沙田镇国土管理所”的工作人员依法核查丈量陈珠的实际准确使用土地面积556平方米后，只更正土地使用证上的用地面积，而没有更正陈珠第一次自己申报360平方米的资料，把陈珠签名自报不符事实的360平方米作为登记依据并上报东莞国土局批准是错误的。且假如依据陈珠签名指界确认360平方米审批，应该有齐沙管理区核实资料意见加盖公章上报，东莞国土局仅依据陈珠申请，而没有经过齐沙管理区核实情况错误。3.陈珠的房地产权证书是2000年经“东莞市人民政府房地产权证专用章”盖章确认颁发，东莞国土局称对陈珠的房地产权证上土地面积不予以确认，证明东莞国土局的工作人员行使权力大于法律法规。一审法院没有确认陈珠的房地产权证书是否有法律效力，根据《土地登记规则》第七十六条的规定，如果陈珠的房地产权证书有法律效力，即可作为陈珠的涉案土地使用权的法律凭证，经填发机关盖章生效，也就可以证明东莞国土局的工作人员行政过失导致不动产登记簿确有错误，东莞国土局的工作人员应给予陈珠申请更正登记。被上诉人东莞国土局辩称：陈珠所持涉案土地证显示的面积与土地登记档案簿上登记的面积不一致，并非土地登记档案簿中的土地登记面积存在错误，而是由于陈珠所持涉案土地证未经依法办理审批和登记被直接人为涂改而造成。根据同期施行的《土地登记规则》第三十五条、第三十七条、第四十一条的规定，土地登记簿、地籍图和土地证书等土地登记文件、资料，不得伪造、擅自涂改和复制。因更改土地使用者、所有者、他项权利拥有者的名称、地址，或因变更土地的主要用途和因错、漏登记的，应由土地使用者、所有者、他项权利拥有者，持有关证明文件到土地管理部门申请变更土地登记。土地管理部门根据土地使用者、所有者、他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。据此，擅自在涉案土地证上涂改用地面积的行为属无效行为。涉案用地面积依法应以土地登记档案簿登记的面积为准。因此，东莞国土局向陈珠作出涉案复函，告知不存在登记错误情形，符合法律法规规定。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。二审另查明，东莞国土局提供东府集建（1990）第1900141210255号土地登记簿中的《土地登记申请书、审批表》显示该次登记土地类别为“旧宅基地”。陈珠于2000年6月7日获颁发盖有“东莞市人民政府房地产权证专用章”的房地产权证，该证载明房屋位于东莞市沙田镇齐沙村，土地权属来源是东集（1990）19001412110255号《集体土地建设用地使用证》，房屋建基面积为79.32平方米，用地面积为556平方米。陈珠于2013年3月7日向东莞国土局提交《申请书》，称沙田镇国土所和齐沙管理区工作人员在1990年2月15日发证前核实陈珠在案涉土地位置的土地面积为556平方米，而陈珠少申报196平方米，但沙田国土所在《集体土地建设用地使用证》上将原来用地面积360平方米涂改为556平方米，而没有按程序更改土地登记簿。该《申请书》有“东莞市沙田镇齐沙村村民委员会”加盖印章确认“情况属实”。二审期间，东莞国土局提供了东莞市沙田镇齐沙村村民委员会出具的《证明》一份，内容大致为陈珠案涉土地登记属于早期宅基地发证，该村委会并无相关文件存档，无法确认当时用地情况，而村委会在前述《申请书》加盖“情况属实”仅表示同意陈珠向东莞国土局申请解决，并非确认该宅基地批准面积及发证情况。本院认为：根据《土地管理法实施条例》第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请……”，参照国土资源部《土地登记办法》第五十九条第一款“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记”的规定，东莞国土局作为东莞市的土地行政主管部门，其对陈珠于2013年3月7日提交的土地更正登记《申请书》，依法有审查并作出回复的法定职责。本案争议焦点是东莞国土局于2013年4月25日作出的东国土资函（2013）488号《关于请求更改土地登记面积的复函》是否合法以及陈珠的行政赔偿请求应否支持。首先，根据东莞国土局提供东府集建（1990）第1900141210255号土地登记簿中的《土地登记申请书、审批表》显示，陈珠于1989年9月30日申请将位于沙田镇齐沙管理区新围村面积为360平方米的旧宅基地登记在其名下作为住宅使用，其中《土地登记申请书》四至附图的土地面积与东莞国土局在《土地登记审批表》审批准予登记的用地面积亦为360平方米。另据东莞国土局于2012年5月27日对陈珠所作的询问笔录，陈珠确认前述申请书上签名是其真实签名以及1989年的土地测量由其现场指界的情况。参照原国家土地管理局1989年11月18日颁布的《土地登记规则》第十条第三款“农村集体土地建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记”的规定，农村集体土地登记应遵循单位或个人申请然后由土地登记部门审查报人民政府批核准登记的程序，东莞国土局于1990年2月15日按陈珠申报的360平方米进行审批办理登记，并无不当。其次，参照前述《土地登记规则》第三十五条“……因错、漏登记的，应由土地使用者、所有者、他项权利拥有者，持有关证明文件到土地管理部门申请变更土地登记”以及第四十一条“土地登记簿、地籍图和土地证书等土地登记文件、资料，不得伪造、擅自涂改和复制”的规定，对于陈珠本案主张超出土地登记簿的196平方米的土地，东莞市沙田镇国土管理所应指引陈珠依合法程序申请登记，而东莞市沙田镇国土管理所采用加盖该所公章方式涂改《集体土地建设用地使用证》的用地面积及四至附图，依法不能发生变更登记的效力。对此，东莞国土局在2013年4月25日作出的《关于请求更改土地登记面积的复函》第二点已告知陈珠“增加用地面积需报管理区和镇人民政府、东莞国土局审批同意后，方能申请登记”。如陈珠就涉案196平方米土地登记申请经过合法报批程序，东莞国土局应根据有关法律法规以及相应的政策审查决定是否报人民政府批准登记，但本案并不能因为东莞国土局派出机构的不当行为从而认定东莞国土局已经核准该196平方米的集体土地使用权登记在陈珠名下，否则，将不利于保护土地行政登记的合法秩序。根据《物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”的规定，由于陈珠未能举出充分证据证明土地登记簿有错误，其要求更改土地登记簿面积为556平方米的理由不充分，依法不予支持。因此，东莞国土局在2013年4月25日作出的东国土资函（2013）488号《关于请求更改土地登记面积的复函》中告知陈珠对其更改土地登记簿面积为556平方米的请求不予支持，并无不当。陈珠在本案中主张《关于请求更改土地登记面积的复函》违法，从而要求批准陈珠申请更正土地登记簿的面积为556平方米以及赔偿交通费2000元、误工补贴3000元、精神费5000元，缺乏相应的事实与法律依据，依法应予驳回。综上所述，上诉人陈珠的上诉请求依据不充分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元（上诉人陈珠已经预交），由上诉人陈珠承担。本判决为终审判决。审 判 长 韦艳芹审 判 员 张志强代理审判员 叶俏珠二〇一四年五月十三日书 记 员 姚慧君第11页共11页 微信公众号“”