四川省仪陇县人民法院行 政 判 决 书（2013）仪行初字第27号原告阆中市三鼎房地产开发有限公司，住阆中市商城路7号。法定代表人陈平，男，董事长。委托代理人冯荣华，系该公司员工。委托代理人王强，四川纪明律师事务所律师。被告阆中市国土资源局，住阆中市巴都大道。法定代表人许永波，男，局长。委托代理人张小云，四川源正律师事务所律师。第三人四川富升节能建材有限公司，住阆中市沙溪白岩寺街7号。法定代表人田茂均，男，总经理。委托代理人杨强，四川源正律师事务所律师。
原告阆中市三鼎房地产开发有限公司（以下简称“三鼎公司”）不服被告阆中市国土资源局（以下简称“阆中国土局”）与第三人四川富升节能建材有限公司（以下简称“富升公司”）签订的《国有土地收购协议》，向南充市中级人民法院提起行政诉讼。2013年8月27日南充市中级人民法院以（2013）南中法行管字第8号行政裁定书将该案指定本院管辖。本院于2013年9月16日立案受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年9月27日公开开庭审理了本案，原告三鼎公司的委托代理人冯荣华、王强，被告阆中国土局的委托代理人张小云，第三人富升公司的委托代理人杨强到庭参加了诉讼。因相关案件正在四川省高级人民法院审理过程中，本案于2013年9月28日中止诉讼。2014年9月10日，本院决定恢复审理，并于2014年9月11日再次公开开庭进行了审理，原告三鼎公司的委托代理人冯荣华、王强，被告阆中国土局的委托代理人张小云，第三人富升公司的委托代理人杨强到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会研究，现已审理终结。被告阆中国土局于2011年12月14日与第三人富升公司签订了《国有土地收购协议》，约定由被告收购第三人持有的阆国用（2007）字第4154号国有土地使用证下的位于阆中市老城区柯家沟的出让工业建设用地10，666.3平方米，由被告支付第三人收购补偿款、地上附着物、构筑物补偿款共计844.24万元，并以该地商住性质评估总价2，543.8万元来作为阆中市政府按照《四川富升节能建材有限公司退城入园协议书》（以下简称《退城入园协议》）约定向第三人兑现优惠政策。被告于2013年9月26日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.2011年1月10日案外人郑海元向南充市中院起诉第三人富升公司的《民事诉状》及附件；2.阆中市人民法院（2009）阆法诉前保字第18号《民事裁定书》、该院于2009年12月18日发出的《协助执行函告书》；3.南充市中级人民法院（2011）南中法民保字第1号《民事裁定书》及《协助执行通知书》；4.南充市中级人民法院（2011）南中法民初字第4-1号《民事裁定书》；5.阆中市人民法院（2013）阆行诉前保字第1号《民事裁定书》；6.南充市中级人民法院（2011）南中法民初字第14号《民事调解书》；7.南充市中级人民法院（2011）南中法执字第65-1号《执行裁定书》《协助执行通知书》《公函》；8.《阆中市人民政府关于﹤（2011）南中法执字第65-1号函﹥的复函》；9.《国有土地使用权收购协议》《土地估价报告》及协商笔录；10．南充市中级人民法院（2012）南中法民保字第7号《民事裁定书》《协助执行通知书》；11.南充市中级人民法院（2011）南中法执第65-2号《函》（2011）南中法执字第65-3号《协助执行通知书》《通知书》（2011）南中法执字第65-4号《协助执行通知书》《通知书》（2011）南中法执字第65-6号《协助执行通知书》（2011）南中法执字第65-6号、第65-7号、第65-11号《执行裁定书》；12.南充市中级人民法院（2012）南中法民保字第7-1号《民事裁定书》《协助执行通知书》；13.南充市中级人民法院（2012）南中法民初字第15号《民事裁定书》；14.南充市中级人民法院（2012）南中法执异字第4号《执行裁定书》；15.南充市中级人民法院（2013）南中法民初字第50号《民事判决书》。以上证据拟证实案涉土地因被人民法院强制执行，拍卖未果，经南充市中级法院与阆中市政府协商后，由阆中市政府协助执行收回；被告阆中国土局与第三人富升公司签订的《国有土地使用权收购协议》系双方经协商自愿签订的，收购价格也是经评估确定的市场价；原告知道收购事实并无异议。
原告三鼎公司诉称，2009年6月阆中市人民政府将第三人富升公司确定为“退城入园”企业，并与第三人签订了《退城入园协议》。协议约定：阆中市人民政府同意第三人迁建入阆中市工业集中区，迁建后由阆中市人民政府将第三人使用的17.64亩原厂工业用地按商住40年用地出让，并依法及时组织拍卖，出让所得全部返还给第三人用于迁建项目；阆中市人民政府在2009年10月底前为第三人办理土地变性后的国有土地使用证，以便第三人对外融资，完成迁建项目。随后第三人持《退城入园协议》和阆规划条字（2009）024号《规划设计条件通知书》等对外融资。2009年10月16日，原告与第三人签订了《联合开发协议书》，约定双方共同投资开发该项目，对该地块双方作价1，380万元为双方的共同出资额，由双方各执50%。该合同签订后原告按照约定向第三人支付了当期的补偿款400万元，2010年1月22日第三人因“退城入园”项目建设需要资金，又与原告签订了《借款合同》，约定向第三人借款100万元，第三人同时承诺，原告向其出借270万元，第三人则按90万元／亩向原告转让讼争土地中自己份额内的土地3亩，协议签订后原告按约向第三人履行了义务。2010年2月5日，原告与第三人签订了《联合开发补充协议》约定第三人在2010年5月30日前办理完讼争地块建设用地的使用权登记至原告名下的相关事项。但该协议签订后，第三人却未及时履行合同义务，并以双方所签合同无效为由向南充市中级人民法院提起诉讼，要求确认《联合开发协议书》无效，该案诉讼中原告提起反诉，要求确认合同有效，并及时申请查封了讼争土地，后来，南充市中级人民法院判决双方签订的《联合开发协议书》合法有效，该判决现已生效。原告将该判决书连同《律师函》及时向阆中市人民政府及相关部门进行了送达，声明了原告在讼争的地块上享有与第三人按份共有的权利，并同时声明该宗地未获原告授权或同意，任何单位和个人与第三人达成的处分该宗地使用权及附属物的协议均无效。被告收到该函件后，却从未与原告协商，便于2011年12月14日单独与第三人签订了《国有土地收购协议》，该协议约定由被告将讼争土地及其地上建筑物作价予以收回。其中原批准用于商品房开发建设的16亩地，被告的收购价为2，543.68万元；原17.264亩工业用地及地上附着物的补偿款为844.24万元。由于被告与第三人的上述收购行为，导致原告与第三人签订的《联合开发协议书》无法继续履行，且原告的合法权益受到损害。原告认为其在该地的投资行为是基于阆中市人民政府以文件形式确认了准许阆中市柯家沟2009-04-03号地块由工业出让变性为商住出让，并许可进行开发建设。同时原告与第三人签订的《联合开发协议书》经人民法院司法审查后被确认合法有效，原告依法对该地块享有财产权益。被告与第三人未经原告同意，达成讼争地块的《国有土地收购协议》，将原告在该地块中所应享有的财产权益一并处分，侵害了原告的合法权益，同时被告与第三人明知讼争地块已被人民法院查封，仍签订了《国有土地收购协议》，其协议违反了法律规定。因此《国有土地收购协议》作为行政合同应依法予以撤销，据此请求法院依法撤销被告与第三人签订的《国有土地收购协议》。为证实其主张，原告向本院提交了如下证据：1.《阆中市规划办规划设计条件通知书》；2.《退城入园协议》；3.《联合开发协议书》；4.《联合开发补充协议书》；5.第三人向法院起诉要求确认与原告签订的《联合开发协议书》无效的民事诉状；6.（2011）南中法民初字第4-1号《民事裁定书》；7.（2011）南中法民初字第4号《民事判决书》；8.原告委托四川纪明律师事务所向被告单位、市政府及其相关部门、第三人发出的律师函及该函送达的邮件回执；9.（2012）川民终字第74号《民事裁定书》，；10.四川源正律师事务所受被告委托，向第三人发出的律师函；11.《国有土地使用权收购协议》；12.四川省高级人民法院（2014）川民终字第53号《民事判决书》。
被告阆中国土局辩称：1.原告不具有本案的主体资格；2.本案不属于行政诉讼受案范围；3.《国有土地使用权收购协议》的性质是民事合同；4.原告与第三人签订的《联合开发协议书》所涉土地在协议签订前被保全查封，原告的诉讼请求不应得到法院的支持；5.讼争土地已经被相关案件裁定执行，因此不能以诉讼行为撤销协议后确认土地使用权人，应驳回原告的诉讼请求。第三人富升公司辩称：原告诉讼请求模糊，其诉讼事实、理由脱离了诉讼请求；原告起诉不当，本案不应定为行政合同案件，应为依法确认国有土地所有人；原告请求法院撤销合同缺乏依据；第三人与被告签订的《国有土地使用权收购协议》是合法有效的，据此请求法院依法判决。为证实其主张，第三人向本院提供了如下证据：1.《联合开发协议书》；2.《退城入园协议》。经庭审质证，对各方当事人提供的证据，因其真实性各方当事人均不持异议，只是否认部分证据与本案不具有关联性，故本院对各方当事人提供的证据综合分析认证后，对于当事人提供的所有证据中，与本案具有关联性的部分予以采信。
经审理查明：阆中市柯家沟2009-04-03号地块系第三人富升公司享有使用权的工业出让地（即本案讼争地块）。经阆中市委、市政府同意，阆中市城市规划委员会办公室于2009年4月2日将该地块确定为居住用地。2009年9月29日阆中市人民政府与第三人签订了《退城入园协议》，约定第三人迁建入阆中市工业集中区，迁建后的原厂（工业出让）土地17.64亩，阆中市人民政府同意按商住40年用地出让，并及时依法组织拍卖，出让所得全额返还给第三人用于其整体迁建项目，若本案第三人参与竞买并取得该宗地使用权，在达成约定条件后，阆中市政府在2009年10月底前为第三人办理土地变性后的国有土地使用证，以便第三人对外融资，完成迁建项目。随后第三人持《退城入园协议》和阆中市规划条字（2009）024号《规划设计条件通知书》对外融资。原告与第三人于2009年10月16日签订了《联合开发协议书》，约定双方共同投资开发该项目，对该地块及地上建筑物、附着物作价1，380万元作为双方的共同出资额，由双方各执50%份额，合同约定富升公司的担保人为江国强。2010年1月22日第三人因“退城入园”项目建设需要资金，又与原告签订了《借款合同》，约定向第三人借款100万元，第三人同时承诺，原告向其出借270万元，第三人则按90万元／亩向原告转让讼争土地中自己份额内的土地3亩，协议签订后原告按约向第三人履行了义务。2010年2月5日，原告又与第三人签订了《联合开发补充协议》约定第三人将自己份额中的土地以90万元／亩向原告转让3亩，并约定在2010年5月30日前办理完讼争地块建设用地的使用权登记至原告名下的相关事项。2010年11月8日，第三人向南充市中院提起民事诉讼，要求确认其与原告签订的《联合开发协议书》无效。原告随即提起反诉，并申请对讼争地块进行查封，南充市中级法院于2011年1月6日裁定对该地予以查封。2011年5月12日，南充市中级法院以2011南中法民初字第4号《民事判决书》判决认定本案原告与第三人签订的《联合开发协议书》合法有效，并驳回双方的其他诉讼请求。第三人富升公司不服，向四川省高级法院提起上诉，后自愿撤回上诉。原告收到2011南中法民初字第4号《民事判决书》后，委托四川纪明律师事务所律师王强向阆中市人民政府、本案被告等相关单位发出《律师函》，声明自己在讼争地块上的相关权利。同时审理查明，因案外人郑海元与第三人富升公司间存在债权债务，郑海元于2010年12月29日向南充市中级法院提出诉前保全申请，要求将本案讼争土地查封，该院于当日作出（2011）南中法民保字第1号《民事裁定书》，将该地予以查封。后郑海元提起民事诉讼，在南充市中级法院的主持下，郑海元与第三人富升公司达成调解协议，即富升公司在2011年5月30日前向郑海元偿还借款本金540万元及利息60万元。约定的支付期间届满后，富升公司未按照约定履行还款义务，郑海元依法申请南充市中级法院强制执行。该院受理后裁定对查封的本案讼争土地予以拍卖，阆中市人民政府在接到南充市中级法院的《协助执行通知书》后于2011年9月5日书面复函，表明阆中市人民政府愿意对该地收购补偿。2011年12月14日，被告以打造精品旅游城市、提升城市形象、优化土地资源配置、切实解决古城区修建保障性住房用地难为由与第三人经过协商签订了《国有土地使用权收购协议》。约定被告将讼争地块有偿收回，并支付第三人收购补偿款、地上附着物、构筑物补偿款共计844.24万元，并以该地商住性质评估总价2，543.8万元来作为阆中市政府按照《退城入园协议》约定向第三人兑现优惠政策。协议签订后，南充市中级法院于2012年7月3日裁定对阆中市人民政府、被告阆中国土局应向富升公司支付的补偿款中扣划7，711，160元，用于支付申请人郑海元标的款，当日南充市中级法院裁定解除对讼争地块的查封。另查明，在郑海元申请南充市中级法院执行过程中，原告曾多次针对执行措施提起执行异议之诉，但均被驳回诉讼请求。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十八条及《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》（2012年修正前）第三条之规定，被告阆中国土局系阆中市行政区域内的土地管理和监督部门，具有就收回国有土地使用权与第三人订立协议的职权。关于被告阆中国土局与第三人签订的《国有土地使用权收购协议》是否属于行政诉讼受案范围的问题。因被告阆中国土局与第三人签订《国有土地使用权收购协议》是“为打造精品旅游城市，提升城市形象，优化土地配置资源，切实解决古城区修建保障性住房用地难”，是被告为了实现行政管理目的，达到特定行政法律后果，而实施的合同行为，其实质是被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定有偿收回国有土地使用权的行政合同行为，因此本案应受行政诉讼法调整。故对于被告辩称《国有土地使用权收购协议》的性质是民事合同的主张不能成立，本院对其答辩意见不予支持。关于原告的诉讼主体资格问题，原告与第三人签订的《联合开发协议书》已被人民法院生效判决确认有效，原告根据双方的协议约定，对讼争的土地上享有法律上的权益，因此被告与第三人签订的《国有土地使用权收购协议》与原告具有一定的法律上的利害关系，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，本案原告具有提起行政诉讼的主体资格。因此对于被告称原告不具有行政诉讼主体资格的答辩意见，本院不予支持。关于《国有土地使用权收购协议》的合法性问题。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定，被告作为阆中市人民政府的土地行政主管部门，在实施有偿收回国有土地使用权时，应由其先报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。但被告在本案的举证期间内没有提供证据证明其收购行为按照法律规定进行了批准，因此被告与第三人签订的《国有土地使用权收购协议》违反法定程序，属违法行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，本应予以撤销。但被告已按《国有土地使用权收购协议》履行了相应义务，撤销该协议将会对国家利益造成重大损失，因此依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，应判决确认被告与第三人签订《国有土地使用权收购协议》的行为违法。因此对于原告要求撤销被告与第三人签订《国有土地使用权收购协议》的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，
判决如下：确认被告阆中市国土资源局与第三人四川富升节能建材有限公司于2011年11月24日签订的《国有土地使用权收购协议》违法。本案收取案件受理费50元，由被告阆中市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南充市中级人民法院。
审 判 长 何 刚
审 判 员 李映泉
人民陪审员 李映斌
二〇一四年九月二十八日
书 记 员 李建军附法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《四川省﹤中华人民共和国土地管理法﹥实施办法》（2012年修正前）第三条县级以上地方人民政府土地管理部门，按照国家土地管理法和本办法的规定，主管本行政区域内土地的统一管理工作，负责国家土地管理法和本办法实施的组织和监督。乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。乡（镇）土地管理人员的设置，由省人民政府规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。