（2013）苏中行终字第0138号
裁判日期: 2014-01-09
公开日期: 2014-12-18
案件名称
葛桢祥与苏州市卫生局二审行政判决书
法院
江苏省苏州市中级人民法院
所属地区
江苏省苏州市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
葛桢祥,苏州市卫生局
案由
法律依据
《中华人民共和国执业医师法》：第四条第一款，第三十七条，第三十九条；《医疗机构管理条例》：第五条；《医疗事故处理条例》：第五十五条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）苏中行终字第0138号上诉人（原审原告）葛桢祥。委托代理人朱志伟。被上诉人（原审被告）苏州市卫生局。法定代表人张月林，局长。出庭负责人陈小康。委托代理人杨文刚。委托代理人钟磊。上诉人葛桢祥因不服苏州市卫生局作出的“关于葛桢祥同志信访事项的答复”一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2013）姑苏行初字第0067号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年1月8日公开开庭审理了本案，上诉人葛桢祥的委托代理人朱志伟，被上诉人苏州市卫生局（以下简称市卫生局）的出庭负责人陈小康、委托代理人杨文刚、钟磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年4月10日，葛桢祥因“四肢麻木一年余，双下肢无力两月”在苏大附一院就医，出院诊断结果：中枢神经系统感染，中毒性脑病，感染性休克。2010年6月，葛桢祥向市卫生局举报称其在2007年4月10日至5月24日住院期间，苏大附一院神经内科胡小伟等十人在无行医资质的情况下，违法对其诊疗，要求被告予以查处，处分医院、领导和相关当事人。2010年12月9日，市卫生局回复称，葛桢祥已向原沧浪法院提起诉讼，通过法律途径解决与苏大附一院的纠纷，其中包括非法行医的处理诉求。根据《医疗事故处理条例》第四十条规定，市卫生局将积极配合法院进行调查。2010年12月12日，葛桢祥又向市卫生局举报医方未及时告知其糖尿病病情并在已知其是糖尿病发病后，仍对其“挂糖”30日是一种违法治疗行为，要求市卫生局对医院及董万利、方某、薛寿儒等进行查处。市卫生局经调查后，于2011年2月23日作出被诉“答复”。葛桢祥不服，在法定期限提起行政诉讼。另查明，葛桢祥在苏大附一院诊疗期间，胡小伟等十人系苏州大学医学院在读硕士研究生，在苏大附一院神经内科临床实践，参与了对葛桢祥的诊疗活动。再查明，葛桢祥因治疗方式及治疗措施与医方产生争议，于2008年9月22日起诉至原苏州市沧浪区人民法院（以下简称原沧浪法院）。审理中，原沧浪法院委托苏州市医学会就医方对原告的诊疗、护理行为是否存在过错，医疗行为与原告的损害后果之间是否存在因果关系，苏大附一院的医疗行为是否构成医疗事故进行鉴定。苏州市医学会2009年8月27日出具苏州医鉴（2009）065号医疗事故技术鉴定书，鉴定结论为属于四级医疗事故，医方负次要责任。然在申请再次鉴定中，葛桢祥提出本次医疗行为涉及非法行医，坚持要求法院先予认定，不同意作医疗事故技术鉴定。原沧浪法院向其释明无果后于2010年12月17日作出（2008）沧民一初字第1214号民事判决，判决驳回葛桢祥的诉讼请求。葛桢祥不服，上诉于苏州市中级人民法院，二审法院委托司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心进行鉴定，鉴定机构亦认定苏大附一院对葛桢祥的糖尿病重视不够，没有密切监测血糖，导致对血糖控制欠佳，抗感染治疗效果差，存在一定的过错，该过错与葛桢祥病程延长之间存在一定的因果关系（参与度拟为20%-30%）。二审法院依据新证据判决撤销一审判决，判令医方赔偿葛桢祥人民币32867.57元，驳回葛桢祥的其他诉讼请求。葛桢祥又向江苏省高级人民法院申请再审，省高院于2013年9月13日作出（2013）苏审二民申字第437号民事裁定书，认为因医疗事故以外的原因造成的人身损害赔偿纠纷，适用普通民事法律的规定。本案经鉴定构成医疗事故，应当依照《医疗事故处理条例》的规定确定原告的损失，葛桢祥认为二审判决对赔偿项目存在明显遗漏和错误，没有依据，裁定驳回葛桢祥的再审申请原审法院认为，葛桢祥向市卫生局举报涉及两个事项，一是于2010年6月举报认为胡小伟等十人存在非法行医行为，要求市卫生局予以查处（以下简称举报事项一），二是于2010年12月举报认为苏大附一院及其医生存在违法治疗的行为，要求市卫生局予以查处（以下简称举报事项二）。《执业医师法》第四条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。《医疗机构管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。根据上述法律法规，市卫生局系本案葛桢祥举报事项的行政监管部门。被诉“答复”由市卫生局内设信访办作出，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款规定，市卫生局是具有适格的诉讼主体资格。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。葛桢祥向市卫生局举报要求市卫生局履行职责，查处医方对其医疗活动中的违法行为，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项规定的“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责”，对市卫生局的“答复”不服提起行政诉讼属于行政诉讼受案范围。本案的争议焦点在于市卫生局对于葛桢祥的举报事项有无依法履行行政监督职责，所作的“答复”是否完整、正确、合法。对于举报事项一。《执业医师法》第十四条规定，未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。故“非法行医”即指未取得医师执业证书而从事医师执业活动的行为。胡小伟等十人系医学专业硕士在读人员，在苏大附一院神经内科临床实践，属《医学教育临床实践管理暂行规定》中所称的医学生。该《规定》第十二条明确，医学生在临床带教教师的监督、指导下，可以接触观察患者、询问患者病史、检查患者体征、查阅患者有关资料、参与分析讨论患者病情、书写病历及住院患者病程记录、填写各类检查和处置单、医嘱和处方，对患者实施有关诊疗操作、参加有关的手术。从市卫生局调查的情况来看，苏大附一院系一所三级甲等医院，也是苏州大学的教学实习医院，胡小伟等人是在具有执业医师资质的临床带教教师指导下参与医学教育临床诊疗活动。市卫生局经查证发现在原告就医期间确实存在胡小伟等人开具部分医嘱而无上级医师再签名的情况，但未有确凿证据表明胡小伟等人有独自为患者提供临床诊疗服务的行为，仅属没有认真执行《病历书写规范》中对于病历书写者要求的规定，市卫生局据以认定本案不存在非法行医的情况，并无不当。此外，根据《医疗事故处理条例》第六十一条规定，非法行医，造成患者人身损害，不属于医疗事故，触犯刑律的，依法追究刑事责任；有关赔偿，由受害人直接向人民法院提起诉讼。而目前原告与苏大附一院之间的医疗损害赔偿纠纷已由生效民事判决所确认，也排除了胡小伟等人存在非法行医的情况。由于非法行医与医疗事故是两种完全不同性质的医疗责任，而未涉及刑事的非法行医认定权在卫生行政部门，故市卫生局在“答复”中以葛桢祥在民事诉讼中包括非法行医的主张，而根据《医疗事故处理条例》第四十条予以回复不尽妥当。对于举报事项二，被告的“答复”中并未提及。《医疗事故处理条例》第五十六条及《执业医师法》第三十七条赋予卫生行政部门对医院及医师在医疗活动中的违法行为行使行政处罚权。由于原告该举报事项与医疗损害赔偿民事纠纷案件中的待证事实存在重合的情形，在司法审查未结束前，卫生行政部门迳行对该举报事项作出处理，显属条件尚未成就；且待人民法院对所涉民事纠纷作出处理后并不妨碍卫生行政部门继续对该举报事项从行政责任角度作出处理。故市卫生局在“答复”中未提及该举报事项尚不构成违法。现人民法院已就原告与苏大附一院之间的民事纠纷作出判决，并已生效。被告对该举报事项履行法定职责的条件已成就，应及时予以处理。综上，经对被诉具体行政行为全面审查，市卫生局作出的“关于葛桢祥同志信访事项的答复”，对于葛桢祥的举报事项一的回复，事实清楚，证据充分，原审法院予以支持，而对于葛桢祥的举报事项二，市卫生局履行职责的条件已成就，市卫生局应予以处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回原告葛桢祥要求被告苏州市卫生局认定苏州大学附属第一医院以及医务人员非法行医并进行处理的诉讼请求；二、被告苏州市卫生局于本判决生效之日起三十个工作日内对原告葛桢祥提出的苏州大学第一附属医院以及医务人员隐瞒原告葛桢祥糖尿病病情及违规治疗的“举报书”依法进行调查处理并书面答复；案件受理费人民币50元，由苏州市卫生局负担。上诉人葛桢祥上诉称：一审法院已经查明十名实习生参与了诊疗活动并在医嘱单上行使了独立署名权，市卫生局并未提供充足的证据证明实习生是在上级医师指导下进行的诊疗行为，故请求二审法院撤销一审判决书中的第一项内容，并判令市卫生局承担二审诉讼费用。被上诉人市卫生局答辩称：苏大附一院系一所依法取得医疗机构执业许可证的三级甲等医院，且系苏州大学的教学医院，带教研究生系其应尽的义务。胡小伟等人作为实习生在苏大附一院神经内科进行临床实践，其是在上级医师的指导下开展诊疗活动的，不存在非法行医的情况。对于上诉人的举报事项，我局已经依据相关的法律、法规规定作出了完整、正确、合法的答复，依法履行了行政监管职责。故请求二审法院依法查明事实真相，驳回上诉人的上诉请求。原审被告市卫生局向原审法院提供的证据材料有：1、苏大附一院医疗机构执业许可证，证明苏大附一院具有行医资质；2、董万利、方某、胡小伟三人的医师执业证书，证明涉案医师有行医资格；3、“答复”，证明市卫生局就葛桢祥的举报作出处理；4、苏州市中级人民法院（2011）苏中民终字第0489号民事判决书，证明法院已作出医疗事故的认定，不存在非法行医的情形；5、市卫生监督所对方某、胡小伟制作的询问笔录以及“关于对‘举报附一院神经内科胡小伟等医生无证行医问题’的回复”，证明本案不存在非法行医的情形；6、2007年4月、5月苏大附一院医师工作表，证明医师具有资质，不存在胡小伟等人独立开展诊疗工作的情况；7、葛桢祥就医时的长期、短期医嘱单，证明葛桢祥就诊期间，均有执业医生或实习医生在执业医生的指导下实施诊疗；8、苏大附一院关于与葛桢祥医疗纠纷的汇报及2007年4月医生排班表，证明附一院不存在非法行医的事实及在诊疗期间原告接受治疗均有执业医生参与；9、江苏省高级人民法院（2013）苏审二民申字第437号民事裁定书，证明法院认定本次纠纷为医疗纠纷，排除了非法行医的存在。原审被告提供的法律法规依据有：《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》、《信访条例》、《卫生行政处罚程序》、《医学教育临床实践管理暂行规定》、卫生部关于医学生毕业后暂未取得医师资格从事诊疗活动有关问题的批复（卫政法发（2005）357号文）、全国人大常委会法制工作委员会对河北省人大常委会法制工作委员会“见习医生出现医疗纠纷是否属于‘非法行医’”的答复。原审原告葛桢祥向原审法院提交的证据材料有：1、2011年6月6日，12月12日举报信二份，证明葛桢祥向市卫生局举报的事实；2、2010年12月9日、2011年2月23日市卫生局作出的答复二份，证明市卫生局已作出答复；3、（2011）苏中民终字第0489号民事判决书，证明本案在起诉期限内；4、病人出入量记录单及检查报告单等医疗记录，证明苏大附一院存在非法行医和恶意治疗。葛桢祥同时申请证人方某、翁某出庭作证。上述证据、依据均已随案移送本院。二审审理期间，上诉人葛桢祥向本院提出要求调取如下证据的申请：1、2007年4月-2007年5月期间医师值班表原件或复印件；2、2007年4月-2007年5月期间医院总值班记录；3、卫生监督所曾经去医院医务处所做的笔录。由于该申请不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，故对该申请不予准许。本院对其他证据的认定与原审无异。二审认定的事实与原审判决一致。本院认为，本案的争议焦点主要有两点：一是被上诉人作出的“答复”是否属于行政诉讼法的受案范围，上诉人葛桢祥是否有权提起行政诉讼；二是被上诉人市卫生局是否依法履行卫生监督职责，其所作的“答复”是否有事实和法律依据。关于争议焦点一，被上诉人作出的“答复”是否属于行政诉讼法的受案范围，上诉人葛桢祥是否有权提起行政诉讼。承办人认为，被上诉人市卫生局虽将上诉人的举报作为信访事项予以答复，但从“答复”内容看，该“答复”已经对苏大附一院及胡小伟等人是否存在非法行医进行了认定，对特定相对人的权利义务亦产生了实际影响。因此，该“答复”应当视为具体行政行为，属于行政诉讼法的受案范围。由于上诉人葛桢祥认为，其在苏大附一院就医期间，身体权益受到非法行医及违法治疗行为的侵害，故其与被上诉人作出的“答复”具有法律上的利害关系，对该“答复”不服，可以提起行政诉讼。关于争议焦点二，被上诉人市卫生局是否依法履行卫生监督职责，其所作的“答复”是否合法。承办人认为，本案中，上诉人葛桢祥向市卫生局的举报涉及两个事项：一是要求市卫生局对胡小伟等人的非法行医行为予以查处；二是要求市卫生局对苏大附一院及其医生的违法治疗行为予以查处。首先，根据《执业医师法》第四条、第三十七条、第三十九条、《医疗机构管理条例》第五条、《医疗事故处理条例》第五十五条的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作及医疗机构的监督管理工作。被上诉人市卫生局作为本市卫生行政监管部门，有权对其辖区内的非法行医行为及违法诊疗行为进行认定和行使行政处罚权。其次，苏大附一院系一所三级甲等医院，也是苏州大学的临床教学基地，负责组织医学生的临床教学实践活动，为实施临床教学实践活动和完成教学任务提供必要的条件。胡小伟等十人系苏州大学医院专业在读硕士研究生，在苏大附一院神经内科临床实践，属《医学教育临床实践管理暂行规定》中所称的医学生。根据该规定第十二条，医学生在临床带教教师的监督、指导下，可以接触观察患者、询问患者病史、检查患者体征、查阅患者有关资料、参与分析讨论患者病情、书写病历及住院患者病程记录、填写各类检查和处置单、医嘱和处方，对患者实施有关诊疗操作、参加有关的手术。胡小伟等人是在具有执业医师资质的临床带教教师指导下参与医学教育临床诊疗活动。虽然在上诉人葛桢祥就医期间存在胡小伟等人开具部分医嘱而无上级医师再签名的情况，但并不能以此证明胡小伟等人有独自为患者提供临床诊疗服务的行为，仅属没有认真执行《病历书写规范》中对于病历书写者要求的规定，被上诉人据以认定苏大附一院及胡小伟等人不存在非法行医的情况，并无不当，本院予以支持。此外，由于上诉人葛桢祥提起的医疗损害赔偿民事纠纷案件在被上诉人作出“答复”前尚未审结，故被上诉人未对就苏大附一院及相关医师违法治疗行为的查处情况作出答复。现人民法院已就葛桢祥与苏大附一院之间的民事纠纷作出判决，并已生效。被上诉人应对该举报事项依法履行法定职责，及时作出回复。综上，上诉人葛桢祥的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人葛桢祥负担。本判决为终审判决。审 判 长 周剑鸣代理审判员 张 蕾代理审判员 孙瑜蓓二〇一四年一月九日书 记 员 赵文君