（2013）鲁行终字第101号
裁判日期: 2013-09-02
公开日期: 2013-11-06
案件名称
王汉林诉潍坊市人民政府土地行政登记一案二审行政判决书
法院
山东省高级人民法院
所属地区
山东省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
案由
法律依据
全文
p.MsoNormal,li.MsoNormal,div.MsoNormal{margin:0cm;margin-bottom:.0001pt;text-align:justify;text-justify:inter-ideograph;font-size:10.5pt;font-family:”TimesNewRoman”;}div.Section1{page:Section1;}山东省高级人民法院行政判决书（2013）鲁行终字第101号上诉人（原审被告）潍坊市人民政府。住所地：山东省潍坊市。法定代表人刘曙光，市长。委托代理人林明庆，潍坊市国土资源局监察支队副队长。委托代理人吉华庚，山东英拓律师事务所律师。上诉人（原审第三人）潍坊华大膨润土有限公司，住所地：潍坊市坊子区。法定代表人王以治，董事长。委托代理人王玉新，潍坊市坊子区法律服务所律师。委托代理人刘琦。被上诉人（原审原告）王汉林，住山东省潍坊市坊子区。委托代理人宋法元，潍坊寒亭星光法律服务所法律工作者。委托代理人李庆荣，潍坊寒亭星光法律服务所法律工作者。潍坊市中级人民法院就王汉林诉潍坊市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，于2013年4月15日作出（2010）潍行初字第4号行政判决，市政府和潍坊华大膨润土有限公司（以下简称华大公司）不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人市政府委托代理人林明庆、吉华庚，上诉人华大公司委托代理人王玉新，被上诉人王汉林及其委托代理人宋法元、李庆荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：1993年10月26日，案外人王关林与坊子区眉村镇南眉村村民委员会（以下简称南眉村委）签订“垫沟湾建房合同”，约定：王关林在眉南路西、南眉二粉厂北墙六米以北至眉王路、通林业路南首垫沟湾建房，东西宽以公路以西街房向西32米，缴纳房基费2000元。1993年12月29日，坊子区眉村镇土地管理所收取王关林用地管理费、土地证费120元；同日，坊子区眉村乡土地管理所收取王关林用地管理费、占地有偿使用费、土地证费530元。2008年4月1日，南眉村委、王汉林、王文山、王节林以及案外人王关林签署“对垫沟湾合同的解释”，称：王关林与南眉村委签订的“垫沟湾合同”代表了王关林、王汉林、王文山、王节林四人，合同界定的南北总长度四人各占四分之一，宽度为以沿街房西侧为准向西32米，向土地部门缴纳的费用为四人共同缴纳等。1999年7月18日，原潍坊市规划国土局坊子分局与南眉村委签订“征地补偿协议”，拟征用南眉村未利用集体土地11714平方米。同日，华大公司与原潍坊市规划国土局（以下简称原国土规划局）签订《国有土地使用权出让合同》，将该宗国有土地出让给华大公司，出让金为141268.84元。1999年7月23日，被告以《关于潍坊华大膨润土有限公司补办用地手续的批复》（潍政土字［1999］29号）同意征用该宗土地11714平方米并出让给华大公司作为生产车间建设用地，使用期为50年。2000年1月10日，华大公司提交了土地登记申请书、华大公司用地平面图、华大企业法人营业执照及法定代表人身份证明、南眉村委主任王善民的身份证明、潍政土字［1999］29号文件及《国有土地使用权出让合同》等材料向原国土规划局提出土地登记申请。1月16日、17日，原国土规划局进行了地籍调查，当时的村主任王善民和华大公司的法定代表人王松之指界签字。原国土规划局档案中的“土地登记卡”显示，该宗土地“东至眉南公路，南眉村”。1月20日被告批准登记，并为华大公司颁发了潍国用（2000）字第D025号《国有土地使用证》（以下简称025号土地证），该证附图四至显示“东至南眉村荒沟”。2009年4月27日，原告王汉林与另两案原告王文山、王节林及案外人王关林以他们具有合法使用权的土地划进了025号土地证的范围为由向被告申请撤销该证，原告及另外三人对被告的答复结果不服，于2009年6月22日向山东省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议，省政府于2009年9月21日作出鲁政复决字［2009］49号行政复议决定，以原告等人的申请超过复议期限为由驳回其复议申请。但同时认定了“垫沟湾建房合同”系案外人王关林代表原告、王文山、王节林签订，王关林“垫沟湾”占用的土地包含在025号土地证范围内等事实。之后，原告于2009年12月30日提起行政诉讼，待其补充相关材料后于2010年3月4日予以立案。经现场勘验，原告和第三人均认为原告建房使用的土地与第三人持有的025号土地证项下土地的范围有重合部分；被告对该证项下土地的四至范围亦无法界定。一审判决认为，原告与第三人均认可原告使用的土地与025号土地证项下的土地部分重合。被告虽主张不重合，但由于原国土规划局在当时土地登记时界址和坐标不清，原告和第三人均不予认可，对其主张本院不予采纳。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条“与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，王汉林与被诉行政行为有法律上的利害关系，可以作为原告提起诉讼。《解释》第四十一条第一款规定的起诉期限为2年。本案被告有证据证明原告知道被诉行政行为的时间是2009年4月27日，至2009年12月30日递交起诉状，没有超过2年的法定起诉期限。《山东省土地登记条例》第二十条规定：“登记机关受理初始土地登记申请后，应当进行地籍调查，对土地权属、面积、等级、用途等逐项审核。凡土地权属合法、界址清楚、面积准确的，应当将审核结果予以公告。”本案中，第三人持有的025号土地证的东界址，即J2、J3边线具体位置无法确定，被告有对该边线的准确位置负有举证责任，但被告未提交有效证据证明第三人与原告的土地准确界址情况，亦未提交审核结果予以公告的证据，致使土地登记界址不清。以错误登记为基础的土地颁证行为必然违法。依据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定，农用地首先征收为国有土地后，方可与用地单位签订国有土地使用权出让合同，但本案原国土规划局在被告1999年7月23日决定征收南眉村土地之前的1999年7月18日即与第三人签订了《国有土地使用权出让合同书》，故被告颁证行为亦存在程序违法。综上，被告为第三人颁发025号土地证的具体行政行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决：撤销被告市政府于2000年1月20日为第三人华大公司颁发的025号土地证。案件受理费50元由被告市政府负担。市政府不服原审判决上诉称：1、被上诉人提交的“垫沟湾建房合同”违反法律规定，为无效合同，原国土规划局已对其作出处罚。王关林在村内已有足够的宅基地，其无权再申请宅基地。南眉村委与王汉林等四人签署的“对垫沟湾合同的解释”表明，王关林将其中的一部分土地私自转让给王汉林等人，按照有关法律规定，未经登记不发生法律效力，私自转让行为是违法行为，转让无效。本案土地曾涉及多起纠纷，多份民事、行政判决均认定合同的主体仅为王关林，均与王汉林无关。王汉林的建房时间在2008年以后，且未经有关部门批准，被诉行政行为作出时，王汉林尚不存在与此相关的合法权益。原审判决仅以一份“对垫沟湾合同的解释”作出被上诉人具有主体资格的认定与生效判决认定的事实矛盾。2、2001年1月8日华大公司起诉王关林侵权纠纷时，即出具了025号土地证，被上诉人认可王关林代表其签订了“垫沟湾建房合同”，则其应当知道合同的权利受到侵害的时间是2001年1月8日，其应在2003年1月8日前行使诉权，其于2009年12月30日起诉，明显已超过2年的法定起诉期限。被上诉人于2009年6月22日申请复议，于2009年10月1日收到复议决定，至2009年12月30日起诉，已超过15日的起诉期限。3、2000年1月10日华大公司提出土地登记申请，1月16、17日原国土规划局进行了地籍调查，时任村主任王善民指界签字，该证附图四至载明“东至南眉村荒沟”，至颁证时四至没有房屋和土地使用权人。故市政府作出的颁证行为四至界址准确清楚，登记、颁证程序合法。4、2010年5月14日，一审法院以“涉案争议土地界址需勘测确定，不能如期结案”为由，中止本案诉讼。2010年8月26日收到“退回鉴定通知书”后，未组织庭审质证，于2013年4月15日裁定恢复诉讼并于当日作出一审判决，严重违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，依法改判或发回重审。华大公司的上诉理由与市政府的上诉理由基本相同。请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人王汉林答辩称：1、两上诉人收到省政府复议决定后，没有提出任何异议，该决定也已发生法律效力，充分证明被上诉人具备本案诉讼主体资格；市政府所发025号土地证的行为即是超越法定职权的行为，又是违反法定程序的行为。2、上诉人市政府在颁证过程中，有严重的伪造行为，其所称的指界人王善民于2000年没有担任南眉村的任何职务，根本没有参与指界，因此，上诉人的所谓档案，只是通过编造产生的结果，没有效力。3、上诉人自己编造的所谓J2、J3边线，包括华大在内的所有人都说不明白，致使错误登记，同时征收和出让土地的时间显示出程序违法，所以，该土地证应当撤销，原审判决正确。请求依法予以维持。双方当事人在一审中提供的证据均经一审庭审质证、认证，并随一审卷宗移送本院。上诉人华大公司在二审中提供的证据，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，不认定其效力。经对上述证据审查及二审中对各方当事人的调查，本院查明的事实与一审一致。本院认为，王汉林具备本案原告诉讼主体资格。王汉林起诉时实际占有使用025号土地证项下部分土地并建有房屋；王关林代表王汉林于1993年经村委准许并向眉村镇土地管理部门交纳相关费用后开始垫沟湾、占用本案争议土地；而省政府鲁政复决字［2009］49号行政复议决定认定“王关林占用的土地包含在025号土地证内”，因此，王汉林与上诉人市政府颁发025号土地证的行为有法律上的利害关系。原审判决以此为由认定王汉林依法享有诉权，并无不当。王汉林的起诉未超过法定起诉期限。《解释》第四十一条第一款规定的法定起诉期限为2年。虽然案外人王关林于2001年1月8日已经知道025号土地证的内容，王汉林亦认可王关林代表其签订了“垫沟湾建房合同”，但二上诉人没有证据证明王汉林于2001年1月8必然知道025号土地证的内容。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”而二上诉人不用证据、仅用逻辑推理的方式主张被上诉人王汉林的起诉超过法定起诉期限的理由，不能成立。省政府鲁政复决字［2009］49号行政复议决定书告知“如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”本案的被诉行为不是省政府行政复议行为，而是上诉人市政府为华大公司颁发025号土地证的行政行为，故本案不适用当事人自收到复议决定之日起15日的起诉期限，应当适用《解释》第四十一条第一款规定的2年的法定起诉期限。上诉人市政府所作土地登记、颁发025号土地证的行为认定事实不清，缺乏主要证据。上诉人华大公司持有的025号土地证的东边界，即宗地草图中J2、J3边线具体位置无法确定。而省政府鲁政复决字［2009］49号行政复议决定认定“王关林在其商业房西侧依照‘垫沟湾合同’垫沟湾占用的土地，在市政府颁发025号土地证所占土地范围内。”由此可见，上诉人市政府作出的025号土地登记、颁证行为认定事实不清，缺乏足够的证据支持其主张。原审判决以“被告没有提交有效证据证明第三人与原告的土地准确界址情况，亦未提交审核结果予以公告的证据，致使土地登记界址不清”为由认定上诉人市政府“以错误登记为基础的土地颁证行为必然违法”并无不当。原审判决程序合法。本案原审法院于2010年5月14日以“涉案争议土地界址需勘测确定，不能如期结案”为由中止本案诉讼。因三方当事人选定的潍坊市勘察测绘研究院依“无法鉴定”为由将有关鉴定材料退回。原审法院认为“退回鉴定通知书”没有证明内容，不成为证据，故未组织庭审质证。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》［法释（2011）20］第十三条规定：“在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。……”原审法院根据本案的具体情况曾进行协调未果，于2013年4月15日裁定恢复诉讼并于当日作出一审判决，并不违反法定程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由二上诉人潍坊市人民政府、潍坊华大膨润土有限公司共同负担。本判决为终审判决。审判长曲立力审判员马新光代理审判员山莹二〇一三年九月二日书记员杜钰越 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