（2013）浙行终字第61号

裁判日期: 2013-08-19

公开日期: 2014-05-29

案件名称

孔万亮、王建海与温州市龙湾区人民政府行政征收二审行政判决书

法院

浙江省高级人民法院

所属地区

浙江省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

孔万亮,王建海,温州市龙湾区人民政府,温州市龙湾区公用事业工程建设指挥部

案由

法律依据

《国有土地上房屋征收与补偿条例》：第八条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

浙江省高级人民法院行政判决书（2013）浙行终字第61号上诉人（原审原告）孔万亮。上诉人（原审原告）王建海。两上诉人的共同委托代理人皮德智。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府。法定代表人王军。委托代理人麻晓敏。委托代理人吴勇伟。被上诉人（原审第三人）温州市龙湾区公用事业工程建设指挥部。法定代表人邵建寨。委托代理人邹梦梦。委托代理人黄韶琳。孔万亮、王建海诉温州市龙湾区人民政府房屋行政征收一案，温州市中级人民法院于2013年1月16日作出（2012）浙温行初字第74号行政判决。孔万亮、王建海不服，向本院提出上诉。本院于2013年2月25日立案受理后，并于同年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人王建海及两上诉人的共同委托代理人皮德智，被上诉人温州市龙湾区人民政府的委托代理人麻晓敏、吴勇伟，被上诉人温州市龙湾区公用事业工程建设指挥部的委托代理人邹梦梦、黄韶琳到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定：2007年12月和2009年4月，温州市发展和改革委员会分别作出批复，同意龙湾新区道路网一期和二期项目立项。涉案的龙湾新区道路网围垦路永中段、罗东南街项目属于龙湾新区道路网一期和二期范围。涉案项目范围内的集体土地（包括原告孔万亮所有的温州市龙湾区永中街道度山村留云路4号、6号房屋用地）经浙江省人民政府分批次批准征收为国有建设用地。原告王建海所有的温州市龙湾区永中街道罗东南街434号国有土地上房屋被部分划入项目规划用地红线范围。2011年7月21日，龙湾公用事业指挥部发布房屋拆迁公告，启动了龙湾新区道路网围垦路永中段、罗东南街项目协议拆迁工作。2012年1月30日，龙湾公用事业指挥部函告龙湾房屋征管办，已根据龙湾区政府要求，于2011年12月31日停止协议拆迁，对未达成协议的被拆迁户适用新的房屋征收与补偿政策，并申请对上述房屋进行征收。同年2月6日，龙湾房屋征管办发布关于拟征收房屋范围的通告。2月24日，龙湾公用事业指挥部致函二原告，告知停止对其房屋的协议拆迁工作。2012年3月21日，龙湾房屋征管办委托龙湾公用事业指挥部实施龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街项目范围内房屋征收与补偿的具体工作。2012年3月26日至2012年4月26日，龙湾公用事业指挥部对龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街项目建设范围内国有土地上拟被征收房屋情况开展入户调查。同年6月7日至6月13日和7月12日至7月18日，龙湾公用事业指挥部分别公示住宅和企业房屋调查结果。同年5月4日，龙湾区房屋征收管理办公室拟定《龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街工程建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》（以下简称《实施方案征求意见稿》），并组织发改、房管、土地、财政等部门研讨后上报龙湾区人民政府审议。5月15日，龙湾区人民政府组织发改、规划、财政等部门讨论研究《实施方案征求意见稿》。5月18日至6月17日，龙湾区人民政府在拟征收范围内公布《实施方案征求意见稿》，并召开征求意见座谈会，公开征求被征收人意见。6月20日，龙湾房屋征管办、永中街道办事处就龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街工程建设范围内国有土地上房屋征收与补偿中可能出现的社会稳定风险进行了评估分析，并经龙湾区人民政府审核同意，报区委维稳办备案。6月21日，龙湾区人民政府召开区长办公会议，讨论房屋征收事宜。同年7月4日，龙湾区人民政府将征求意见情况和修改后的《龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街工程建设范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》（以下简称《实施方案》）予以公告。同日，龙湾区人民政府作出温龙政发（2012）48号《房屋征收决定》并就该决定和签约期限进行公告。2011年8月15日，龙湾区改革和发展局作出批复，同意龙湾区新区道路网（围垦路永中段、罗东南街）永中安置点安置房工程项目立项，明确安置房总建筑面积75277平方米，多余房源根据政策规定由区政府统一调配，建设资金由龙湾公用事业指挥部与区财政部门协商确定。此后，龙湾公用事业指挥部取得安置房工程用地使用权。2012年6月19日，龙湾区财政局书面承诺涉案房屋征收补偿费用（包括货币补偿资金、搬迁费、临时安置费等）由区财政全额拨款，并按照征收项目进度分阶段拨款到位。同年8月15日，龙湾区财政局拨款25514637元，用于已选择货币补偿的被征收户的补偿安置。原审法院认为，龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街建设项目系龙湾新区道路网一、二期建设工程的重要组成部分，也是政府投资的温州市重点工程。涉案项目范围内的原集体土地，已因项目需要被依法批准征收为国有，并已实施征地补偿安置方案，不存在征地批文自动失效情形。对涉案项目范围内的房屋适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施征收，符合该条例第八条规定的因公共利益确需征收房屋的情形。龙湾新区道路网建设工程已列入龙湾区“十二五”规划，并经依法批准立项，符合龙湾区国民经济和社会发展规划、龙湾区道路交通规划。同时经土地、规划等职能部门确认，符合土地利用总体规划和城乡规划。在被告作出房屋征收决定前，房屋征收部门已对征收范围内房屋的权属、建筑面积等情况进行了调查登记并公布结果，拟定房屋征收补偿方案。被告在收到房屋征收补偿方案后，已对该方案进行了论证、公告、公开征求意见、修改并再公告等法定程序。房屋征收补偿方案明确了房屋征收范围、征收时间、房屋评估、补偿标准、奖励办法、临时安置费与搬迁补助费等事项。同时，被告在作出房屋征收决定前已获得涉案项目的安置房工程立项并取得土地使用权，安置房总建筑面积已足以保障被征收人的住宅安置；龙湾区财政局已承诺全额承担涉案房屋征收补偿费用，并按征收项目进度分阶段拨款到位，能够保障被征收人获得补偿安置的合法权益。被告在进行了社会稳定风险评估后，作出房屋征收决定并依法及时进行了公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的实质要件和法定程序。原告孔万亮等原集体土地上房屋在征地程序中未获补偿，被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定对房屋所有权人予以征收补偿安置，并不属于重复征收，且有利于保障被征收人的合法权益。原告孔万亮诉称涉案项目不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和重复征收的异议不能成立。根据涉案项目的用地规划红线，包括原告王建海房屋在内的整幢建筑被部分划入红线范围，如机械按照用地规划红线确定征收范围并实施部分建筑拆除，将破坏整幢建筑的整体独立性，影响房屋使用功能，也不符合道路交通安全要求，被告根据实际情况将包括王建海房屋在内的整幢建筑纳入征收范围，具有合理性，并不违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”因涉案项目在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前并未取得房屋拆迁许可证，在该条例施行之日起不能继续沿用原有的规定办理，被告在龙湾公用事业指挥部停止项目协议拆迁后，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定启动房屋征收程序并作出房屋征收决定，适用法律正确。综上，二原告要求撤销被诉房屋征收决定的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告孔万亮、王建海要求撤销温州市龙湾区人民政府于2012年7月4日作出的《温州市龙湾区人民政府关于对龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街工程建设范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温龙政发（2012）48号）的诉讼请求。孔万亮、王建海上诉称：1、被上诉人作出的关于对龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街工程建设范围内国有土地上房屋实施征收的决定属重复征收行为，具有违法性。根据被上诉人在一审中提交的证据一《浙江省建设用地审批意见书》可以证实，上诉人孔万亮所有的房屋所在的土地已经被征收，根据《物权法》第四十二条、《土地管理法》第四十七条的规定，房屋作为地上附着物，应连同土地一同被征收。故被上诉人再次启动国有土地上房屋征收程序系重复征收。2、一审法院认为“根据涉案项目的用地规划红线图，包括原告王建海房屋在内的整幢建筑被部分划入红线范围，如机械按照用地规划红线确定征收范围并实施部分建筑拆除，将破坏整幢建筑的整体独立性，影响房屋使用功能，也不符合道路交通安全要求，被告根据实际情况将包括王建海房屋在内的整幢建筑纳入征收范围，具有合理性，并不违法。”该观点错误，违背了行政诉讼合法性审查的原则。3、被诉征收决定违反法定程序。根据《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十二条的规定，原审第三人应该向房屋征收部门提交规划部门出具的建设项目规划红线图和国土资源部门出具的被征收房屋的土地为国有土地的证明材料，而本案中温州市国土资源局龙湾分局提供证明的时间为2012年8月31日，是在被上诉人作出具体行政行为之后。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，被上诉人作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。而本案中征收补偿费实际到位的时间为2012年8月15日，是在被上诉人作出房屋征收决定之后，是严重的违法行为。请求二审法院撤销一审判决，查明事实，依法改判。温州市龙湾区人民政府在法定期限未提交答辩意见，其在庭审中辩称：1、被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，启动房屋征收程序并作出房屋征收决定，内容合法，程序正当。龙湾新区道路网建设工程作为温州市重点工程，已列入龙湾区“十二五”规划，并经依法批准立项，符合龙湾区国民经济和社会发展规划、道路交通规划。同时，经国土、规划等职能部门确认，符合土地利用总体规划和城乡规划。被上诉人启动房屋征收程序后，由区房屋征收部门对征收范围内房屋的权属、建筑面积等情况进行了调查登记并公布结果拟定房屋征收补偿方案。被上诉人在收到房屋征收补偿方案后，已对该方案进行了论证、公告、公开征求意见、修改后再公告等法定程序，房屋征收补偿方案明确了房屋征收范围、征收时间、房屋评估、补偿标准等事项。同时，被上诉人在作出房屋征收决定前已获得涉案项目的安置房工程立项并取得土地使用权，安置房总建筑面积已足以保证被征收人的住房安置；区财政局已经承诺全额承担涉案房屋征收补偿费用，并按征收项目进度分阶段拨款到位，能够保障被征收人获得补偿安置的合法权益。被上诉人在进行了社会稳定风险评估后，作出房屋征收决定并依法及时进行了公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的实质要件和法定要件。2、被上诉人作出的房屋征收决定不属于重复征收的行为。2010年1月25日，涉案项目范围内的集体土地经浙江省人民政府批准征收为国有建设用地。征地补偿费用已于2011年5月12日支付给当地村民委员会，但未对地上房屋进行补偿安置。2011年7月21日，温州市龙湾区公用事业工程建设指挥部启动龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街项目协议拆迁工作，并发布了房屋拆迁公告。2011年1月19日，国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止《城市房屋拆迁管理条例》并规定在条例施行前已依法取得拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。因涉案项目在条例施行前未依法取得房屋拆迁许可证，不能再继续沿用原有的规定办理，因此温州市龙湾区公用事业工程建设指挥部于2011年12月31日停止了该项目的协议拆迁工作，并于2012年2月24日发函给两上诉人，告知其现已停止房屋的协议拆迁工作，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定启动涉案项目的房屋征收和补偿安置工作。因此，被上诉人作出的房屋征收决定，并不属于重复征收。3、被上诉人将上诉人王建海所有的房屋整体列入征收红线范围具有合理性，且不违反法律规定。上诉人王建海的房屋位于一幢12间的联建房的南首第三间，上述联建房部分位置处于规划红线范围内。龙湾区房屋征收管理办公室基于以下考虑绘制了征收红线：一是王建海的房屋位于整幢联建房位置，王建海两侧的房屋所有权人均同意全部拆除，如果仅拆除王建海位于规划红线范围这部分面积的房屋，会导致剩余部分房屋出现严重的安全隐患；二是该幢联建房坐落于河道旁边，大桥建设施工会抬高路面，将严重影响房屋居住的出入和道路交通安全。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。温州市龙湾区公用事业工程建设指挥部在法定期限未提交答辩意见，其在庭审中辩称：根据温州市的相关拆迁规定，上诉人的集体土地已经列入了土地征收的相关范围，并且通过两公告已经列为国有土地征收范围，土地款也已经到位到村，既然已经征为国有，集体土地证就会撤销，土地性质已经变为国有。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。庭审中各方当事人围绕着温州市龙湾区人民政府于2012年7月4日作出的《温州市龙湾区人民政府关于对龙湾区新区道路网围垦路永中段、罗东南街工程建设范围内国有土地上房屋实施征收的决定》是否具备事实和法律依据等审理重点进行了质证、辩论。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认，并查明：上诉人孔万亮所有的温州市龙湾区永中街道度山村留云路4号、6号房屋用地原系集体土地。2010年1月25日，浙江省人民政府作出的浙土字B（2009）-0381号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收涉案项目范围内的集体土地。同年8月温州市人民政府根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》的规定对涉案项目上的集体土地进行征地补偿安置，征地补偿安置费、安置补助费、青苗补助费、征地现场处理包干费等费用均已列入补偿范围，但对集体土地上的房屋未作补偿。2012年7月4日，温州市龙湾区人民政府作出被诉征收决定，拟依照国有土地上房屋征收补偿标准对上述未补偿的房屋进行安置补偿。上诉人王建海所有的温州市龙湾区永中街道罗东南街434号的房屋系国有土地上的房屋，不涉及土地性质变化的情形。本院认为，涉案项目系龙湾新区道路网一、二期建设工程的重要组成部分，也是温州市重点工程之一。被上诉人温州市龙湾区人民政府基于上述原因作出被诉征收决定，属《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）第八条规定的因公共利益确需征收房屋的情形。涉案项目已列入温州市龙湾区“十二五”规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。在被上诉人温州市龙湾区人民政府作出房屋征收决定前，房屋征收部门已对征收范围内房屋的权属、建筑面积等情况进行了调查登记并公布结果，拟定房屋征收补偿方案。被上诉人温州市龙湾区人民政府在收到房屋征收补偿方案后，已对该方案进行了论证、公告、公开征求意见、修改并再公告等法定程序。房屋征收补偿方案明确了房屋征收范围、征收时间、房屋评估、补偿标准、奖励办法、临时安置费与搬迁补助费等事项。同时，被上诉人温州市龙湾区人民政府在作出房屋征收决定前已获得涉案项目的安置房工程立项并取得土地使用权，安置房总建筑面积已足以保障被征收人的住宅安置；温州市龙湾区财政局已承诺全额承担涉案房屋征收补偿费用，并按征收项目进度分阶段拨款到位，能够保障被征收人获得补偿安置的合法权益。被上诉人温州市龙湾区人民政府在进行了社会稳定风险评估后，作出房屋征收决定并依法及时进行了公告，符合《条例》的相关规定。但温州市人民政府根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》的规定对涉案项目上的集体土地进行征地补偿安置时，未对集体土地上的房屋一并进行征收补偿，后由被上诉人温州市龙湾区人民政府按照国有土地上房屋征收补偿程序进行征收补偿，不符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，本院予以指正。上诉人孔万亮诉称被上诉人作出的被诉征收行为系重复征收，侵犯了其合法权益并要求撤销该决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。原审法院据此判决驳回孔万亮要求撤销被诉征收决定的诉讼请求的结论并无不当。上诉人王建海的房屋系国有土地上的房屋，且整体建筑部分被划入规划红线，被上诉人温州市龙湾区人民政府根据实际情况将包括王建海房屋在内的整幢建筑纳入征收范围，合法适当。综上，上诉人孔万亮、王建海提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人孔万亮、王建海各负担25元。本判决为终审判决。审　判　长　　马惟菁代理审判员　　车勇进代理审判员　　马良骥二〇一三年八月十九日书　记　员　　韦若莎关注公众号“”