（2013）旬行初字第00016号
裁判日期: 2013-09-30
公开日期: 2014-04-09
案件名称
原告李发科、刘群秀诉被告旬阳县人民政府、第三人刘海马、陕西亨达房地产开发有限公司撤销行政许可纠纷一案行政判决书
法院
陕西省旬阳县人民法院
所属地区
陕西省旬阳县
案件类型
行政案件
审理程序
行政一审
当事人
刘群秀；李发科；旬阳县人民政府；刘海马；陕西亨达房地产开发有限公司
案由
行政撤销
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》:第五十四条第二项；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释:第五十九条第一项
全文
陕西省旬阳县人民法院行 政 判 决 书（2013）旬行初字第00016号原告刘群秀，女，1963年6月26日出生，汉族，城镇居民。原告李发科，男，1952年9月18日出生，汉族，城镇居民。委托代理人杨林，陕西法力律师事务所律师。被告旬阳县人民政府。法定代表人张益民，旬阳县人民政府县长。委托单位旬阳县国土资源局。法定代表人赵启强，旬阳县国土资源局局长。委托代理人杨基群，旬阳县国土资源局监察股公务员。委托代理人吴丰平，旬阳县国土资源局监察股公务员。第三人刘海马，男，1966年8月2日出生，汉族，农村居民。委托代理人张登产，陕西法力律师事务所律师。第三人陕西亨达房地产开发有限公司。法定代表人计孝军，公司经理。委托代理人何邦二，男，1964年3月10日出生，汉族，系该公司项目经理。原告李发科、刘群秀诉被告旬阳县人民政府、第三人刘海马、陕西亨达房地产开发有限公司撤销行政许可纠纷一案，于2013年7月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，适用普通程序于2013年8月22日公开开庭进行了审理。原告李发科、刘群秀及委托代理人杨林，被告旬阳县人民政府的委托代理人杨基群、吴丰平，第三人刘海马及委托代理人张登产、陕西亨达房地产开发有限公司的委托代理人何邦二到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。第三人刘海马、陕西亨达房地产开发有限公司提出申请，被告于2012年4月6日为其颁发了国有土地使用权审批件，即旬政地发（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》。原告以社区一组未经其同意许可，将其承包荒山部分转让给刘海马、陕西亨达房地产开发有限公司联建房屋，原告以刘海马、陕西亨达房地产开发有限公司的用地来源不合法等为由，向本院提起行政诉讼。被告向法庭提交了以下证据：一、证明办理旬政地发（2012）19号审批土地件，符合《土地管理法》、《行政许可法》和《国有土地使用权出让和转让暂行条例的》相关规定的事实经过。1、旬政地发（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件。2、旬阳县政府政务大庭窗口承诺通知书。3、国有土地审批会审表。4、刘海马与陕西亨达房地产开发有限公司房屋联建协议书。5、陕西亨达房地产开发有限公司用地申请。6、刘湾社区一组与刘海马土地转让协议。7、土地估价报告。8、交纳出让金及管理费票据。9、陕西亨达房地产开发有限公司营业执照、税务登记证、机构代码证。10、刘景安集体土地使用证复印件。11、国有土地使用权出让合同。原告李发科、刘群秀诉称，二原告为夫妻关系，1981年土地林扒承包到户，原告母亲李长菊承包了位于旬阳县城关镇刘湾社区一组（原日升大队）小地名门前塄下0.2亩造林荒山，四界为：东齐路，西以刘开来造林扒，南以沟心，北以民兵连塄边（见权属登记表）。自此原告父母及家人经营该扒山。1992年第三人刘海马父亲刘景安在原告承包荒山处申请建房，旬阳县人民政府批准和颁发的集体土地使用证中，其建房宗地面积90.6平方米，2008年第三人刘海马以老房为危房为由申请建房，申请用地130平方米，其中原房屋宅基地90.6平方米，占荒坡（增加土地）39.4平方米（见申请表），该申请未获批准，而原房屋用地仍登记在刘景安名下。此后，刘海马就房屋建设问题与第三人达成《房屋联建协议》，刘海马以土地为联建出资，亨达公司出资建设，房屋产权进行分配。依照法律及禁止小产权房屋开发的相关规定，第三人之间房屋联建，需将刘海马的集体土地变更为国有土地，再转让到第三人亨达公司名下。而此土地一直登记在刘海马父亲刘景安名下，没有变更到刘海马名下，刘海马没有土地权证，没有获得用地批复，该土地也没有将“集体所有权”变为“国有所有权”，2012年4月6日，被告为第三人陕西亨达房地产开发有限公司颁发旬政地发（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》，直接将刘景安名下的集体承包性质的土地转为国有，并过户到亨达公司名下，转为与刘海马联建住宅用地，注销原刘景安旬集用（2001）第19923号集体承包土地使用证，面积90.6平方米。其中，所许可第三人使用土地中的200平方米，在原90.6平方米基础上增加109.4平方米，就是违法占用原告“门前塄下”处的造林荒山。所审批给刘海马200平方米的土地中，对增加面积109.4平方米没有任何土地合法来源的凭据和证明文件。第三人持此批复，进行建设，原告阻挡，第三人诉讼，原告才得知被告的违法审批行为。综上所述，被告为第三人所审批建房用地，是拆旧建新的性质，本应在第三人刘海马原有面积90.6平方米基础上，被告在第三人没有提供增加土地面积的合法来源情况下，即违法将原告的承包荒山批给第三人建房使用，其行为侵犯了原告的承包经营权。旧宅基地一直登记在刘景安名下，本应变更登记到刘海马名下，并将集体性质变为国有性质方能过户到亨达公司名下，作为与刘海马联建住宅用地，被告违反法定程序，直接将刘景安名下集体性质的土地，未经变更登记，未改变土地性质，就直接给亨达公司审批，其行政许可行为，程序明显违法。为维护原告合法权利不受侵犯，特向人民法院起诉，请求人民法院依法撤销被告人为第三人颁发《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》旬政地发（2012）19号土地审批权件。原告李发科、刘群秀向法庭提交了以下证据：1、《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》旬政地发（2012）19号土地审批件。2、刘群秀母亲李长菊山林权属登记表。3、刘湾社区关于李长菊死亡注销户口；李长菊死亡其一切财产和生产生活资料由李发科、刘群秀继承；李长菊1981年承包的造林荒山都没颁发权证登记在原始底册中的三份证明。4、原告李发科、刘群秀的户籍证明。5、原告代理人调查证人刘开强的调查笔录。6、刘景安1992年建房用地申请表和2001年土地使用证及2008年刘海马建房用地申请表。被告旬阳县人民政府辩称，一、被告给第三人办理的旬政地发（2012）19号审批土地件其程序合法，是符合相关法律法规规定，是合法有效的行政行为。2001年12月刘海马的父亲刘景安依法获得了被告为其颁发的旬集用（2001）字第19923号集体承包土地使用证，核定住宅用地面积90.6平方米，2008年12月刘景安之子刘海马经城关国土所批准，将上述土地使用权转让到刘海马名下。2011年7月13日刘海马与城关镇刘湾社区一组签订《协议书》。将社区一组集体土地200平方米征用（含宅基地90.6平方米），四界为东至刘景绪，南至沟道，西至刘小虎，北至荒坡，城关镇刘湾社区及一组在协议上签字认可，10月20日县国土局土地估价所对该宗地进行了评估，10月23日陕西亨达房地产开发有限公司向国土局申请将刘海马使用的200平方米集体土地转为国有，并将其办理在该公司名下，10月29日第三人就房屋联建达成了《房屋联建协议书》，刘海马愿意将宅基地200平方米交给亨达公司联合开发，并将宅基地使用权过户到该公司。2012年3月16日亨达公司持营业执照、税务登记证、机构代码证及上述资料向国土局申请办理国有土地使用权审批，国土局依法受理后进行了会审，3月19日亨达公司向国土局缴纳了24560元国有土地出让金和1220元征地管理费，3月20日该公司与国土局签订《国有土地使用权出让合同》，具体约定了宗地位置、面积、用途、出让年限等相关事宜，4月6日亨达公司获得了被告为其颁发的旬政地发（2012）19号审批土地件。《土地管理法》第43条明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但兴办乡镇企业……的除外。”第三人的用地条件是符合此条规定的。同时《行政许可法》第2、22、29、32、34、39条对行政许可的设定、实施机关、许可的申请与受理、审查与决定作了明确规定，第三人持相关材料向国土局申请办理用地审批手续，国土局依法受理后进行了会审，认为第三人的用地条件是符合《土地管理法》和《行政许可法》的相关规定才作出旬政地发（2012）19号审批土地件，符合《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定办理的，其行政行为是合法有效的。二、原告所诉与事实不符。1、刘海马已将登记在父亲名下的集体土地变更登记在本人名下，2008年12月刘海马经城关国土所批准，将登记在父亲名下的宅基地90.6平方米变更登记在其名下，在原证书记事栏有记录可查。2、刘海马增加的面积无土地权属来源与事实合不符。2011年7月13日刘海马与刘湾社区一组签订了《协议书》，具体约定了土地征用的相关事宜，城关镇、刘湾社区一组均签字确认，之后，第三人持相关资料向国土局申请，并依法获得了批准。原告诉称对增加的109.4平方米侵犯其承包经营自相矛盾，按原告诉称，刘海马获得批准的200平方米都是原告的承包荒山，而原告称其母承包了0.2亩与刘海马实际批准的面积多出0.1亩自相矛盾。综上所述，被告认为，被告的行政行为是符合《土地管理法》、《行政许可法》和《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，是合法有效的行政行为，加之原告所诉与事实不符，请求旬阳县人民法院依法予以维持，并驳回原告的无理诉求。第三人刘海马述称，答辩人刘海马系刘景安的儿子，为刘湾社区一组居民，1992年以刘景安的名义申请建房三间，经批准后在此建正房三间，厨房一间，房屋占地面积90.6平方米，并搭建有厕所，猪圈等附属设施，修建了门前院场、后背墙等，四至界畔，东：荒坡，南：刘景绪，西：沟洪，北：刘开来。2008年由于修铁路和洪水等影响，家庭考虑刘景安年纪大了，决定以第三人刘海马的名义对房屋进行了翻建，并增加建房一间，增加建房占地面积39.4平方米，并向政府进行了申请。由于刘湾社区一组在当时建设速度比较快，县城区后将答辩人建房进行了统一规划，答辩人按原来的申请建造的房屋不符合城市规划，故一直等待规划审批，2010年11月14日，答辩人协议受让和答辩人相连的刘景顺的部分用地，并签订了《土地转让协议书》。2011年7月13日刘湾社区才协调好有关部门同意答辩人办理建房手续，并同意答辩人和陕西亨达房地产开发有限公司联建，同意将包括答辩人附属用地在内的非耕地200平方米的集体土地变更为国有土地，并签订了协议，四至界畔非常清晰，东（南）至刘景绪，南（西）至沟心，西（北）至刘小虎，北（东）至荒坡，书写四界东南西北会有偏差。但是，答辩人建房用地四界都是靠实畔，四界方位的误差不会改变答辩人的房屋四界。后和陕西亨达房地产开发有限公司协议，将国有土地使用权办理在公司名下，按照规划程序进行了了报批。一、原告诉称，其在社区一组“门前塄下”有0.2亩造林荒山，答辩人认为，原告诉称的造林荒山，已经于2004年6月18日处分房时，将原告原房屋宅基地面积0.16亩和造林荒山面积0.2亩用地都处分给了本组村民赵宗喜和刘芳玲夫妇，当时双方约定的四邻界畔“东至老房水沟为界，西至刘景安后背保坎上边为界，南至房水为界，北至刘景会门前保坎为界”。原告的荒山林权证上记载为0.2亩，“东界为路西方为刘开来造林扒，南至沟心，北为民兵连塄坎”。由此可见，原告的原造林荒山权证上记载范围和面积已经完全被转让给赵宗喜夫妇的土地范围包含。二、关于原告诉称第三人刘海马和陕西亨达房地产开发有限公司联合建房用地200平方米侵占其土地，将集体土地转换为国有土地的问题，原告无权就答辩人的建房用地主张权利，答辩人建房用地与原告无关，与村组和刘景顺有关。答辩人将集体土地转换为国有建设用地并不违反法律规定。刘海马是刘景安的儿子，在一起生活，为家庭户，原房屋宅基地户主是刘景安，08年危房改造时，刘景安年事已高，办理相关的手续由刘海马经手，故村组乡镇都同意变更为刘海马。因第三人刘海马建房经集体土地所有权人同意，将村集体土地变为国有建设用地，被告一并办理农用地转用手续，并不违反法律规定。原告认为，先将集体变为国有再过户到亨达公司名下，没有法律依据。综上所述，原告与本案第三人用地没有利害关系，原告无权主张刘海马用地就是其造林荒山，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人刘海马向法庭提交了以下证据：1、1992年9月5日刘景安农村村民建房用地申请表。2、2001年12月无土地使用者姓名的土地使用权证。3、城关镇刘湾社区一组用地协议书。4、刘海马村民建房堪丈卡和堪丈记录卡。5、刘海马农村村民建房用地申请表。6、（2008）旬民初字第585号民事判决书。7、李发科与赵忠喜转让协议书。刘改明林权登记申请表。8、刘景顺证明。9、刘景顺与刘海马土地转让协议。10、刘小虎、刘海马用地四邻关系图。第三人陕西亨达房地产开发有限公司口头述称，第三人联建房屋有合法手续，四邻界畔与原告没有关系，原告把地方已经卖给别人了，并且刘海马房屋总开间是15米。经庭审质证认证本院认定如下事实，原告李发科和刘群秀以及第三人刘海马均系旬阳县城关镇刘湾社区一组村民，原居住相邻。1981年林业三定时，二原告之母李长菊承包了城关镇（原莱湾公社）刘湾社区一组（原日升村）小地名“门前塄下”集体造林荒山土地共0.2亩，1994年12月27日李长菊死亡，二原告继承其母的全部生产生活资料，在母亲死亡后，其母亲原来承包经营的集体造林荒山土地0.2亩，由二原告继续经营至今。二原告继续承包经营的0.2亩集体造林荒山土地的西边，与第三人刘海马的新建房屋的东边地畔相连。第三人刘海马之父刘景安2012年10月30日向土地管理部门申请建房三间，占地0.2亩。2001年12月旬阳县土地管理局给刘景安颁发了旬集用（2001）字第19923号集体土地使用证，住宅使用面积90.6平方米，2008年12月旬阳县土地管理局城关国土资源所依据刘景安申请，将其名下90.6平方米土地权转让其子刘海马名下使用。同年刘海马申请建房4间，申请面积2分，城关镇政府审查面积130平方米，其中宅基地90.6平方米、占荒坡地39.4平方米。因不符合城镇规划要求，未得到国土部门批准。2011年7月13日刘海马以再次申请建房，并以土地使用权属由集体变为国有为由，需征用旬阳县刘湾社区一组（含本户住宅地），与旬阳县刘湾社区一组签定了征用土地协议书，并经旬阳县刘湾社区居民委员会和旬阳县城关镇人民政府同意，无偿征用土地200平方米。2011年10月29日刘海马与陕西亨达房地产开发有限公司签订房屋联建协议书，协议约定：刘海马将原有宅基地使用面积200平方米过户给陕西亨达房地产开发有限公司名下建房，陕西亨达房地产开发有限公司向旬阳县国土局提出申请，将刘海马宅基地使用面积200平方米，性质为集体所有的土地直接转换成国有土地，将土地使用权人由刘海马过户给陕西亨达房地产开发有限公司。2012年4月6日被告旬阳县人民政府为第三人陕西亨达房地产开发有限公司颁发了旬政地发（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件，同意第三人刘海马占用位于城关镇刘湾社区一组（牛圈沟）200平方米土地作为住宅用地。2013年春第三人陕西亨达房地产开发有限公司开始建房，原告发现后以该建房地占有自己的造林荒山，并未转让他人使用为由进行阻止。2013年7月9日原告向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告为第三人所颁发的旬政地发（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件。上述事实除第三人提交的证据2、2001年12月无土地使用者姓名的土地使用权证复印件。8、刘改明林权登记申请表。9、刘景顺证明。10、刘景顺与刘海马转让土地协议书。11、刘小虎、刘海马用地四邻关系图。不予确认外。其余有被告提交的以下证据：1、旬政地（籍）发（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件。2、旬阳县政府政务大庭窗口承诺通知书。3、国有土地审批会审表。4、刘海马与陕西亨达房地产开发有限公司房屋联建协议书。5、陕西亨达房地产开发有限公司用地申请。6、刘湾社区一组与刘海马土地转让协议。7、土地估价报告。8、交纳出让金及管理费票据。9、国有土地使用权出让合同。10、陕西亨达房地产开发有限公司营业执照、税务登记证、机构代码证。11、刘景安集体土地使用证复印件。原告李发科、刘群秀提交的以下证据：1、《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》旬政地发（2012）19号土地审批权件。2、刘群秀母亲李长菊山林权属登记表。3、刘湾社区关于李长菊死亡注销户口；李长菊死亡其一切财产和生产生活资料由李发科、刘群秀继承；李长菊1981年承包的造林荒山都没颁发权证登记在原始底册中的三份证明。4、原告李发科、刘群秀的户籍证明。5、原告代理人调查证人刘开强的调查笔录。6、刘景安1992年建房用地申请表及2001年集体土地使用证和2008年刘海马建房用地申请表。第三人刘海马提交了以下证据：1、1992年9月5日刘景安农村村民建房用地申请表。3、城关镇刘湾社区一组用地协议书。4、刘海马村民建房堪丈卡和堪丈记录卡。5、刘海马农村村民建房用地申请表。6、（2008）旬民初字第585号民事判决书。7、李发科与赵宗喜转让协议书。双方当事人的相关陈述均予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属用途的，应当办理土地变更登记手续。第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。国土资源部《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列村料：（一）土地登记申请表；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；……。第四十七条规定，土地权利人姓名或名称、地址发生变化时，当事人应当持原权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。本案中首先被告旬阳县人民政府在为第三人陕西亨达房地产开发有限公司办理审批土地件时，对第三人刘海马拆旧建新，增加建设用地面积来源未进行严格审查。第三人刘海马原来的宅基地面积只有90.6平方米，而通过与旬阳县刘湾社区一组签定了征用土地协议书，其土地面积变为200平方米，且征用土地是其第三人刘海马的住宅用地，其新增加土地面积109.4平方米来源不清。其次被告旬阳县人民政府在为第三人陕西亨达房地产开发有限公司办理审批土地件时，未对土地权利人进行变更登记，未办理农用地转用审批手续，第三人刘海马的宅基用地是农村集体土地，第三人刘海马如果要拆旧房建新房，就要对其宅基地进行变更登记，办理农用地转用审批手续，由其名义申请变为国有土地后，才能转出让。而本案中被告旬阳县人民政府将第三人刘海马原农村集体土地性质的宅基地，直接出让给第三人陕西亨达房地产开发有限公司使用，其行为违犯了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，其具体行政审批行为从实体到程序均违法。原告起诉要求撤销被告为第三人颁发的旬政地发（2012）19号审批土地件，其理由正当，本院应当予以支持。第三人刘海马与第三人陕西亨达房地产开发有限公司联建房屋用地的东（北）边与二原告的承包的造林荒山土地南（西）边界畔交叉，双方为土地使用权界畔发生了争议，被告为第三人陕西亨达房地产开发有限公司颁发的（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件，审批的200平方米土地中新增加土地面积109.4平方米来源不清，其被告作出的具体行政行为与二原告存在法律上的利害关系，二原告有资格作为原告提起行政诉讼。因此第三人刘海马述称二原告没有利害关系，原告无权主张的辩解理由不当，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销旬阳县人民政府于2012年4月6日为第三人陕西亨达房地产开发有限公司颁发的旬政地发（2012）19号《关于陕西亨达房地产开发有限公司受让国有土地使用权的批复》审批土地件。二、责令被告旬阳县人民政府在判决书生效之日起六十个工作日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告旬阳县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安康市中级人民法院。审 判 长 张 杰审 判 员 徐启智代理审判员 李 欢二〇一三年九月三十日书 记 员 陈 芳 来源：