（2013）承行终字第14号

裁判日期: 2013-02-04

公开日期: 2015-01-04

案件名称

原审原告陈九旺等六人因诉原审被告承德市双滦区人民政府征收土地和安置补偿方案公告二审行政判决书

法院

河北省承德市中级人民法院

所属地区

河北省承德市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

陈九旺,衡玉龙,夏建民,黄金财,衡玉江,衡书芬,承德市双滦区人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第四十六条第一款，第四十八条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

河北省承德市中级人民法院行政判决书（2013）承行终字第14号上诉人（原审原告）陈九旺，住承德市。上诉人（原审原告）衡玉龙。上诉人（原审原告）夏建民。上诉人（原审原告）黄金财。上诉人（原审原告）衡玉江。上诉人（原审原告）衡书芬。委托代理人杨永建，河北三言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）承德市双滦区人民政府。法定代表人祁海东，职务，区长。委托代理人孟祥琦，承德市双滦区政府法制办干部。委托代理人于永华，承德市双滦区国土资源局干部。原审原告陈九旺等六人因诉原审被告承��市双滦区人民政府征收土地和安置补偿方案公告一案，不服承德县人民法院（2012）承行初字第209号行政判决，于2012年12月18日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年1月29日上午公开开庭审理了此案。上诉人陈九旺、夏建民及其委托代理人，被上诉人的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定的事实：2012年1月9日，河北省人民政府作出冀政转征函（2012）84号《关于承德市2011年第二十一批次建设用地的批复》，批准征收位于双滦区西地乡烧锅村的集体土地6.9456公顷。双滦区人民政府依据河北省人民政府的批复，于2012年4月9日作出（2012）年第1一3号《征收土地和安置补偿方案公告》，公告的主要内容为：2012年1月9日，河北省人民政府根据《中华人民共和国士地管理法》第46条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条之规定，以冀政转征函（2012）84号批复，批准征收位于双滦区西地乡烧锅村的集体土地6.9456公顷。该公告同时公告了如下事项：一、建设用地项目名称；二、被征土地的所有权人、位置、地类、面积和开发用途；三、征地补偿标准、被征地农民安置途径、社保费用落实情况；四、征地区片价、土地补偿费总额；五、地上附着物补偿标准；六、办理补偿的地点及期限等具体内容。原告对此公告不服，向承德市人民政府申请行政复议，承德市人民政府于2012年9月6日作出承政复决字（2012）59号行政复议决定，维持双滦区人民政府于2012年4月9日作出的《承德市双滦区人民政府征收土地和安置补偿方案公告》，原告不服，向承德市中级人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的《征收土地和安置补偿方案公告》，承德市中级人民法院于2012年10月25日作出（2012）承行辖第62号行政裁定��将本案移交本院审理。一审判决认为，被告双滦区人民政府作为承德市的市辖区之一，依据承德市人民政府《关于土地管理权限的授权决定》、《中华人民共和国土地管理法》第46条、第48条之规定，依法具有发布该公告的行政职权，发布《征收土地和安置补偿方案公告》主体资格适格。其次，根据法律规定，有权发布公告的主体必须在征用土地方案获得有权机关依法批准后才能发布公告，本案中，被告双滦区人民政府在发布公告前获得河北省人民政府冀政转征函（2012）84号批复批准，在此基础上发布的公告并无不当，符合有关法律规定。再次，被告在实施发布公告的具体行政行为时，依据《中华人民共和国土地管理法》第46条、第48条，《河北省土地转用征收报批办法》第24条，国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》精神，将《征收土地公告》和《安置补偿方案公告》的具体内容由被告同时发布程序合法，公告内容符合法律和行政法规、规章的规定。被告双滦区人民政府作为双滦区国土资源局的主管机关，未按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条之规定由双滦区国土资源局发布《补偿安置方案公告》，而以自己的名义发布该公告的行为不属于超越职权。原告主张该公告应予撤销的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决维持承德市双滦区人民政府于2012年4月9日作出的（2012）第1一3号《承德市双滦区人民政府征收土地和安置补偿方案公告》。上诉人上诉称：被上诉人2012年4月9日作出的（2012）年第1一3号征收土地和安置补偿方案公告主要证据不足，超越职权，适用法律法规错误。一审法院予以维持属于认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。第一、征收土地补偿安置方案公告的主体为市、县人民政府国土行政主管部门，双滦区人民政府以自己的名义进行公告属于超越职权。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。从这两个法律规定能够看出，在经省级人民政府或国务院批准征收土地后，需要进行两个公告，即征收土地公告和征地补偿安置方案公告。征收土地公告由市、县人民政府进行，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿。安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。区政府无权作出公告。第二、承德市人民政府《关于土地管理权限的授权决定》由于没有法律、法规、规章的授权，很明显是一种委托行为。一审法院以被上诉人得到授权为由确认被上诉人具有征地补偿安置方案公告的权利显属错误。第三、被上诉人的公告内容严重错误。一审法院只字不提显属错误。1、被上诉人在庭审中没有提供任何证据证实《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》系经河北省人民政府批准的。且根据法律规定，这两个方案一个由市县人民政府制定，另一个由市县国土行政主管部门制定，市、县人民政府批准，根本不需要省级人民政府批准。2、被上诉人的公告中称双福矿业厂区范围内，面积6.9456公顷，均为建设用地是错误的。双福矿业与上诉人签订的土地流转协议能够看出，被征收土地在征收前为农用地的范畴。而由农用地转化为建设用地需要经省级人民政府批准才能发生转化的法律效力。被上诉��在不能提供省级人民政府批准转化的有关手续情况下把农用地说成建设用地明显错误。3、被上诉人的公告当中确定地上附着物补偿标准采用市场评估定价确定显然与法律规定不符。《河北省土地管理条例》第四十一条规定：“征收土地地上附着物补偿费标准由设区的市人民政府制定，报省人民政府批准后执行”。《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》中指出：“地上附着物补偿标准由各设区市政府制定”。由此来看，被上诉人关于市场评估价确定的说法明显错误。综上所述，对一个超越职权，主要证据不足的具体行政行为，一审法院予以维持是错误的，上诉人希望二审法院能够排除压力和干扰依法审理，给上诉人一个公道的判决被上诉人答辩称：第一、双滦区人民政府发布（2012）第1一3号《征收土地和安置补偿方案公告》行为主体适格。《中华人民共和国土地法》第46条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。双滦区属于承德市的市辖区之一，双滦区人民政府属于法律上规定的县级人民政府，所以，其有权发布上述公告。同时，《中华人民共和国土地法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告”。另外，按照承德市人民政府于2010年4月23日下发的《关于土地管理权限的授权决定》的规定，把其中包括法律规定的原本由市、县政府行使的土地征收公告的权利、土地补偿标准、地上附着物的补偿标准的制定实施及征地补偿安置方案的批准及实施的权利授予了双滦区人民政府。所以，双滦区人民政府发布上述公告行为是有权行政行为。第二、双滦区人民政府发布的上述公告内容合法，程序正当。双滦区人民政府在征用土地方案获得河北省政府的批准程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第46条、第48条，《河北省土地转用征收报批办法》第24条，国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》精神，将《征收土地公告》和《安置补偿方案公告》的具体内容同时发布的行为符合以上法律和行政法规、规章的规定。第三、上诉人基于对《土地管理法》第48条的曲解后得出的结论是错误的。上诉人在上诉理由中谈及的法律解释为非正式解释、属个人解释，当然是一种无效解释。《中华人民共和国土地法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告”。本条款强调的公告机关是地方人民政府，这是法律的强制性规定，任何人都无权更改并应遵照执行。而《土地法实施条例》第25条第3款规定的“市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告的规定”，是在不改变土地法第48条规定的原则的情况下做了补充规定。该条款规定的内容即赋予土地行政部门实施安置补偿方案公告的权利和法律规定的赋予地方政府进行安置补偿方案公告的权利。《中华人民共和国土地法》是全国人大制定的基本法律，《土地法实施条例》属于行政法规，根据《立法法》56条的规定：“行政法规制定的事项应该是执行法律的具体规定，并不能与法律相违背”。退一步讲，即使行政法规制定的内容与法律制定的内容有冲突，根据《立法法》第79条的规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章的规定”。双滦区人民政府根据以上法律的强制性规定，遵照省国土资源厅的要求，按照承德市政府的授权范围作出的上述公告行为��然属于职责所系的有权行政行为。综上所述，望二审法院依法驳回上诉人的上诉。上诉人在一审提交的证据有：陈九旺等六人分别与承德天福矿业有限公司签订的土地承包经营权流转合同，拟证明原告系土地的合法承包者及将其所承包土地经营权出租事实。被上诉人在一审提交的证据有：1、承德市人民政府于2010年4月23日作出的承市政字（2010）53号承德市人民政府《关于土地管理权限的授权决定》拟证明被告依据该《决定》具有作出征收土地和安置补偿方案公告的职权；2、《征用土地公告办法》，拟证明被告作出该公告的依据和程序合法；3、国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》，拟证明被告具有征地实施主体职责，依据该《通知》规定，将征地公告和安置补偿方案公告同时发布依据明确，程序合法；4、《河北省土地转用征收报批办法》，拟证明被告在收到征收土地批准文件后，在被征收土地村的村务公开栏内张贴《征收土地和安置补偿方案公告》依据明确，内容和程序合法；5、张贴公告照片，拟证明公告内容和程序合法；6、双滦区人民政府《征收土地和安置补偿方案公告》拟证明公告具体内容；7、河北省人民政府《关于承德市2011年第二十一批次建设用地的批复》，拟证明被征收土地已经有权机关批准。上述证据随卷移送至本院。被上诉人在二审庭审时提交了滦集用（2007）第00226号《集体土地使用证》复印件；2006年7月6日承德市人民政府承政转占函（2006）4号关于滦平县西地乡烧锅村年产100万吨铁精粉项目征转作地的批复；2006年7月6日承德市人民政府承政转占函（2006）5号关于滦平县西地乡烧锅村年产100万吨氧化球团项目征转作地的批复。经庭审质证、认证，本院对当事人在一审提交的证据的确认��一审相同。被上诉人在二审提交的三份证据，因属作出具体行政行为后自行收集的证据，不符合行政诉讼证据规则中对行政机关的要求。本院对此只作参考。根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审无异。本院认为：第一、被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第46条、第48条之规定，承德市人民政府《关于土地管理权限的授权决定》，发布（2012）第1一3号《承德市双滦区人民政府征收土地和安置补偿方案公告》的主体资格适格。第二、被上诉人在发布上述公告前已获得河北省人民政府冀政转征函（2012）84号批复批准，因此，被上诉人在此基础上发布的上述公告符合相关法律规定。第三、被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第46条、第48条，《河北省土地转用征收报批办法》第24条，国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通��》精神，将《征收土地公告》和《安置补偿方案公告》的具体内容由其同时发布，程序合法，公告内容符合相关法律和行政法规、规章的规定。第四、被上诉人作为双滦区国土资源局的主管机关，以自己的名义发布该公告的行为不属于超越职权。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的主张是对相关法律、法规的片面理解，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元由上诉人共同承担。本判决为终审判决。审　判　长　　刘松平审　判　员　　陈德贵代理审判员　　祁春梅二〇一三年二月四日书　记　员　　孙媛媛微信公众号“”