（2014）浙甬行终字第20号

裁判日期: 2014-02-24

公开日期: 2014-03-24

案件名称

石军进、石世松等与宁海县环境保护局行政批准二审判决书

法院

浙江省宁波市中级人民法院

所属地区

浙江省宁波市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

石军进,石世松,石维永,石存军,石根宝,宁海县环境保护局,宁海香宁建材有限公司

案由

法律依据

《中华人民共和国环境影响评价法》：第二十三条第一款，第二十二条第一款；《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》：第一条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

浙江省宁波市中级人民法院行政判决书（2014）浙甬行终字第20号上诉人（原审原告）石军进。上诉人（原审原告）石世松。上诉人（原审原告）石维永。上诉人（原审原告）石存军。上诉人（原审原告）石根宝。5上诉人共同的委托代理人周旭亮。5上诉人共同的委托代理人任战敏。被上诉人（原审被告）宁海县环境保护局。法定代表人邬海波。委托代理人胡庆松。委托代理人冯刚。被上诉人（原审第三人）宁海香宁建材有限公司。法定代表人石岳波。上诉人石军进等5人因诉被上诉人宁海县环境保护局（以下简称宁海环保局）环保行政批准一案，不服宁海县人民法院于2013年11月20日作出的（2013）甬宁行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月6日受理后依法组成合议庭，并于2014年1月14日组织各方当事人进行询问。因上诉人石军进等5人申请延期开庭审理，鉴于本案社会影响较大，合议庭决定将本案由询问转为开庭，并于2014年2月11日公开开庭审理了本案。上诉人石军进及上诉人石军进等5人的共同委托代理人任战敏，被上诉人宁海环保局的委托代理人胡庆松、冯刚到庭参加了诉讼，被上诉人宁海香宁建材有限公司（以下简称香宁公司）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2011年10月17日，被上诉人宁海环保局作出宁环西建（2011）17号《关于〈新建年开采8万立方米普通建筑石料建设项目环境影响报告表〉的审批意见》（以下简称《审批意见》），批复同意被上诉人香宁公司在宁海县西店镇石家村香山矿区进行普通建筑石料的开采，开采面积为19600平方米，开采规模为20万吨／年，开采年限为5年。并要求建设单位落实相应的环保措施，项目建设严格执行环境保护“三同时”制度。原审法院经审理认定，2011年10月，浙江环龙环境保护有限公司受第三人香宁公司委托，就位于宁海县西店镇石家村香山矿区年开采8万立方米普通建筑石料建设项目编制了《建设项目环境影响报告表》，认为在严格执行国家环保政策和各项规章管理制度，切实落实报告提出的各项污染物防治措施，保证环保设施正常运转的条件下，从环保角度分析，涉案项目在拟建地建设是可行的。2011年10月6日，被告宁海环保局组织人员对涉案建设项目进行了现场踏勘和初审，确认建设项目现场与环评一致，同日在被告宁海环保局官方网站上就涉案建设项目相关情况进行了公示，公示期内未收到相关反对意见。2011年10月17日，被告宁海环保局作出宁环西建（2011）17号《审批意见》。原告石军进等5人不服，于2013年5月26日向宁波市环境保护局提起行政复议，2013年7月8日，宁波市环境保护局作出甬环复决字（2013）2号行政复议决定，维持了被告宁海环保局作出的被诉具体行政行为。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第二十三条及《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十九条、二十条、二十一条的有关规定，被告宁海环保局作为其行政区域内的环境保护主管部门，具有作出被诉具体行政行为的法定职权。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十四条之规定，环境保护行政主管部门应当自收到环境影响评价文件及相关审批材料之日起，根据法律、法规、规章以及国家、省的产业政策和环境影响评价技术规范，对环境影响评价文件进行审查，在规定的审批期限内作出审批决定并书面通知建设单位。被告宁海环保局受理香宁公司的环评审批申请后，依法对由浙江环龙环境保护有限公司编制的《建设项目环境影响报告表》进行了审查，确认编制机构浙江环龙环境保护有限公司具备相应的资质，且该报告表对涉案建设项目的大气、水、固体废物、噪音污染按照环境影响评价导则进行了分析，认为涉案建设项目满足所处区域的环境功能区划要求，同时也符合国家相关产业方针和政策，在严格执行国家环保政策和各项规章管理制度，切实落实报告提出的各项污染物防治措施，保证环保设施正常运转的条件下，从环保角度分析，涉案项目在拟建地建设是可行的。此外，被告宁海环保局还组织人员对涉案建设项目进行了现场踏勘，确认现场与环评一致，并在其官方网站上对建设项目相关情况予以公示。公示期满无异议，被告宁海环保局作出《审批意见》，从环境保护的角度同意项目建设，并对项目建设提出相应的要求。被告宁海环保局所作《审批意见》认定事实基本清楚，证据充分，执法程序正当。对被告宁海环保局未在举证期内提供作出被诉具体行政行为的相关法律依据的行为，依法予以指正。但由于被诉具体行政行为直接关系第三人的合法权益，且被告宁海环保局在庭审过程中对相关法律依据进行了陈述，不宜直接认定被诉具体行政行为无法律依据。被告宁海环保局在作出《审批意见》前将建设项目相关情况在政府网站上进行了公示，以听取相关权益人的意见。原告石军进等5人在公示期内并未提出意见，被诉具体行政行为的作出程序并无明显不当。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定采矿权人办理采矿许可证应提交环境影响评价报告，但该规定是对办理采矿许可证的相关规定，并非是对作出环境影响评价文件批准的相关规定，环境影响评价文件批准是否合法并不适用该法律规定。故原告石军进等5人根据该法律规定认定被诉具体行政行为因作出时间晚于采矿许可证而违法的理由不能成立。涉案建设项目编制环境影响报告表符合环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定要求。原告石军进等5人提出的涉案建设项目应当编制环境影响报告书而非环境影响报告表的主张，无事实和法律依据，不予支持。综上，被告宁海环保局作出的《审批意见》事实基本清楚，证据充分，程序正当，适用法律亦无明显不当，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告石军进等5人要求撤销被告宁海环保局作出的宁环西建（2011）17号《审批意见》的诉讼请求。上诉人石军进等5人共同上诉称：一、被上诉人宁海环保局作出环保行政批准的相对人错误。取得涉案宁海县西店镇香山村活孙洞山普通建筑石料采矿权的系石岳波个人，而非被上诉人香宁公司，被上诉人香宁公司并不是涉案环保批准的申请人。被上诉人宁海环保局作出的被诉宁环西建（2011）17号《审批意见》行政批准相对人错误。二、涉案《建设项目环境影响报告表》未经公众调查，也未经行业主管部门预审。《浙江省建设项目管理办法》（2011年）第十五条规定，建设单位或者委托环境影响评价机构应当接受公众对建设项目有关情况的问询，听取意见，做好说明和解释工作。涉案《建设项目环境影响报告表》提交时未附具公众调查情况和对公众意见采纳或不采纳的情况说明，违反上述规定。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定，涉案的《建设项目环境影响报告表》须先经过行业主管部门的预审，被上诉人宁海环保局在涉案《建设项目环境影响报告表》未经行业主管部门预审的情况下，即作出审批意见，违反上述规定。三、被上诉人宁海环保局作出被诉《审批意见》程序违法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和第四十七条的规定，涉案环保批准涉及上诉人石军进等5人的重大利益，被上诉人宁海环保局在进行审查时应告知上诉人石军进等5人，听取其陈述和申辩，并应告知上诉人石军进等5人有进行听证的权利。被上诉人宁海环保局未履行上述告知义务，程序违法。请求二审法院撤销原审判决，依法撤销被上诉人宁海环保局作出《审批意见》的具体行政行为。被上诉人宁海环保局辩称：一、本案的行政批准相对人是被上诉人香宁公司。自然人是无法取得采矿资格的，石岳波是被上诉人香宁公司的法定代表人，在特定情况下法定代表人的签字可以视为公司的意思表示。因此，石岳波是代表被上诉人香宁公司在《采矿权挂牌出让成交确认书》进行签字，实际获得采矿权的是被上诉人香宁公司，因此，被上诉人香宁公司系本案行政批准的相对人。二、涉案《建设项目环境影响报告表》不需进行公众调查，且已经宁海县西店镇相关部门预审。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2003年）第十四条的规定，涉案的建设项目不需进行公众调查。且涉案的建设项目已经宁海县西店镇农林主管部门以及宁海县西店镇建设管理局的预审。三、上诉人石军进等5人并非涉案环保批准的重大利害关系人，因此没有履行告知义务的必要。四、被上诉人作出被诉宁环西建（2011）17号《审批意见》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被上诉人香宁公司新建年开采8万立方米普通建筑石料建设项目位于宁海县西店镇香石村活孙洞山，该项目于2011年7月19日签订《采矿权挂牌出让成交确认书》。2011年10月，浙江环龙环境保护有限公司受被上诉人香宁公司委托，编制完成涉案《建设项目环境影响报告表》。被上诉人宁海环保局依法对涉案《建设项目环境影响报告表》进行了审查，并于2011年10月6日组织相关人员对涉案建设项目进行了现场踏勘和初审，确认建设项目实际情况与涉案《建设项目环境影响报告表》基本一致。同日，被上诉人宁海环保局在官方网站上就涉案建设项目相关情况进行了公示，在公示期满无异议后，被上诉人宁海环保局作出被诉的宁环西建（2011）17号《审批意见》。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人香宁公司未作答辩。二审审理期间，上诉人石军进等5人向本院提供了《采矿权挂牌出让成交确认书》复印件1份、宁波市工商行政管理局宁海分局出具的宁海县西店香山石家轧石场个体工商户注销登记材料复印件1份、宁波市工商行政管理局宁海分局出具的被上诉人香宁公司基本情况及申请设立、变更登记材料复印件各1份，用以证明石岳波取得宁海县西店镇香山村活孙洞山普通建筑石料采矿权在前，被上诉人香宁公司注册成立在后的事实，因此被上诉人宁海环保局作出的宁环西建（2011）17号《审批意见》的相对人错误。被上诉人宁海环保局对上诉证据真实性、合法性、关联性均无异议，但认为并不能以此认为被上诉人宁海环保局作出被诉《审批意见》的相对人错误。本院对石岳波取得宁海县西店镇香山村活孙洞山普通建筑石料采矿权在前，被上诉人香宁公司注册成立在后的事实予以采信，对被上诉人宁海环保局作出的宁环西建（2011）17号《审批意见》相对人是否错误需结合其他证据和法律法规进行评判。被上诉人宁海环保局向本院提供了《审批表》复印件1份，用以证明经过了相关主管部门的预审。本院认为，该证据被上诉人宁海环保局在原审过程中应当提供而未提供，故被上诉人宁海环保局在二审中提交的该证据不属于新的证据，本院不予接纳。各方当事人在一审期间向原审法院提供的证据均随案卷移送本院。本院根据随卷证据及庭审，除对原审法院认定的事实予以确认外，另查明，石岳波通过竞价获得宁海县西店镇香山村活孙洞山普通建筑石料采矿权，并于2011年7月19日以个人名义签订《采矿权挂牌出让成交确认书》。2011年8月，石岳波与舒杏叶依法申请设立被上诉人香宁公司，于2011年8月3日获得企业名称预先核准登记。2011年8月16日，被上诉人香宁公司成立，石岳波系被上诉人香宁公司法定代表人。本院认为，《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2011年）于2011年12月1日正式施行，本案环保批准作出的时间是2011年10月17日，故本案应当适用《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2003年）。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款及《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2003年）第二十一条的规定，被上诉人宁海环保局作为宁海县行政区域内的环境保护主管部门，具有作出被诉宁环西建（2011）17号《审批意见》的法定职权。本案中，虽然石岳波竞标获得宁海县西店镇香山村活孙洞山普通建筑石料采矿权在先，被上诉人香宁公司成立在后。但从相关证据来看，被上诉人香宁公司成立的目的是为了在已取得采矿权的宁海县西店镇香山村活孙洞山矿区进行石料开采，参照《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》（国土资发（1998）104号）第一条的规定，个人取得采矿权后，为进行矿产开采而登记设立新的矿山企业，以该企业名义申请采矿许可证。环保许可作为申请采矿许可证的条件之一，其申请人应当与申请采矿许可证的主体一致。故被上诉人香宁公司作为涉案申请环保行政批准的主体，并无不当。对上诉人石军金等5人认为被上诉人宁海环保局作出的被诉宁环西建（2011）17号《审批意见》行政批准相对人错误的主张，本院不予采信。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2003年）第十四条的规定，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目需要进行公众调查。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定土砂石开采项目，年采10万立方米以上及涉及环境敏感区的项目需要编制环境影响报告书，其他项目只需编制环境影响报告表。本案的建设项目为年开采石料8万立方米，仅需编制环境影响报告表，故没有进行公众调查的法定要求。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定，建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。被上诉人宁海环保局认为被上诉人香宁公司没有行业主管部门，虽然上诉人石军进等5人认为被上诉人香宁公司存在行业主管部门，但未能提供相关证据予以证明。因此，本院认为在被上诉人香宁公司无行业主管部门的情况下，涉案《建设项目环境影响报告表》无需按照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定，进行行业主管部门的预审程序。被上诉人宁海环保局在其官方网站上对涉案项目进行了7日的公示，实际上已经履行了《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2003年）第十四条规定的涉案《建设项目环境影响报告表》接受公众问询和向利害关系人进行告知的两个程序。但被上诉人宁海环保局未采用直接向利害关系人即上诉人石军进等5人进行告知的方式，而是通过网上公示的方式进行告知存在瑕疵，但该瑕疵并未剥夺上诉人石军进等5人进行陈述申辩权利，且上诉人石军进等5人对涉案《建设项目环境影响报告表》的内容并未提出意见，对此瑕疵本院予以指正。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人石军进、石世松、石维永、石存军、石根宝共同负担。本判决为终审判决。审　判　长　　陈信根审　判　员　　陆玉珍代理审判员　　秦　峰二〇一四年二月二十四日代书　记员　　袁丹蓉附本案适用的法律、法规及规范性文件：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……二、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。……第二十三条……前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。……三、《浙江省建设项目环境保护管理办法》（2003年）第十四条对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，在实施环境评价过程中应当进行公众调查，并征求有关专家的意见。应当编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表的建设项目，环境影响评价机构、建设单位应当接受公众对建设项目有关情况的问询，采纳公众提出的环境保护合理意见和建议。第二十一条县（市、区）环境保护行政主管部门负责本行政区域内除应当由国家、省、设区的市环境保护行政主管部门审批以外的建设项目环境影响评价文件的审批。四、《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》一、设立矿山企业按以下程序办理：（一）设立矿山企业的采矿权申请人在申请划定矿区范围前，应按照《企业名称登记管理规定》到工商行政管理机关申请办理矿山企业名称预先核准登记。（二）设立矿山企业的采矿权申请人经工商行政管理机关核准，取得该企业名称使用权后，按照《矿产资源开采登记管理办法》第三条、第四条的规定，以及国务院地质矿产主管部门的授权到相应的地质矿产主管部门（以下简称采矿登记管理机关）申请划定矿区范围。（三）设立矿山企业的采矿权申请人持采矿登记管理机关划定矿区范围的批复文件和其它有关文件、证件，到工商行政管理机关办理企业法人登记或营业登记。（四）矿山企业经工商行政管理机关核准登记，颁发企业法人营业执照或营业执照后，按照《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定办理采矿登记，领取采矿许可证后，方可从事矿山企业开发建设和矿产资源开采活动。搜索“”