（2013）青行终字第17号
裁判日期: 2013-12-31
公开日期: 2014-01-26
案件名称
陈卫、马海龙、陈有卜、ＸＸ、陈军与海东市人民政府土地行政复议一案二审行政判决书
法院
青海省高级人民法院
所属地区
青海省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
陈卫,ＸＸ,陈有卜,陈军,马海龙,青海省海东市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政复议法》：第二条，第六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条，第六十一条
全文
青海省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）青行终字第17号上诉人（原审原告）：陈卫，男，回族，1976年出生。上诉人（原审原告）：ＸＸ，男，回族，1978年出生。上诉人（原审原告）：陈有卜，男，回族，1953年出生。上诉人（原审原告）：陈军，男，回族，1974年出生。委托代理人：张波，北京京平律师事务所律师。委托代理人：王奇兵，北京京平律师事务所律师。上诉人（原审原告）：马海龙，男，回族，1957年出生。委托代理人：马有四夫，男，回族。被上诉人（原审被告）：青海省海东市人民政府。法定代表人张晓容，市长。委托代理人刘喜全，青海河湟律师事务所律师。陈卫、马海龙、陈有卜、ＸＸ、陈军诉海东市人民政府土地行政复议一案，不服海东市中级人民法院（2013）东行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人陈卫、陈有卜、ＸＸ、陈军的委托代理人张波、王奇兵，上诉人马海龙的委托代理人马有四夫，被上诉人海东市人民政府的委托代理人刘喜全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年5月21日，民和回族土自治县人民政府（以下简称民和县政府）张贴了《关于在川垣新区修建县人民医院房屋征收的通告》（以下简称通告）。6月19日，民和县政府给该县国土资源局下发了民政（2013）106号《关于同意给县人民医院划拨国有建设用地土地使用权的批复》（以下简称批复）。6月22日，陈卫等五人就《批复》向青海省海东市人民政府（以下简称海东市政府）申请行政复议，2013年6月29日，就《通告》向海东市政府申请行政复议。海东市政府经复议认为，申请人提起行政复议的两项内容不属于行政复议范围，依据《行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。陈卫等五人不服，诉至法院请求依法确认海东市政府的不予受理决定违法，责令被告受理行政复议请求，撤销东署不受理（2013）1号不予受理决定书。一审法院认为，本案的争议焦点是海东市政府作出的不予受理决定书是否正确。民和县政府的批复、通告属于对不特定对象适用的规范性文件，不属于行政复议范围。故海东市政府的不予受理决定适用法律正确、程序合法，事实清楚。陈卫等五人的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款、第五十四条第一款第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条之规定，判决：维持青海省海东市人民政府于2013年7月3日作出的东署不受理（2013）1号不予受理决定书。陈卫等五人不服一审判决，提出上诉称，民和县政府作出的《通告》和《批复》是针对特定对象作出的不能反复适用的具体行政行为，属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议范围。上诉人的申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，海东市政府应当依法予以受理，其不予受理违法。海东市政府答辩称，民和县政府作出的《批复》和《通告》是针对征地范围内的集体土地所有权人、原居住对象，包括企业和居民等不特定对象，可以反复适用。《批复》是政府内部公文，不具有可诉性；《通告》只是告知性的公文，不具有强制执行的效力。因此，东署不受理（2013）1号《不予受理决定书》适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审查明的事实相同。二审期间本案的争议焦点为：民和县政府作出的《通告》和《批复》是具体行政行为还是抽象行政行为？海东市政府主张，《通告》和《批复》针对的是征地范围内的集体土地所有权人、原居住对象，包括企业和居民等不特定对象，可以反复适用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（二）项规定和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，《通告》和《批复》应属于具有普遍约束力的决定、命令，不属于具体行政行为。陈卫等五人主张，《通告》征收的土地和房屋范围特定、征收的对象特定；《批复》针对的是民和县政府同意将川垣新区川垣北路以北、川垣二路以西、居住区环路西段以东、居住区环路北段以南的国有建设用地使用权划拨给县医院的行为，5名上诉人的土地也包括在其中，该内容只能适用一次，不能反复适用；特定的对象是县医院。因此，《通告》和《批复》是具体行政行为，不是抽象行政行为。按照《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条的规定，陈卫等五人的申请符合规定，海东市政府适用法律错误。经查，2013年5月21日，民和县政府发出《通告》，内容为：“…征收范围：川垣新区川垣北路以北、川垣二路以西、居住区环路西段以东、居住区环路北段以南约42亩土地；征收补偿按《民和县川垣新区公共基础设施及旧城改造项目拆迁安置方案》执行；房屋征收实施单位：民和县政府；房屋征收范围内，不得实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为，违反规定的，不予补偿；征收时间：2013年6月至8月；被征收人应当在征收时间内达成征收补偿协议，并拆迁完毕”。6月19日，民和县政府根据民和县国土资源局的请示，向该局作出了《批复》，内容为：“…同意将位于川垣北路以北、川垣二路以西、居住区环路西段以东、居住区环路北段以南的2.789公顷（41.79亩）国有建设用地（2011-8-5号宗地）土地使用划拨给县人民医院，用于医疗综合楼项目建设。请按规定办理相关手续”。本院认为，判断行政机关作出的行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为，可以从行政行为针对的对象是否特定、能否反复适用及能否直接进入执行程序等方面进行综合考虑。本案中，民和县政府作出的《通告》，征收对象是川垣新区川垣北路以北、川垣二路以西、居住区环路西段以东、居住区环路北段以南的征收范围内的居民，该范围内的居民人数不管多少，但征收对象是确定的。《通告》第二、四、六项规定了征收补偿的标准、被征收人的禁止行为等内容，以上内容对当事人的权利、义务产生了实质影响，且《通告》是针对此次搬迁工作所发，并非能够重复适用的决定和命令。因此，民和县政府作出的《通告》是具体行政行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定行政复议的范围。至于民和县政府作出的《批复》，由于该《批复》是对国土资源局的内部批复，在未送达相对人时，并没有对相对人的权利、义务产生实际影响。因此，该《批复》不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定行政复议的范围。综上，海东市政府认为《通告》不是具体行政行为，属认定事实错误，其作出的东署不受理（2013）1号不予受理决定书认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上诉人的该项上诉请求成立，应予支持。另外，上诉人就《通告》和《批复》分别提出复议申请，海东市政府在一个决定中均不予受理，显属不当，应予纠正。一审判决认定事实不清、证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销海东市中级人民法院（2013）东行初字第17号判决；二、撤销海东市人民政府东署不受理（2013）1号不予受理决定书；三、由海东市人民政府重新作出具体行政行为。一、二审案件受理费各50元，由海东市人民政府承担。本判决为终审判决。审 判 长 杨智建代理审判员 边红丽代理审判员 李成花二〇一三年十二月三十一日书 记 员 黄 静 关注微信公众号“”