（2013）桂市行终字第136号

裁判日期: 2014-01-08

公开日期: 2015-06-16

案件名称

上诉人兴安县溶江镇龙源村委会第九经济合作社不服山林确权一案行政判决书

法院

广西壮族自治区桂林市中级人民法院

所属地区

广西壮族自治区桂林市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

兴安县溶江镇龙源村委会第九经济合作社,兴安县人民政府,唐智全,兴安县严关镇杉树村委会第二十一村民小组

案由

法律依据

《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》：第十八条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

广西壮族自治区桂林市中级人民法院行政判决书（2013）桂市行终字第136号上诉人（原审原告）兴安县溶江镇龙源村委会第九经济合作社（满家自然村）。诉讼代表人李富名，社长。委托代理人董国宏，广西灵渠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴安县人民政府。法定代表人阳明，县长。委托代理人安杰林，兴安县法制办干部。委托代理人张丽，兴安县法制办干部。原审第三人唐智全，农民。原审第三人兴安县严关镇杉树村委会第二十一村民小组（寨背自然村）。诉讼代表人唐永财，小组长。二原审第三人共同委托代理人赵越华，广西灵渠律师事务所律师。上诉人兴安县溶江镇龙源村委会第九经济合作社因山林确权一案，不服兴安县人民法院（2013）兴行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月3日受理后依法组成合议庭，于2014年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人兴安县溶江镇龙源村委会第九经济合作社的诉讼代表人李富名及其委托代理人董国宏，被上诉人兴安县人民政府的委托代理人安杰林，原审第三人兴安县严关镇杉树村委会第二十一村民小组的诉讼代表人唐永财及二原审第三人的共同委托代理人赵越华到庭参加诉讼。被上诉人兴安县人民政府的委托代理人张丽及原审第三人唐智全经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：原告与第三人讼争的长滩、陡山山场，长滩山场的四至界限为（面山所示）：上凭山脊，右凭山脊，下以笔竹为界到山脊，左凭漕，地上附着物为毛竹。陡山山场又名石板塘，其四至界限为（面山所示）：上凭石堑横到漕为界，右凭漕为界，左凭山脊为界，下凭大河为界，地上附着物为毛竹。第三人唐智全系原告经济合作社社员。第三人唐智全提供的共有人为唐羲元的兴土字第21963号《土地房产所有证存根》（1952年）载明有陡山山场、共有人为唐某甲兴土字第21946号《土地房产所有证存根》（1952年）载明有铁厂坪山场。唐羲元是唐某丙叔叔（唐某丙过继给唐羲元，负责唐羲元的生养死葬），唐某甲系唐智全母亲，l953年唐某甲带儿子何能成改嫁到严关镇寨背村，二人成为严关镇寨背村第二十一村民小组成员，唐某甲改嫁时未将唐智全带走，同年唐某丙到满家村上门落户，几个月后，唐智全过继给唐某丙并随其在满家村生活。1954年唐羲元去世，唐某丙带陡山山场在满家村入社，1976年8月唐某丙去世。1972年农业学大寨时，溶江镇茶园村委会自林江村用长滩山场调换铁厂坪山场。1993年3月13日，唐智全将讼争的两处争执山场承包给唐智斌，原龙源村公所（现变更为龙源村委会）出具了意见并加盖公章。1994年2月龙源村委会第九经济合作社将讼争的两处山场协议承包给罗前发、付仕友，承包期15年，龙源村公所也出具了意见并加盖公章，承包后唐智全向有关部门反映情况均没有结果。承包期满后，2009年6月龙源村委会第九经济合作社再次将两处争执山场承包给付仕友，双方因此发生纠纷。第三人唐智全申请溶江镇人民政府确权，2011年12月23日溶江镇人民政府作出溶政发（2011）23号《山林使用权属纠纷处理决定书》，决定争执山场的土地使用权、林木所有权归原告龙源村委会第九经济合作社。但是处理期间，没有查明第三人严关镇杉树村委会第二十一村民小组是否对争议的长滩山场主张所有权。第三人唐智全不服，向兴安县人民政府申请复议，2012年3月28日县政府作出兴政复决字（2012）第03号复议决定，撤销了溶江镇人民政府作出的溶政发（2011）23号处理决定，原告不服诉至本院，本院于2012年8月21日作出（2012）兴行初字第14号行政判决，撤销了被告作出的兴政复决字（2012）第03号《行政复议决定书》，责令其重新作出具体行政行为，第三人唐智全不服，上诉至桂林市中级人民法院，2012年12月14日市中院作出（2012）桂市行终字第108号行政判决，维持了兴安县人民法院的行政判决。2013年3月29日第三人唐智全再次申请复议，2013年4月23日第三人兴安县严关镇杉树村委会第21村民小组（寨背自然村）向县人民政府提交《山林确权申请书》，主张长滩山场的土地所有权，之后又向县政府递交参加复议申请书，请求撤销溶江镇人民政府作出的溶政发（2011）23号处理决定书，县政府依法同意其作为第三人参加行政复议。2013年6月19日被告再次作出兴政复决字（2013）第05号《行政复议决定书》，撤销了溶政发（2011）23号处理决定书，原告仍不服，诉至本院。原判认为：原告兴安县溶江镇龙源村委会第九经济合作社与第三人唐智全因长滩山场权属发生纠纷，第三人唐智全申请溶江镇人民政府确权，溶江镇人民政府在调处权属纠纷时，没有查明严关镇杉树村委会第二十一村民小组是否主张权属，也没有履行告知义务。在复议期间严关镇杉树村委会第二十一村民小组明确主张长滩山场的所有权属，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第（三）项之规定，同一县内发生的水利纠纷或者跨乡（镇）行政区域发生的土地、山林权属纠纷，由县级以上人民政府有关主管部门调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定。因此，本案的权属纠纷调处应由县级以上人民政府有关主管部门调解，在调解达不成协议的情况下，由县人民政府作出处理决定。溶江镇人民政府无权对跨乡（镇）行政区域发生的土地、山林权属纠纷作出处理决定，其作出的溶政发（2011）23号处理决定属于超越职权的行为。被告以此撤销溶江镇人民政府的处理决定，理由正当，依法应予维持。被告曾作出了兴政复决字（2012）第03号行政复议决定，被本院依法撤销后，其重新作出的兴政复决字（2013）第05号行政复议决定，虽与原具体行政行为的结果相同，但是主要事实有改变，因此不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。原告请求撤销被告作出的复议决定，理由不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告兴安县人民政府2013年6月19日作出的兴政复决字（2013）第05号《行政复议决定书》。上诉人兴安县溶江镇龙源村委会第九经济合作社上诉称：1、陡山山场所有权属上诉人，各方当事人无异议，唯独对长滩山场所有权归属上诉人还是第三人寨背自然村有争议，依法律规定，溶江政府处理陡山山场未越权，其决定被上诉人也未指出有所不当，显然应认为陡山山场的处理决定是正确的，长滩山场有越权管辖之疑。被上诉人正确处理应当是维持溶江政府对陡山山场的决定，撤销有争议的长滩山场处理决定。因为陡山山场，长滩山场是两个独立的处理决定，不应当其中一个有疑义就不分青红皂白连同正确决定也撤销。2、上诉人认为寨背自然村无权参与上诉人与第三人唐智全的使用权争执中，被上诉人依法不应当受理第三人寨背村的申请。因为上诉人与第三人唐智全争执的是土地使用权，不是所有权，寨背村是一个独立的组织，其追求的是所有权，不是使用权，正确流程是寨背村的确权申请应作为另一个案件处理。待上诉人与寨背村的长滩山场所有权明确后，再处理上诉人与唐智全的长滩山场使用权争执。因此，被上诉人受理第三人寨背村的所有权确权申请并处理是错误的。3、被上诉人作出（2013）第5号决定，违反了《行政诉讼法》“不得以同一事实和理由作出相同决定的规定”，一审判决以“主要事实有较大改变”维持被上诉人5号决定，令人无法信服。4、第三人寨背村参与复议之前已超越了期限，且有弃权意思表示，溶江镇政府处理时通知了第三人寨背村参与调解，寨背村是明知争议存在，但一直未申请参与，且出示了书面材料，意思是不参与处理。因此，应视为弃权。且溶江镇政府处理决定后，寨背村在60天内未申请确权，又未在第一轮复议中参与，其在第二轮复议中才参与，超越60天的期限，被上诉人受理寨背村的参与申请是错误的。5、各方当事人争议的是土地，不是林权，因此应在决定中引用《土地法》，被上诉人的（2013）第5号决定引用《森林法》的条款未引用《土地管理法》的条款，是适用法律不当。6、第三人寨背村在第二轮复议中申请参与是恶意的权力滥用。因为被上诉人撤销溶江镇政府对第一次复议决定被法院否定后，为了达到撤销溶江镇政府决定的目的，寨背村才故意申请参与，人为、恶意制造了一个溶江镇政府越权的陷阱。上诉人认为，第三人寨背村的参与是恶意的。综上所述，一审判决事实不清，证据不足，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决及兴安县人民政府作出的兴政复决字（2013）第05号《行政复议决定书》，责令被上诉人重新作出具体行政行为。被上诉人兴安县人民政府答辩称：（一）上诉人在上诉状中称：“因为陡山山场，长滩山场是两个独立的处理决定，不应当其中一个有疑义就不分青红皂白连同正确决定也撤销”。本政府认为上述观点是错误的，溶政发（2011）23号溶江镇政府《山林使用权属纠纷处理决定书》将陡山山场、长滩山场的山林使用权，地上附着物进行确权处理，在对长滩山场所有权归属是上诉人还是第三人严关镇杉树村委寨背村第21社有争议的情形下，溶江镇政府进行了确权处理，显然超越职权。中华人民共和国《森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第（三）项之规定：单位之间的权属纠纷只能由县级人民政府调处。以上规定是非常明确的。兴政复决（2013）第05号根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目之规定作出的处理是正确的。二十八条第三项规定是：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行为违法……”第三项第4目规定是“超越或者滥用职权的”。只要具体行政行为有下列情形之一，也就是说只要有超越职权的行为，不管一项，还是二项都可以撤销。溶江镇政府的处理决定，只要具有了超越职权行为兴安县政府行政复议撤销决定就是正确的。（二）上诉人在上诉状中称：“上诉人认为寨背村无权参与上诉人与第三人唐智全的使用权争执中，被上诉人依法不应当受理第三人寨背村的申请……”。本政府认为此观点是错误的，长滩山场是铁厂坪山场兑换的，第三人唐智全母亲唐某甲1952年办理土地房产证，1953年带儿子何能成改嫁到严关镇杉树村委寨背村第21社。此后，一直居住在寨背21社，第三人严关镇杉树树委寨背村第21社，在溶江镇政府调处此纠纷时一直提出了权属主张，第三人唐智全提供的土地房产证是有法律效力的证据，溶江镇政府司法所的同志也认为不能对长滩山场进行确权处理，而是溶江镇政府个别人故意超越职权的行为。2013年4月23日，第三人兴安县严关镇杉树村委第21社向兴安县人民政府提交《山林确权申请书》，请求县人民政府将地名为长滩山场的土地所有权确权归寨背村21社，林木及山场使用权继续为第三人唐智全承包经营管理。2013年5月15日，第三人兴安县严关镇杉树村委第21社，又向兴安县人民政府提交《第三人参加行政复议申请书》，申请撤销溶江镇政府（2011）23号《山林使用权属纠纷处理决定书》将地名为长滩山场的所有权确归寨背21社，林木及山场使用权为唐智全继续承包经营。兴安县人民政府于2013年5月15日批准同意严关杉树村委第2l社作为第三人参加行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。”寨背村21社作为第三人参加行政复议，符合上述法规的规定，也符合兴安县人民政府关于审理行政复议案件若干程序的文件规定。上诉人提出的观点纯粹是无视法律法规的错误意见。（三）《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木，林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府依法处理”。溶江镇政府溶政发（2011）23号《山林使用权属纠纷处理决定书》文件题目是山林，经过现场察看山上生长的是竹林，兴安县人民政府行政复议决定认为根据《森林法》第十七条调处是正确的，而上诉人提出“各方当事人争议的是土地，不是林权，因此应在决定中引用《土地法》，被上诉人的（2013）第5号决定引用《森林法》的条款，未引用《土地管理法》的条款，是适用法律不当”。可见，上诉人对适用《森林法》还是《土地管理法》这些基本的法律常识和主要事实都不清楚，可见上诉人提出的观点是多么的错误。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。原审第三人唐智全及兴安县严关镇杉树村委会第二十一村民小组答辩称：（一）关于“长滩山场”的问题。l、根据广西兴安县土地房产所有登记存根为兴土字第21946号载明的“铁厂坪”山场是申请人母亲唐某甲的，当时该山场隶属于溶江镇茶源村委白桃村的。2、1953年申请人母亲唐某甲改嫁到严关镇杉树村委寨背村，成为严关寨背村村民，按当时历史习惯，唐某甲就将自己该山场带入严关镇寨背村继续管理使用。3、1972年当时农业学大寨造田造地，当时溶江茶源村委白（次）林江村生产队队长王明辉把“长滩山场”与唐某甲在“铁厂坪”的山场互相调换。从此，“长滩山场”就归属唐某甲家管理使用，隶属于严关镇寨背村所有。对以上山场的来源，上诉人在原溶江镇政府处理的答辩书中也是认可的，只是否定唐某甲把山场带过来到严关寨背村入社而已。这就完全证明了以下两个法律事实：第一，该山场纠纷的当事人应是上诉人溶江镇龙源村委第九村民小组（满家村）与严关镇杉树村委第21村民小组（寨背村）及第三人唐智全山林所有权和使用管理之争。这就涉及到溶江镇与严关镇的两个乡镇争执，从程序上，依法必须由两个乡镇的共同上级机关兴安县人民政府调查处理。溶江镇人民政府下文处理肯定程序不合法。兴安县人民政府根据案件事实，复议决定撤销肯定是正确的。即使是溶江镇政府当时处理没发现，兴安县人民政府调查处理发现这一事实情况，依法也应撤销，为保证实事求是，公平公正，依法行政，这是法律赋予上级行政机关的审查处理权利，人民法院应予支持。第二，该山场从1952年兴安县政府土地房产登记为溶江茶源村委白桃村唐某甲山场，到l953年改嫁到严关寨背村，再到1972年农业学大寨造田与溶江茶源村委的自（次）林江村调换山场都与原告无关，也就是无论唐某甲是否带山场改嫁到严关，该山场要么属茶源村委白桃村所有，要么属茶源自（次）林江村所有，都与上诉人无关。现茶源白桃村、自（次）林江村都认可属唐某甲的，并一直由唐某甲及儿子唐智全一直管业的，应认定为唐某甲儿子唐智全有使用管理权。（二）关于“斗山”山场的问题。1、根据1952年广西兴安县土地房产证载明“斗山山场”是溶江镇茶源村委白桃村申请人继父唐某丙父亲唐某乙的。1953年申请人继父唐某丙到溶江镇满家村上门落户，上门后改名为洪世辉，并将申请人唐智全也接到满家村，并也按当时历史习惯把“斗山山场”带入到溶江茶源村委满家村继续由申请人继父唐某丙（洪世辉）使用管理。1976年8月，申请人继父唐某丙去世，该山场就由儿子唐智全一直继续管理使用。l981年左右“分山到户”时，满家村基本都按宗族历史山场分配管业的。唐智全的山场是从茶源村委白桃村带过来的，满家村并没分配其他山场给唐智全，唐智全也只有“斗山”、“长滩”两处山场，同样也更不存在分配给别人，理所当然继续归唐智全户使用管业，不然，唐智全户就一寸山林都没有。因此，“斗山山场”溶江政府没有根据该村的历史管业事实及现状，为唐智全户的农村生存生活考虑，违背历史事实，违背寨背村村民对山林的管业习惯，强行剥夺唐智全户的使用管理权是明显错误的，依法应予撤销重新调查处理。2、溶江镇政府处理决定把两个不同山场一并混合下文处理也是违反“一事一决定”基本程序的，应予撤销。综上所述，兴安县政府只是对溶江镇政府处理决定违反法定程序，明显错误而撤销重新调查处理，上级人民政府也有权力决定山场使用权的处理，复议决定并没有作出山场的实体处理，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：溶江镇人民政府在调处本案权属纠纷过程中，没有查明严关镇杉树村委会第二十一村民小组是否主张权属，在复议期间严关镇杉树村委会第二十一村民小组明确主张长滩山场的所有权，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第（三）项之规定，本案权属纠纷应由兴安县人民政府有关主管部门调解，在调解达不成协议的情况下，由兴安县人民政府作出处理决定。溶江镇人民政府作出的溶政发（2011）23号处理决定存在超越职权的行为。被上诉人据此撤销溶江镇人民政府的处理决定，理由成立，一审判决予以维持正确。兴政复决字（2012）第03号行政复议决定被法院撤销后，被上诉人重新作出的兴政复决字（2013）第05号行政复议决定的结果虽与原复议决定相同，但主要事实有改变，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。上诉人请求撤销一审判决及兴安县人民政府作出的兴政复决字（2013）第05号行政复议决定，责令被上诉人重新作出具体行政行为的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长　陶　明审判员　陈桂良审判员　李明军二〇一四年一月八日书记员　黎俊彤关注公众号“”