广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2013）中一法行初字第146号
原告：梁建华，男，1952年6月10日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
委托代理人：林叔权、袁利丹，广东林氏律师事务所律师、实习律师。
原告：梁××男，1955年8月15日出生。
委托代理人：林证，男，1968年5月5日出生。
被告：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地广东省中山市中山港康乐大道，组织机构代码007333422。
法定代表人：方维廷，主任。
委托代理人：张家华，该管理委员会总规划师。
委托代理人：唐国雄，广东国融律师事务所律师。
被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，组织机构代码737550744。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：余石贵，中山火炬高技术产业开发区综合行政执法局副局长。
委托代理人：刘小燕，广东国融律师事务所律师。
第三人：中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市火炬开发区黎村，组织机构代码725087270。代表人：梁务仪。
原告梁建华、梁健康不服被告中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬区管委会）、中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）政府行政强制，于2013年5月17日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，分别向被告火炬区管委会、市城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社（以下简称黎村经联社）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年7月11日公开开庭审理了本案。原告梁建华及其委托代理人林叔权、原告梁健康及其委托代理人林证，被告火炬区管委会的委托代理人张家华、唐国雄，被告市城管执法局的委托代理人余石贵、刘小燕，证人梁某1、梁某2到庭参加诉讼。第三人黎村经联社、证人黄某经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。经原告梁建华、梁健康与被告火炬区管委会、市城管执法局的同意，本院自2013年7月23日起对本案进行协调至2014年1月6日，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条的规定，此期限不计算在审理期限内。本案现已审理终结。被告火炬区管委会分别于2013年4月16日、同月25日将原告梁建华、梁健康位于中山火炬高技术产业开发区黎村的房屋予以强制拆除。被告火炬区管委会、市城管执法局向本院提供以下证据、依据：1.土地利用总体规划用途分类情况表，以证明原告梁建华、梁健康建房占用的土地属于林地，不符合土地利用总体规划，属违法建房；2.中土执法函[2013]12号《关于协助做好土地执法监察工作的函》，以证明违法用地的行为由国土部门处理；3.责令停止国土资源违法行为通知书、询问笔录，以证明国土部门于2013年1月10日责令原告梁建华停止违法建设；4.责令限期改正（停止）违法行为通知书，以证明被告市城管执法局于2012年12月19日要求原告梁建华停止施工；5.现场勘验检查笔录，以证明涉案房屋未报建，土地使用权未登记，房屋属于违法建筑；6.照片，以证明原告梁建华、梁健康已经收到被告市城管执法局送达的责令限期改正（停止）违法行为通知书，但其没有申请行政复议或提起行政诉讼，也没有停止建设；7.《中华人民共和国土地管理法》节选，以证明涉案房屋是违法建设，国土部门有权查处；8.中府[2007]90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》、中府[2009]135号《关于实施土地管理共同责任制的意见》，以证明国土部门负责违法用地及违法建设行为的查处；9.由中山市司法局火炬高技术产业开发区司法所和社区干部分别出具的《关于梁建华、梁健康违建房屋清拆的情况说明》、中山市公安局火炬开发区分局小引派出所出具的《小引派出所协助国土部门清拆黎村违建工作小结》，以证明本案的违法建筑由原告梁建华、梁健康自愿、自行拆除。
原告梁建华、梁健康诉称：原告梁建华于1994年6月4日向原中山火炬高技术产业开发区黎村经济联合社购置土名为“石头丘”的土地（共计2.0705亩）使用权作宅基地使用，并为此支付了相应对价134582.5元。2011年3月1日，原告梁建华将上述土地使用权范围内面积为1.0705亩土地使用权赠与给原告梁健康。因该土地的用途为住宅，原告梁健康在该土地上建设房屋并于2013年3月1日入住。同年4月16日，被告火炬区管委会、市城管执法局在没有送达任何法律文书、没有履行任何法律程序的情况下，仅口头告知因被他人举报为占用集体土地，上述房屋要被强制拆除。当天，被告火炬区管委会、市城管执法局因无法出具相关文书，仅将房屋的大门全部挖破。同月25日，被告火炬区管委会、市城管执法局在未提供拆除房屋的依据和批准文件的情况下，再次将房屋强制拆除。其在拒不通知相对人的情况下，擅自强制拆除原告梁建华、梁健康的房屋，属于没有依照法律规定的程序处理涉案建筑，是违法的行政强制行为。因此，原告梁建华、梁健康诉至法院，请求：1.确认被告火炬区管委会、市城管执法局强制拆除原告梁建华、梁健康的房屋的行政强制行为违法；2.由被告火炬区管委会、市城管执法局承担本案诉讼费。原告梁建华、梁健康向本院提供以下证据：1.出让土地合同书、收款收据，以证明原告梁建华对涉讼房屋占有范围内的土地享有合法的使用权；2.土地赠与书、原中山火炬高技术产业开发区黎村经济联合社出具的证明，以证明原告梁健康对涉讼房屋占有范围内的土地享有合法的使用权；3.原告梁健康出具的要求补办出让手续的申请书、要求办理集体土地使用证的申请书，以证明原告梁健康就涉讼房屋占有范围内的土地使用权申请办理土地使用权证；4.测绘图、用地图，以证明涉讼房屋占有范围内的土地四至情况以及在房屋竣工前，中山市地理信息系统中心进行实地勘察并确认该土地符合城乡规划，可以用于建设房屋；5.房屋的照片，以证明被告火炬区管委会、市城管执法局在未履行任何程序的情况下，擅自拆除涉讼房屋；6.新闻报道，以证明涉讼房屋是由被告火炬区管委会、市城管执法局强制拆除；7.群众来访登记表，以证明原告梁建华、梁健康对被告火炬区管委会、市城管执法局通知强制拆除房屋但没有书面通知的行为进行上访；8.录音和视频资料，以证明被告火炬区管委会、市城管执法局未出具出面通知就强制拆除涉讼房屋，原告梁建华、梁健康对之极度不满，不可能存在自行拆除的行为；9.拆除房屋的现场照片，以证明被告火炬区管委会、市城管执法局强制拆除房屋的事实；10.门诊病历，以证明因房屋被拆除，原告梁建华的精神受到重大创伤；11.求助信、复函，以证明原告梁建华、梁健康不存在自愿拆除房屋的行为，二人曾就房屋被拆除一事向有关部门求助并得到回复。
被告火炬区管委会、市城管执法局辩称：1.被告火炬区管委会、市城管执法局并没有作出强制拆除涉讼房屋的行政决定，也没有实施强制拆除的行为，原告梁建华、梁健康的起诉无事实依据，被告主体不适格，应予驳回。本案原告梁建华、梁健康诉及2013年4月16日、同月25日房屋被拆，该行为非由被告火炬区管委会、市城管执法局作出或实施，而是在我市对违法用地和违法建设具有执法权的有关部门劝导动员下，由原告梁建华、梁健康自愿拆除，包括被告市城管执法局在内的火炬区相关部门，如公安、卫生、综治等部门仅仅是协助维持现场秩序。原告梁建华、梁健康提供的两张现场照片只反映了有人员在拆除房屋旁围观，并未见到有被告火炬区管委会、市城管执法局的工作人员实施拆除行为。另外，原告梁建华、梁健康提供的网页新闻只提及违法建筑物已被全部拆除，并没有反映是由被告火炬区管委会、市城管执法局实施强制拆除。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，原告梁建华、梁健康应对起诉事实举证。2.据悉，本案违法建筑系由原告梁建华、梁健康自愿并且自行拆除，不存在强制拆除的事实。3.涉讼房屋属于违法建筑，依法应予拆除。本案中，建设涉讼房屋的行为存在多处违法情形。4.无论拆除房屋的行为是否合法，原告梁建华、梁健康不存在所谓的财产权损失，不应获得赔偿。综上，原告梁建华、梁健康的请求，无事实和法律依据，请求法院予以驳回。第三人黎村经联社未陈述诉讼意见，亦未向本院提供证据。本院根据原告梁建华、梁健康的申请，通知证人梁某1、梁某2出庭作证。证人梁某1证明其与原告梁建华、梁健康是堂兄弟关系，拆除房屋当天，公安民警将现场包围，不允许人员进出。证人梁某2证明其与原告梁建华、梁健康是堂兄弟关系，拆除房屋当天，有公安机关、国土部门和被告市城管执法局的工作人员在场，公安民警将其兄梁观超等人控制至派出所，被告市城管执法局的工作人员在现场指挥机器施工。本院根据被告火炬区管委会、市城管执法局的申请，通知证人黄某出庭作证。证人黄某未出庭作证，但提交了书面证言，证明原告梁建华于2013年4月16日告知其，政府准备拆除涉讼房屋，当天原告梁建华、梁健康的情绪十分激动，随后，政府出具了要求原告梁健康10日内自行拆除房屋的文书，并由其转交给原告梁建华，原告梁建华未在文书上签名，但其向政府工作人员口头承诺10日内自行拆除房屋。
经审理查明：1994年6月4日，梁建华与原中山火炬高技术产业开发区黎村经济联合社签订出让土地合同，约定该经济联合社将黎村土名“石头丘”面积为2.0705亩的土地转让给梁建华作宅基地使用。随后，梁建华与梁健康约定，将上述土地中的1.0705亩赠与给梁健康使用。随后，梁健康在此地上建设房屋。2012年12月19日，中山市城市管理行政执法局作出责令限期改正（停止）违法行为通知，认为梁建华未经相关行政管理部门批准，擅自建设上述房屋，遂责令立即停止施工，补办相关报批手续。2013年3月27日，中山市国土资源局出具土地利用总体规划用途分类情况表，确认梁建华位于中山市火炬开发区黎村土名“庙仔前”的286.02平方米土地（具体座落：海滨社区）已被规划为林地。2013年4月15日，梁建华、梁健康等人前往中山火炬开发区综治信访维稳中心上访，称执法部门拟于次日强制拆除上述房屋，但未向其出具任何书面通知。后经工作人员协调，未果。2013年4月16日、同月25日，火炬区管委会依据属地管理原则，组织辖区内的公安、卫生、城市管理等部门封锁现场，强制拆除上述房屋，并在官方网站上作出相关报道，载明火炬开发区按照“属地管理、守土有责、明确职责、齐抓共管，严格考核、以绩为准”的工作原则，以集中整治侵占集体用地、占用公共用地、违反城乡规划的违法建设行为为重点，严防、严控、强制拆除一批新生违法建筑物，从源头上遏制违法建设行为。2013年5月17日，梁建华、梁健康认为火炬区管委会、市城管执法局共同实施了强制拆除其房屋的行为违法，遂以二者为被告向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。另查明：在庭审过程中，梁建华确认房屋未取得建设工程规划许可，梁健康确认房屋对应的土地未取得土地使用证；火炬区管委会、市城管执法局陈述其确有工作人员前往拆除现场，目的分别为协调、维持秩序，实施涉案行政强制行为的主体是中山市国土资源局。
本院认为：根据原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：
一、火炬区管委会、市城管执法局是否实施了强制拆除梁建华、梁健康房屋的行为；
二、若实施了，该行为是否合法。关于焦点一：火炬区管委会、市城管执法局是否实施了强制拆除梁建华、梁健康房屋的行为。根据梁建华、梁健康提供的在中山火炬开发区综治信访维稳中心上访时作出的录音和拆除现场的视频资料反映，火炬区范围内的公安、卫生、城市管理等多个部门与火炬区管委会的工作人员分别于2013年4月16日、同月25日一并前往，分别作出封锁现场，拆除房屋等行为，此与火炬区管委会在其官方网站作出的新闻报道内容相互吻合，结合火炬区管委会、市城管执法局申请出庭作证的证人黄某出具的“政府出具了要求梁健康10日内自行拆除房屋的文书”等证言，足以认定拆除涉案房屋的行为实乃火炬区管委会基于“属地管理”原则组织辖区内的多个部门协助实施的行为。同时，因市城管执法局否认实施了强制拆除房屋的行为，参照《中共中山市委、中山市人民人政府关于简政强镇事权改革的实施意见》、《关于火炬开发区党工委、管委会工作机构内设机构设置的批复》的规定，火炬区管委会自2012年7月16日内设综合行政执法局，属火炬区管委会的分支机构之一，其履行原市城管执法局火炬开发区分局的部分行政职能，因此，本案中，综合行政执法局的工作人员实施拆除行为的后果也应归咎于火炬区管委会。据此，梁建华、梁健康起诉火炬区管委会，被告主体适格，本院予以支持；梁建华、梁健康起诉市城管执法局，被告主体不适格，本院予以驳回。对于火炬区管委会提出梁建华、梁健康是自愿拆除房屋的主张，因火炬区管委会提交的中山市司法局火炬高技术产业开发区司法所和社区干部出具的《关于梁建华、梁健康违建房屋清拆的情况说明》，仅载明梁建华、梁健康曾作出自愿拆除的意思表示，但均未肯定讼争的拆除行为不存在或涉案房屋最终是由梁建华、梁健康自愿拆除的，而且对于社区干部出具的书面说明，并未附有说明人的身份信息，证人身份不明，其出具的证言证明力低，而对中山市公安局火炬开发区分局小引派出所出具的《小引派出所协助国土部门清拆黎村违建工作小结》，亦未肯定讼争的拆除行为不存在或涉案房屋最终是由梁建华、梁健康自愿拆除的。相反，梁建华、梁健康提供的上述录音、视频和二人就强制拆除行为进行上访等事实足以证明梁建华、梁健康不存在自愿且自行拆除房屋的行为，因此，火炬区管委会提交的证据不足以证明其上述主张，本院不予支持。关于焦点二：火炬区管委会实施了强制拆除梁建华、梁健康房屋的行为是否合法。本案中，梁建华、梁健康存在未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即建设房屋的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。据此，火炬区管委会对梁建华、梁健康违法建设房屋的行为无查处的职权。另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，火炬区管委会并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明火炬区管委会作出了行政决定并履行了法定的告知义务如违法的事实、适用的法律依据、行政相对人享有的权利等，即火炬区管委会作出的强制拆除行为，程序违法。因此，火炬管委会对梁建华、梁健康的房屋予以强制拆除，属超越职权，程序违法。综上所述，梁建华、梁健康要求确认火炬区管委会强制拆除其房屋的行政强制行为违法，理据充分，本院予以支持。梁建华、梁健康要求确认市城管执法局强制拆除其房屋的行政强制行为违法，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，
判决如下：
一、确认被告中山火炬高技术产业开发区管理委员会分别于2013年4月16日、同月25日对原告梁建华、梁健康位于中山火炬高技术产业开发区黎村的房屋予以强制拆除的行为违法；
二、驳回原告梁建华、梁健康的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山火炬高技术产业开发区管理委员会负担。
如不服本判决，原告梁建华、被告中山火炬高技术产业开发区管理委员会、被告中山市城市管理行政执法局、第三人中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社可在判决书送达之日起十五日内，原告梁健康可在判决书送达之日起三十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审判长 王 梅
审判员 朱汉根
审判员 杨海芳
二〇一四年一月十日
书记员 杨雪军 更多数据：搜索“”来源：