（2013）西行初字第342号

裁判日期: 2013-09-02

公开日期: 2014-12-30

案件名称

吴明权与北京市发展和改革委员会其他一审行政判决书

法院

北京市西城区人民法院

所属地区

北京市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

吴明权,北京市发展和改革委员会,北京市土地整理储备中心朝阳分中心

案由

法律依据

《企业投资项目核准暂行办法》：第八条；《中华人民共和国行政许可法》：第四十七条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

北京市西城区人民法院行政判决书（2013）西行初字第342号原告吴明权，男，1963年11月24日出生。委托代理人孙晓丽（原告之妻），1970年9月3日出生。委托代理人刘健康，北京振邦律师事务所律师。被告北京市发展和改革委员会，住所地北京市西城区复兴门南大街丁2号。法定代表人张建东，主任。委托代理人陈珺，男，北京市发展和改革委员会干部。委托代理人于园园，北京市中伦律师事务所律师。第三人北京市土地整理储备中心朝阳分中心，住所地北京市朝阳区三里屯***号。法定代表人林海燕，主任。委托代理人曹凯娟，女。委托代理人尚娟，北京兰台律师事务所律师。原告吴明权诉被告北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）行政批复一案，本院受理后，因北京市土地整理储备中心朝阳分中心（以下简称土储朝阳分中心）与本案被诉行为具有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年7月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人孙晓丽、刘健康，被告的委托代理人陈珺、于园园，第三人的委托代理人曹凯娟、尚娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2011年4月29日，市发改委作出京发改（2011）589号《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发和整理项目建议书（代可行性研究报告）的批复》（以下简称被诉589号批复），主要内容为：根据《北京市人民政府会议纪要》（2009年第16期），《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》，市政府批准的我委《关于朝阳区土地储备及重点村建设项目审批有关情况和意见的报告》，市国土局等部门《政府储备土地和入市交易土地联席会议纪要（2009年第一期）》（京国土会（2009）9号），市规划委《规划意见书（选址）》（2009规意选字0240号、0241号、0242号、0243号）、《规划意见函复》（2011规函复字0019号），我委《北京市固定资产投资项目节能登记表》（20110225）、市国土局朝阳分局《关于北京朝阳区三间房乡D区1号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）55号）、《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发2号地建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）56号）、《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发3号地建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）57号）、《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发4号地建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）58号）等相关文件，经研究，同意北京市土地整理储备中心朝阳分中心对朝阳区三间房乡D区组织实施土地一级开发和整理（以下简称涉案项目）。现就有关核准事项批复如下：一、三间房乡D区建设用地土地储备开发工作（一）建设主体：北京市土地整理储备中心朝阳分中心。（二）建设地点：朝阳区三间房乡，东至北京卷烟厂、西至规划定福庄西路、南至朝阳路、北至朝阳北路。具体用地范围由规划管理部门确定。（三）规划用地：规划总用地面积745300平方米，其中规划建设用地454100平方米，代征道路用地213500平方米，代征绿化用地77700平方米，具体规划用地指标以拨地钉桩成果为准。（四）建设规模及内容：建筑控制规模989950平方米，建设内容为居住用地、文化娱乐用地、商业金融用地、行政办公用地等、具体由规划管理部门审定。（五）工作内容：进行征地、拆迁工作和必要的基础设施建设，经营性用地达到入市交易条件后入市交易。（六）投资估算及资金来源：总投资估算为69亿元，所需资金全部由北京市土地整理储备中心朝阳分中心筹措解决。二、一道绿隔实施土地整理工作（一）建设主体：北京市土地整理储备中心朝阳分中心负责组织实施。（二）工作内容：对于第一道绿隔内的代拆规划绿地，实施拆迁还绿工作，解决绿隔实施中的遗留问题。整理规划绿地规模及具体用地范围由规划管理部门核定。（三）投资估算及资金来源：投资估算10亿元，所需资金全部由北京市土地整理储备朝阳分中心筹措解决。三、北京市土地整理储备中心朝阳分中心应严格控制成本，做好组织实施工作，确保资金使用效率，经营性用地入市交易前严格项目整理及开发成本审核。四、该项目经营性用地入市交易后，按成交价款的一定比例计提市级土地收益，具体比例由我委会同市财政局、市国土局与朝阳区政府研究报市政府审定。五、本批复附《建设项目招标方案核准意见书》1份，请项目单位据此依法开展招标工作。在建设项目实施过程中，确有特殊情况需要变更已核准招标方案的，应当报我委重新核准。六、请据此进一步向规划部门落实规划建设方案。该规划范围内的建设项目，请按有关规定单独办理项目核准或备案。七、本批复有效期2年。请据此办理有关手续。吴明权不服被诉589号批复，诉至本院。在法定举证期限内，市发改委向本院提交了如下证据材料：1、《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）的请示》（朝发改报（2011）108号）；2、《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》；3、《政府储备土地和入市交易土地联席会会议纪要（2009年第一期）》（京国土会（2009）9号）；4、《规划意见书（选址）》（2009规意选字0240、0241、0242、0243号）；5、《规划意见函复》（2011规函复字0019号）；6、《北京市固定资产投资项目节能登记表》（2011年2月25日）；7、《关于朝阳区三间房乡D区1号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）55号）；8、《关于朝阳区三间房乡D区2号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）56号）；9、《关于朝阳区三间房乡D区3号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）57号）；10、《关于朝阳区三间房乡D区4号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）58号）；11、《朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）》（部分）。市发改委出示上述证据材料用以证明被诉589号批复依据充分，程序合规，批准得当。吴明权诉称，我的房屋位于朝阳区三间房乡三间房甲X号，在北京市朝阳区三间房乡D区土地开发和整理建设项目用地四至范围内。通过政府信息公开申请，吴明权于2013年1月31日得知被告以被诉589号批复作出立项许可具体行政行为。原告认为，被诉589号批复，明显缺乏事实根据、违反法定条件和法律依据，请求法院撤销被诉589号批复。本案审理中，吴明权向本院出示了如下证据材料：1、北京市国土资源局朝阳分局作出的《政府信息不存在告知书》（北京市国土资源局朝阳分局（2013）第162-2号不存）；2、北京市国土资源局朝阳分局作出的《政府信息不存在告知书》（北京市国土资源局朝阳分局（2013）第17号不存）；3、北京市朝阳区水务局作出的《政府信息不存在告知书》（朝水政信息公开（2013）第3号-不存告）；4、北京市地震局信息公开受理登记回执及《政府信息不存在告知书》（京震（2013）第1号-不存在）；5、北京市交通管理委员会信息公开受理登记回执及《政府信息不存在告知书》（市交通委（2013）第03号-不存）；6、北京市环境保护局信息公开受理登记回执及《政府信息公开告知书》（京环信息公开（2013）第36号）；7、北京市朝阳区文化委员会信息公开受理登记回执及《政府信息不存在告知书》（朝文政信息公开（2013）第1号-不存告）。市发改委答辩称：一、被诉589号批复是我委土地一级开发项目的核准，符合我委职权范围。二、我委作出的被诉589号批复依据充分，程序合规，批复得当。1、我委作出被诉589号批复依据如下材料：《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）的请示》（朝发改报（2011）108号）、《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》、《政府储备土地和入市交易土地联席会会议纪要（2009年第一期）》（京国土会（2009）9号）、《规划意见书（选址）》（2009规意选字0240、0241、0242、0243号）、《规划意见函复》（2011规函复字0019号）、《北京市固定资产投资项目节能登记表》（2011年2月25日）、《关于朝阳区三间房乡D区1号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）55号）、《关于朝阳区三间房乡D区2号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）56号）、《关于朝阳区三间房乡D区3号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）57号）、《关于朝阳区三间房乡D区4号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）58号）、《朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）》。2、我委依据上述文件，综合考虑国家和北京市有关宏观调控、产业政策、建设内容、建设规模等因素，依法作出了被诉589号批复。我委作出被诉589号批复的程序符合当时实际执行的程序。三、被诉589号批复是我委对土地一级开发项目批复，主要作用是明确项目建设主体、投资规模、资金来源、项目性质等项，衔接下一步土地、规划、建设手续的办理，不涉及征地拆迁补偿等具体问题，与原告没有行政法律上的利害关系。综上，请求法院维持我委作出的被诉589号批复。土储朝阳分中心述称，市发改委作出的被诉589号批复程序合法正当，符合法律规定，请求维持被诉589号批复。本案审理中，土储朝阳分中心没有向本院提供证据材料。庭审中，吴明权对市发改委证据材料第1-6号的真实性没有异议，但认为市发改委提供的被诉589号批复的依据存在缺失。吴明权对市发改委证据材料第7-10号的合法性不予认可，认为市发改委作出批复前应当有国土资源的预审意见，在没有农用地年度计划农用地转用指标情况下作出被诉589号批复，属于违反法定程序。土储朝阳分中心对市发改委出示的证据材料无异议。市发改委及土储朝阳分中心对吴明权在庭审中出示的证据材料的真实性均无异议，但认为上述证据材料与本案没有关联。此外，市发改委向本院出示了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）、《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（京政发（2005）11号）、《关于印发北京市发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发（2009）43号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）、《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市（2005）540号），用以证明被诉589号批复符合市发改委职权范围。吴明权认为，市发改委提交的上述文件不能作为证明其作出被诉589号批复的依据，应当适用《北京市企业投资项目核准暂行实施办法》以及市发改委网站公布的办事指南中《市政府投资项目的项目建议书审批（权限内）》的相关规定进行审批。土储朝阳分中心对市发改委的职权无异议。综合当事人的质证意见，本院对上述经庭审质证的证据材料认证如下：市发改委出示的证据材料第1-11号，虽然吴明权认为市发改委依据相关规定应当提交而未提交作出被诉589号批复的依据，而该组证据能够证明市发改委根据土储朝阳分中心的申请，审查相关材料后，作出被诉行为的事实，上述证据真实、合法，和本案存在关联性，本院予以确认。被诉589号批复涉及项目为土地一级开发，属于被纳入市政府扩大内需重大项目绿色审批通道的项目，市发改委证据材料第2号证明该项目已取得相关部门审核批准，吴明权提供的证据材料第1-7号欲证明市发改委尚无相关机构审核，本院不予认可。根据上述有效证据及各方当事人的陈述，本院认定事实如下：吴明权居住于北京市朝阳区三间房乡三间房甲X号，该房屋所在地位于北京市朝阳区三间房乡D区土地开发和整理建设项目用地四至范围内。涉案项目是市国土局牵头负责的被纳入北京市政府扩大内需重大项目绿色审批通道的项目之一。2011年3月3日，土储朝阳分中心通过北京市朝阳区发展和改革委员会向市发改委递交了《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）的请示》，申请市发改委就涉案项目予以核准立项。其间，北京市朝阳区发展和改革委员会亦向市发改委提交了《关于朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）的请示》。市发改委就涉案项目收取了《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》、《政府储备土地和入市交易土地联席会会议纪要（2009年第一期）》（京国土会（2009）9号）、《规划意见书（选址）》（2009规意选字0240、0241、0242、0243号）、《规划意见函复》（2011规函复字0019号）、《北京市固定资产投资项目节能登记表》（2011年2月25日）、《关于朝阳区三间房乡D区1号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）55号）、《关于朝阳区三间房乡D区2号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）56号）、《关于朝阳区三间房乡D区3号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）57号）、《关于朝阳区三间房乡D区4号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）58号）、《朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）》。2011年4月29日，市发改委根据土储朝阳分中心的请示，依据上述文件材料，作出被诉589号批复。本院认为，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号），参照《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（京政发（2005）11号）、《关于印发北京市发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发（2009）43号）、《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市（2005）540号）的规定，市发改委作为政府投资主管部门，具有对涉案项目进行投资管理与核准立项的职权。本案中，市发改委在收到涉案项目的立项申请材料后，在综合审查《市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表》、《政府储备土地和入市交易土地联席会会议纪要（2009年第一期）》（京国土会（2009）9号）、《规划意见书（选址）》（2009规意选字0240、0241、0242、0243号）、《规划意见函复》（2011规函复字0019号）、《北京市固定资产投资项目节能登记表》（2011年2月25日）、《关于朝阳区三间房乡D区1号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）55号）、《关于朝阳区三间房乡D区2号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）56号）、《关于朝阳区三间房乡D区3号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）57号）、《关于朝阳区三间房乡D区4号土地一级开发建设项目用地预审意见》（京国土朝预（2011）58号）、《朝阳区三间房乡D区土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）》等文件材料的基础上，作出本案被诉589号批复，具有事实依据。虽然《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：……（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）根据国家及本市有关规定需要进行交通影响分析评价的项目，应提供时交通行政主管部门出具的交通影响评价文件的意见。但是，综合考虑涉案项目已被纳入市政府扩大内需重大项目绿色审批通道的事实并结合涉案项目为土地一级开发的性质及被诉589号批复明确要求“……该规划范围内的建设项目，请按有关规定单独办理项目核准或备案”的内容，市发改委在作出被诉589号批复时，没有要求第三人提交环境保护、交通等行政主管部门出具评价文件的审批意见，并无不当。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条虽然规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”，但是，本案被诉589号批复系市发改委作为政府投资主管部门结合有关产业政策、建设内容、建设规模等因素的宏观调控管理行为，主要作用是明确项目建设主体、投资规模、资金来源、项目性质，衔接好下一步土地、规划、建设手续的办理，不涉及征地拆迁等具体问题，该行为本身并不直接涉及申请人与吴明权之间的重大利益关系，因此，吴明权依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定，主张被诉589号批复程序违法，本院不予支持。综上，吴明权要求撤销被诉589号批复，缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告吴明权的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告吴明权负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审　判　长　　万凌寒人民陪审员　　许子莲人民陪审员　　赵　婧二〇一三年九月二日书　记　员　　张明刚书　记　员　　邱　凯来源：百度搜索“”