（2012）浙杭行初字第118号
裁判日期: 2013-04-24
公开日期: 2014-06-20
案件名称
杭州市萧山区新塘小城隍庙与杭州市萧山区人民政府一审行政判决书
法院
浙江省杭州市中级人民法院
所属地区
浙江省杭州市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
杭州市萧山区新塘小城隍庙,杭州市萧山区人民政府,杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第二条，第三十九条，第五十四条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第四十一条第一款，第四十二条，第二十六条第一款；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》：第四条第一款，第一条第一款；《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第五十三条
全文
浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2012）浙杭行初字第118号原告杭州市萧山区新塘小城隍庙。诉讼代表人张裕良。委托代理人袁裕来。委托代理人俞海鹏。被告杭州市萧山区人民政府。法定代表人李玲。委托代理人朱亮。委托代理人孙勇龙。第三人杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会。法定代表人田建夫。委托代理人朱国兴、金钢红。原告杭州市萧山区新塘小城隍庙不服杭州市萧山区人民政府作出的将位于杭州市萧山区半爿街社区委员会的0.404公顷土地批准划拨给杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会用于补办城东停车场项目的行为，于2012年10月23日向本院提起诉讼。本院于同月25日受理后，于同日向被告杭州市萧山区人民政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因杭州市萧山区新塘街道半爿街社区与提起诉讼的具体行政行为有利害关系，本院于2012年11月23日通知其作为本案第三人参加诉讼，于2012年12月5日、2013年2月21日公开开庭审理了本案，原告杭州市萧山区新塘小城隍庙的负责人张裕良及委托代理人袁裕来，被告杭州市萧山区人民政府的委托代理人孙勇龙、朱亮，第三人杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会的代理人朱国兴、金钢红第一次开庭到庭参加诉讼，原告杭州市萧山区小城隍庙的负责人张裕良及委托代理人袁裕来、俞海鹏，被告杭州市萧山区人民政府的委托代理人孙勇龙、朱亮，第三人杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会的代理人金钢红第��次开庭到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月，现已审理终结。杭州市萧山区人民政府于2003年11月5日作出将位于杭州市萧山区半爿街社区委员会的0.404公顷土地批准划拨给杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会用于建设城东停车场项目的行为。被告在法定期限内向本院提交的证据有：1、杭州市萧山区人民政府1997年批复（萧政发（1997）127号），拟证明涉案土地依法转为国有；2、浙土资函（2001）188号答复意见，拟证明涉案土地依法转为国有；3、萧计基（2003）1号《关于建设城东停车场项目的批复》，拟证明停车场项目立项；4、《建设用地规划许可证》，拟证明停车场项目用地的合法性；5、《国有土地划拨决定书》，拟证明停车场项目用地的合法性；6、《征（使）用土地批准通知书》，拟证明停车场项目用地的合法性；7、��关于同意小城隍庙迁建的批复》，拟证明原告于2007年3月就知道迁建的事实；8、《征（使）用土地批准通知书》，拟证明原告超过诉讼时效。上述证据均系复印件。原告杭州市萧山区新塘小城隍庙起诉称，原告是经依法批准的宗教活动场所，涉案地块属于集体土地。2011年5月20日，萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会对原告的房屋进行了强行拆除。2012年7月8日，原告向杭州市国土资源局萧山分局申请公开该局和被告将涉案土地批准给萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会的批文。7月19日，杭州市国土资源局萧山分局作出答复，并提供了该局作出的《征（使）用土地批准通知书》（萧土征字（2003）国划第59号）和《国有土地划拨决定书》。根据记载，划拨行为是经过被告批准的。原告认为，被告将涉案土地批准划拨给萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会的行为不合法。因为涉案土地属于集体土地，不属于国有土地，涉案地块只有经过批准，才能变成国有土地。这一点可由浙江省人民政府批文、杭州市中级人民法院判决、浙江省高级人民法院判决可以证明。2012年7月23日，原告就本案所涉批准行为向杭州市人民政府申请行政复议。10月18日，杭州市人民政府作出杭政复决（2012）149号行政复议决定书，维持被告作出的批准出让行为。请求法院撤销被告将城东停车场项目用地批准划拨给萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会的决定。原告向本院提交的证据、依据有：1、宗教活动场所登记证、负责人身份证明书、身份证复印件各1份，拟证明原告主体资格；2、《杭州市国土资源局萧山分局依申请公开答复书》（2012年第54号）、《征（使）用土地批准通知书》（萧土征字（2003）国划第59号）、《国有土地划拨决定书》，拟证明所诉��政行为以及原告获得批文的时间；3、原萧山市人民政府《关于同意城厢镇井头王等十四个城区周边村成建制转制的批复》、浙江省建设用地审批意见书、杭州市中级人民法院（2010）浙杭行初字第60号行政判决书、浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第21号行政判决书，拟证明涉案土地是集体土地，经过批准才能转变为国有土地；4、杭州市人民政府杭政复决（2012）149行政复议决定书复印件，拟证明原告起诉之前曾经历行政复议程序。以上证据均系复印件。被告杭州市萧山区人民政府答辩称，原告认为涉案土地为集体土地这一说法，不符合客观实际。1997年，原萧山市人民政府应其所属城厢镇人民政府的请示，作出萧政发（1997）127号《关于同意城厢镇井头王等十四个城区周边村成建制转制的批复》，批准同意城厢镇井头王等十四个周边村成建制转制，转制后周边村��括原城厢镇裘江办事处半爿街村，即涉案土地所在村也在转制范围之内。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。根据2001年浙江省国土资源厅浙土资函﹤2001﹥188号《关于杭州市撤村建居中土地权问题的答复意见》，明确对撤村建居后剩余集体土地属于国家所有，对撤村建居试点村的农民集体所有的土地转化为国有。因此，原城厢镇半爿街村目前已转制为新塘街道半爿街社区，涉案土地属于国有土地。杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会城东停车场项目用地0.4104公顷，该项目于2003年1月3日，经原萧山区发展计划局萧计基（2003）1号《关于建设城东停车场项目的批复》，批准新塘街道半爿街经济合作社（社区居民委员会）建设城东停车场项目。同年4月25日，就该项目的建设，杭州市规划局作出了（2003）浙规证编号0110130号《建设用地规划许可证》。鉴于涉案土地已为国有土地，同时该土地本身属于建设用地（原宅地），故同年11月5日经萧山区人民政府批准，同意半爿街社区居民委员会适用该社区内原宅地0.4104公顷，并于当日由原萧山区国土资源局作出了萧土征字（2003）国划第59号《征（使）用土地批准通知书》和《国有土地划拨决定书》，整个审批程序合法有效，被告实施的行为不属于可撤销行为。同时，被告认为原告所提起的请求已超过诉讼时效。萧山区人民政府于2003年11月5日批准同意以行政划拨方式供地，并由原杭州市萧山区国土资源局作出萧土征字（2003）国划第59号《征（使）用土地批准通知书》。2008年7月21日，小城隍庙迁建项目用地经杭州市国土资源局萧山分局（萧土征（2008）国划第46号）批准，面积5.337亩。2009年11月15日，小城隍庙迁建项目竣工，并投入使用。为此，原告在2008年7月间就知道或应当知道萧山区人民政府作出具体行政行为的相关内容。如果对该具体行政行为有异议，应当在法律规定的期限内提出司法救济和行政救济，但从目前的证据来看，原告的诉请已超过法定期限。综上，被告认为其行为于法有据，并无不当，请求驳回原告的诉请。第三人杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会答辩称，本案涉案土地已经依法转为国有土地，城东停车场项目是通过合法的审批手续后建设。本案被告作出的将城东停车场项目用地批准划拨给萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会适用的具体行政行为合法。1997年，原萧山市人民政府应其所属城厢镇人民政府的请示，作出萧政发（1997）127号《关于同意城厢镇井头王等十四个城区周边村成建制转制的批复》，批准同意城厢镇井头王等十四个周边村成建制转制。转制后，周边村的所有土地一律收归国有，由市土管局统一接管，本案所涉村也在转制范围内。杭州萧山区人民政府将该社区内已转为国有土地批准划拨给萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会使用，其所作出的具体行政行为，于法有据，并无不当。原告起诉已经超过诉讼时效。同时，原告不具有本案行政诉讼主体资格，杭州市萧山区新塘小城隍庙不是第三人的集体经济组织成员，即使本案具体行政行为所涉土地是集体所有的土地，原告对土地也不享有权益，原告不是本案具体行政行为的利害关系人。原告与第三人在2008年2月27日签订了一份迁建小城隍庙补偿的协议，协议签订后，原告进行了整体的迁建和扩建，新的小城隍庙于2009年11月投入正常运行。迁建协议书第六条明确约定，同意新庙建成后拆除老庙，作为原告，不应是被告作出具体行政行为的利害关系人，没有侵犯原告的人身权和财产权，因此原告不应具有主体资格。第三人庭审时提交了证据《迁建协议》，拟证明本案的具体行政行为没有侵犯原告的利益，原告不具备行政诉讼主体资格。庭审时，原告对被告提供的第1组证据关联性、合法性有异议，对被告提供的第3组证据中的杭州市国土资源局江干分局人民来信处理单关联性、合法性有异议，对杭江国土信告（2012）第11号《信访事项受理告知单》、《关于杭土群信（2012）360号给余峰的回复》真实性、关联性、合法性有异议；被告对原告提供的证据3证明对象有异议，认为其恰恰能证明余峰向杭州市江干区人民政府投诉的事项是信访事项，对原告提交的证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，对原告提供的证据5真实性有异议。庭审时，原告对被告提���的证据1、2真实性有异议，且认为其不能证明案涉土地已经转为国有，对被告提供的证据3认为该立项文件包含了两个内容，涉及的土地面积不同，对被告提供的证据4的真实性有异议，认为该规划许可证中的用地面积存在问题，对被告提供的证据6、7认为与本案没有关联性，对证据8的真实性有异议；第三人对被告提供的证据没有异议。被告对原告提供的证据1、2、4的三性没有异议，对证据3认为与本案不具有关联性；第三人对原告提供的证据质证意见与被告一致。原告对第三人庭审时提供的证据认为已经超过举证期限，不予质证，被告对第三人提交的证据没有异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1能够证明原半爿街村经原萧山市人民政府批准予以转制的事实，予以采信，被告提供的证据2能够证明浙江省国土资源厅针对杭州市人民政府关于杭��市撤村建居中土地转权问题作出答复意见，予以采信，被告提供的证据3与证据4在作出时间和项目面积上存在矛盾，不能证明其所要证明的内容，不予采信，被告提供的证据5、6能够证明杭州市萧山区人民政府作出批准划拨行为的事实，予以采信，被告提供的证据7、8能够证明萧山区民族宗教事务局同意小城隍庙迁建的事实，予以采信。原告提供的证据1、2、4符合证据三性，能够证明其所要证明的内容，予以采信，原告提供的证据3中原萧山市人民政府《关于同意城厢镇井头王等十四个城区周边村成建制转制的批复》与被告提供的证据1一致，能够证明原半爿街村经原萧山市人民政府批准予以转制的事实，予以采信，证据3中的其他证据与本案没有关联性，不予采纳。第三人提供的证据能够证明萧山区新塘街道半爿街社区和萧山区新塘小城隍庙签订了迁建协议，予以采信。经审理查明，1997年10月9日，原萧山市人民政府作出萧政发（1997）127号《关于同意城厢街道井头王等十四个城区周边村成建制转制的批复》，批复原城厢镇人民政府，同意城厢镇井头王等十四个周边村成建制转制。本案所涉原半爿街村名列其中。2003年11月5日，杭州市萧山区国土资源局签发《国有土地划拨决定书》，以划拨方式向杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会提供案涉土地，该《国有土地划拨决定书》记载批准机关是萧山区人民政府。另查明，本案所涉土地位于杭州市萧山区新塘街道半爿街社区，原告原庙宇坐落于本案所涉土地之上。2008年2月27日，原告与杭州市萧山区新塘街道半爿街社区签订迁建协议，双方约定新庙建成后拆掉老庙，老庙现已拆除。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案被诉具体行政行为是2003年11月5日萧山区人民政府作出的批准划拨行为，当时原告庙宇仍建在案涉地块之上，是土地的实际使用人，与被诉具体行政行为存在利害关系。第三人认为原告与被诉具体行政行为没有利害关系的意见本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款，被告认为原告超过起诉期限的，应当承担举证责任。本案所涉批准划拨行为是2003年11月5日作出，被告提供的证据只能证明原告在2007年3月知道了原告本身要迁建的事实，不能证明此时原告知道或应当知道被诉划拨行为的内容。根据原告提供的证据，其于2012年7月通过政府信息公开知晓被诉具体行政行为的内容，被告不能提出相反证据予以反驳，因此���告提出的原告起诉超过起诉期限的意见本院不予采纳。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。《划拨用地目录》第二条规定，符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。本案审查的对象是杭州市萧山区人民政府的批准划拨行为，根据上述条款，批准划拨行为是依申请的具体行政行为，被告杭州市萧山区人民政府应当提供据以作出被诉批准划拨行为的全部证据和所依据的规范性文件，包括用地单位的申请���、申请材料、法律依据等。本案被告在法定期限内既未提供证据证明案涉建设项目用地属于法律规定的可以批准划拨的情形，也未提供证据证明被诉批准划拨行为的事实依据，且未提供证据证明被诉批准划拨行为的程序合法性。因此本案被告作出的被诉批准划拨行为依据不足。综上所述，被告杭州市萧山区人民政府作出的案涉批准划拨行为缺乏依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：撤销被告杭州市萧山区人民政府于2003年11月5日作出的将位于杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会的0.4104公顷土地批准划拨给杭州市萧山区新塘街道半爿街社区居民委员会用于补办城东停车场项目的行为。案件受理费人民币50元，由被告杭州市萧山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院��交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。（浙江省高级人民法院户名为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：39×××01，开户银行为农业银行西湖支行。）审 判 长 王丽园审 判 员 王丽娜代理审判员 刘 斌二〇一三年四月二十四日书 记 员 金 玲 来自