（2013）穗南法少行初字第6号

裁判日期: 2013-04-01

公开日期: 2014-11-21

案件名称

吴森仪与广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会、广州市南沙区大岗镇新联一村股份合作经济社不服镇政府行政处理决定一审行政判决书

法院

广州市南沙区人民法院

所属地区

广州市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

吴森仪,广州市南沙区大岗镇人民政府,广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会,广州市南沙区大岗镇新联一村股份合作经济社

案由

法律依据

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2004年）》：第六十一条；《中华人民共和国村民委员会组织法（2010年）》：第二十四条第一款，第二十二条第一款；《广东省农村集体经济组织管理规定》：第九条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

广东省广州市南沙区人民法院行政判决书（2013）穗南法少行初字第6号原告吴森仪，女，汉族，2009年8月22日出生，住广州市南沙区。法定代理人吴泽全，男，汉族，1980年3月2日出生，住广州市南沙区，系原告父亲。委托代理人麦永康，广东天道勤律师事务所律师。被告广州市南沙区大岗镇人民政府，住所地。法定代表人杨光，职务镇长。委托代理人张蔚，广州市南沙区司法局大岗司法所工作人员。第三人广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会，住所地。法定代表人陈枝娴，职务主任。第三人广州市南沙区大岗镇新联一村股份合作经济社，住所地。法定代表人陈枝娴，职务社长。上述第三人共同委托代理人冯超衍，男，1975年1月14日，住广州市南沙区。原告吴森仪不服被告广州市南沙区大岗镇人民政府（原广州市番禺区大岗镇人民政府，因行政区划调整变更为现名）（以下简称大岗镇政府）、第三人广州市南沙区大岗镇新联一村民委员会（原广州市番禺区大岗镇新联一村民委员会）（以下简称新联一村民委员会）、第三人广州市南沙区大岗镇新联一村股份合作经济社（原广州市番禺区大岗镇新联一村股份合作经济社）（以下简称新联一村经济社）行政处理决定纠纷一案，于2013年2月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人麦永康，被告委托代理人张蔚，第三人法定代表人陈枝娴、委托代理人冯超衍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大岗镇政府于2012年11月19日作出岗府决（2012）57号《行政处理决定书》，该决定书查明：原告吴森仪的父亲吴泽全，现住址是广州市南沙区大岗镇公路南街69号（原广州市番禺区大岗镇公路南街69号），户籍所在地是广州市南沙区大岗镇新联一村云三村民小组（原广州市番禺区大岗镇新联一村云三村民小组）。吴泽全与妻子司徒桂华于2009年1月13日登记结婚，2009年8月22日生下原告吴森仪。原告出生后于2009年11月12日入户新联一村云三村民小组。第三人新联一村民委员会、新联一村经济社已表决通过并于2008年1月1日实施了《番禺区大岗镇新联一村村民委员会自治章程》（以下简称《自治章程》）、《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》（以下简称《股份固化章程》）。被告认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，第三人实施的《自治章程》、《股份固化章程》是第三人依照章程依法行使法律赋予的村民自治权而制定的，第三人依照章程来管理本村及经济合作社的事项并无不当。根据《股份固化章程》的相关规定，原告入户时间已超过第三人配股截止时间，故原告不具备股东身份，不能参与分配责任田、宅基地及分配款。被告遂依法作出了驳回原告全部请求的处理决定。被告向本院提供以下证据：1、岗府决（2012）57号《行政处理决定书》，证明被告已对原告的相关申请作出了具体行政行为。2、送达回证，证明被告已向原告及第三人送达了《行政处理决定书》。3、《申请书》，证明原告要求享受与第三人村民同等待遇。4、《追加被申请人申请书》，证明原告已将新联一村经济社追加为被申请人。5、原告及法定代理人的身份证复印件和常住人口登记卡，证明原告的身份。6、原告出生医学证明，证明原告的身份。7、原告父母结婚证，证明原告的身份。8、调查笔录，证明原告的有关情况及所在村的股份固化情况。9、新联一村村民冯超衍的股权证、身份证，证明第三人已实施了股份固化并对符合配股条件的股民发放了股权证。10、《股份固化章程》，证明第三人的股份固化相关规定。11、《自治章程》，证明第三人的村民自治相关规定。12、新联一村关于《股份固化章程》和《自治章程》表决结果的公告，证明《股份固化章程》和《自治章程》经过村民表决的结果，并向村民进行了公示。原告吴森仪诉称：第三人新联一村民委员会、新联一村经济社于2007年推行合作社股份固化，以2007年12月31日为人口统计界线。《股份固化章程》第二条明确规定以现时经济社和村民小组所拥有的全部集体资产（包括村组两级拥有的集体土地）为股本，进行配股。2010年初，在重新划分责任田时，村委会以原告超过章程所限定的2007年12月31日前出生为由，拒绝将责任田、宅基地及分配款等分配给原告。原告为此向被告提出行政处理的申请。被告于2012年11月19日以村委会实施的《自治章程》、《股份固化章程》是村委会依法行使法律所赋予的村民自治权而制定为由，作出驳回原告申请的决定。原告认为，第三人新联一村民委员会、新联一村经济社制定的《自治章程》、《股份固化章程》，没有依照法律规定经过村民会议的讨论决定，存在着程序违法的情形，且章程的有关规定严重剥夺了村民的合法权益，违反了相关法律法规，故上述章程应确认无效。被告依据无效的章程作出行政处理决定属于认定事实错误，应予撤销。具体为：一、第三人于2007年进行股份固化，草拟了《股份固化章程》，该章程以“一次性配股，永不变更”的方式固定了享有股权及分红权的人数，但该章程自拟定之日起直至通过之日，均没有经过村民会议的讨论或征求全村村民的意见，而是以村队两级经济相对独立为由，在各生产队中以“户代表”签名的形式在表决记录中签署是否同意，而对“户代表”的身份、被代表的村民的真实意愿等均没有进行核查，由于缺乏上述手续，而且最终没有以会议或其他方式向全体村民公示章程内容，导致包括原告家人在内的村民对上述章程内容和法律后果并不明晰。因此，该章程违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的表决通过程序，属于明显的程序违法。二、该章程规定的“一次性配股，永不变更”、“出生不增，死亡不减，迁入不增，迁出不减”等原则，导致原告无法享受应有的利益分配，剥夺了未成年村民依法享有本村集体经济收益的权利，同时该章程还认定“股份权证”是享有村集体经济收益分配和福利待遇的唯一有效凭证，并规定了在承包期满后调整承包土地，只在固化后的股东范围内进行，上述这些规定违反了《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规的规定，严重剥夺了未取得固化股份的本村村民依法承包土地及其他依法应当享受的权利。综上，原告请求法院判令：一、撤销广州市南沙区大岗镇人民政府岗府决（2012）57号行政处理决定，并重新作出行政处理决定。二、确认《番禺区大岗镇新联一村经济合作社股份固化章程》无效。三、判令被告责令大岗镇新联一村村委会及股份社将责任田1.8亩（折合损失1800元）、宅基地2分、2010年年初分红款500元、征地款12430元、2010年8月征地款9906.65元，2010年9月征地款61656.5元分配给原告，及原告日后享有与同村村民同等分配权利。另外，本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提供如下证据：1、《行政处理决定书》（岗府决（2012）57号），证明被告已作出具体行政行为。2、送达回证，证明原告与第三人已签收《行政处理决定书》。3、《股份固化章程》（2007年12月第四稿），证明该章程是第三人作出，但未依法定程序作出。4、第三人组织机构代码证，证明第三人和被告的主体资格。5、原告户口簿、出生证、身份证，证明原告主体资格。6、原告于2010年10月向被告提交的《行政处理申请书》，证明原告在2010年10月已就第三人拒绝配股的行为向被告提出行政处理申请；7、《行政处理决定书》（岗府决（2011）50号）及送达回证，证明被告曾依据原告的申请作出过行政处理决定，并进行了送达；8、被告的调查笔录，证明被告调查内容与事实不符；9、新联一村关于《自治章程》、《股份固化章程》的村民户代表签名表决表，证明上述章程并非通过合法程序产生；10、被告在2011年提交给番禺法院的《股份固化章程》及《自治章程》（2007年11月第三稿），证明其与被告在本案中提交的《股份固化章程》及《自治章程》为不同版本，被告在本案中所提交的章程是虚假的。被告大岗镇政府辩称：一、被告作出的岗府决（2012）57号《行政处理决定书》事实清楚，证据确凿。原告于2010年10月12日请求被告就其申请享有与第三人村民同等待遇一事，依法作出行政处理。被告调查后查明如下事实：原告吴森仪于2009年11月12日入户广州市南沙区大岗镇新联一村（原番禺区大岗镇新联一村），属农业户口。第三人新联一村民委员会和新联一村经济社于2007年12月31日24时已完成股份固化。因原告在第三人股份固化后出生，入户第三人处的时间超出了股份固化时间，不属于配股对象。二、被告作出的岗府决（2012）57号《行政处理决定书》适用法律正确。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，第三人经过村民会议讨论通过并于2008年1月1日实施了《股份固化章程》和《自治章程》，第三人根据上述章程确定原告没有股东资格，不能享受村民福利待遇并无不妥。三、被告作出的岗府决（2012）57号《行政处理决定书》程序合法。原告因其不能享有与第三人村民同等福利待遇，申请被告作出行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，被告对原告申请事项进行调查取证后作出上述行政处理决定，程序合法。《股份固化章程》和《自治章程》均是提交村户代表签名表决通过，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定，第三人当时对上述两项章程进行表决时，核定的户代表人数为756人，同意章程的共535人，超过了应到会人数的一半，符合法律规定，通过的《股份固化章程》和《自治章程》是合法有效的。综上，被告作出的岗府决（2012）57号《行政处理决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求法院予以维持，依法驳回原告的诉讼请求。第三人新联一村民委员会、新联一村经济社述称，其意见同被告的答辩意见一致。第三人新联一村民委员会、新联一村经济社向本院提供以下证据：第三人组织机构代码证、广东省农村集体经济组织证明书，证明第三人的主体资格。经审理查明，原告吴森仪出生于2009年8月22日，其父母的现住址为广州市南沙区大岗镇公路南街69号，户籍所在地为广州市南沙区大岗镇新联一村云三村民小组，原告出生后于2009年11月12日随父母入户广州市南沙区大岗镇新联一村云三村民小组。第三人新联一村民委员会、新联一村股份合作经济社于2007年开始推行合作社股份固化，并于2008年1月1日起实施《自治章程》和《股份固化章程》。根据《股份固化章程》第六条规定：“‘固化’股份的组成：本村股份固化分配，实行村股份和村民小组（即生产队）股份两级进行固化，只固定两级集体的资产范围、股东人数和每个股东的配量，不影响家庭土地承包的延续性，承包期满后调整承包土地的，在固化后的股东范围内进行”，第七条规定：“依本章程分发给个人的股份权证，是作为享受本村（组）集体经济收益分配和享有福利待遇的唯一有效凭证”，第九条规定：“配股截止时间：2007年12月31日24时止”，第十一条规定：“经确认的股东不限年龄，实行一次配以股权，以后实行‘出生、嫁娶、迁入’不再配给股权（但可享有由村民委员会提供给户籍在册村民的其他行政便利），迁出、死亡不收股权，即实行一经确认，不作变更，生不补、死不扣、进不增、出不减的原则”。第三人根据上述《股份固化章程》的规定，以“原告入户时间为2009年11月12日，已超过第三人配股截止时间，不属于配股对象，不具备股东身份”为由，拒绝向原告吴森仪分配责任田、宅基地、分配款及征地款。原告对此不服，于2010年10月向被告大岗镇政府提出行政处理申请，请求责令第三人向原告分配责任田、宅基地、分配款及征地款，以及日后享有同村村民同等分配权利。2011年4月，被告作出行政处理决定，驳回了原告全部请求。原告不服该处理决定，向广州市番禺区人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告自行撤销行政处理决定，原告亦因之撤回起诉。2012年11月19日，被告对原告的申请重新作出岗府决（2012）57号行政处理决定，再次驳回了原告的全部请求。原告不服，遂向我院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。本案中，原告吴森仪户口在新联一村，是该村的村民，第三人新联一村民委员会、新联一村经济社以原告入户时间已超过该村股份固化的时间，不属于配股对象、不具备股东资格为由，拒绝给予原告分配责任田、宅基地及征地分配款。原告认为自己的合法权益受到第三人的侵害，要求被告大岗镇政府处理，被告依法有权进行处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项……。”第二十二条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定……成员大会或者成员代表会议实行“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式，具体由组织章程确定。”第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2／3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。”根据上述法律、法规的规定，村民委员会和农村集体经济组织有权制定组织章程及村规民约，但其在制定章程及村规民约时，需具备法定的程序。本案中，被告大岗镇政府认定原告不具备享有福利待遇的条件，而驳回原告的申请，其依据的是第三人的《股份固化章程》的相关规定，对此被告应当对《股份固化章程》的表决程序及相关内容的合法性进行审查，并提供相应证据。但被告在本案诉讼中仅提供了章程表决结果已经公示的证据，而这些证据并不能证明《股份固化章程》的表决程序符合法律法规的规定。被告在证据不足的情况下，作出被诉行政处理决定，显属不当，因而应依法予撤销。如前所述，对于处理原告要求第三人分配责任田、宅基地及征地分配款的问题，是被告的职权所在，应由被告作出相应的处理决定。而本案行政诉讼只是对被诉行政处理决定是否合法进行审查，故当被诉行政处理决定被撤销后，亦应由被告对原告要求确认《股份固化章程》无效及给予分配责任田、宅基地、分红款、征地款以及日后享有与同村村民同等分配权利的申请重新作出行政处理决定，而非由人民法院直接作出处理。因此，原告在本案中所提出的第二、第三项诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市南沙区大岗镇人民政府于2012年11月19日作出的岗府决（2012）57号行政处理决定。二、被告广州市南沙区大岗镇人民政府对原告吴森仪提出的要求第三人广州市南沙区大岗镇新联一村村民委员会给予分配责任田、宅基地、2010年年初分红款、征地款、2010年8月征地款、2010年9月征地款以及日后享有与同村村民同等分配权利的申请，重新作出行政处理决定。三、驳回原告吴森仪的其他诉讼请求。案件受理费50元由广州市南沙区大岗镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状后，接到本院打印的《预交诉讼费通知单》之日起7日内向广州市农业银行各营业网点预交上诉案件受理费50元。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。审　判　长　　徐广钧审　判　员　　何彤文人民陪审员　　陈金好二〇一三年四月××日书　记　员　　张兆明来自