（2013）琼行终字第169号
裁判日期: 2013-12-23
公开日期: 2014-04-01
案件名称
上诉人苏庆雄、吴开川因诉被上诉人文昌市人民政府及原审第三人海南亿兴城建投资有限公司行政强制及行政赔偿二审行政判决书
法院
海南省高级人民法院
所属地区
海南省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
苏庆雄,吴开川,文昌市人民政府,海南亿兴城建投资有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政强制法》：第三十四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）琼行终字第169号上诉人（原审原告）：苏庆雄，男，1956年8月24日出生，汉族，农民。上诉人（原审原告）：吴开川，男，1957年9月15日出生，汉族，农民。上列两位上诉人的共同委托代理人：李志强，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：文昌市人民政府。法定代表人：刘春梅，该市市长。委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。原审第三人：海南亿兴城建投资有限公司。法定代表人：应维根，该司董事长。委托代理人：钱朝伟，海南泽田律师事务所律师。上诉人苏庆雄、吴开川因诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）及原审第三人海南亿兴城建投资有限公司（以下简称亿兴公司）行政强制及行政赔偿，不服海南省第一中级人民法院作出的（2013）海南一中行初字第30号行政判决，于2013年5月3日通过原审法院向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2013年9月5日上午及11月18日上午在本院第三法庭公开开庭进行审理。上诉人苏庆雄、吴开川及其委托代理人李志强，被上诉人文昌市政府委托代理人伍一叶，原审第三人亿兴公司委托代理人钱朝伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。文昌市政府于2012年12月10日及12月25日平整地表清除苏庆雄、吴开川的青苗。原审认定：文昌市政府实施规划建设的光明路项目，系文昌市铜鼓岭国际生态旅游区综合开发项目的基础设施建设的组成部分，属文昌市铜鼓岭国际生态旅游区综合开发项目总体规划区域范围内，是海南省重点投资建设的项目。建设光明路项目，包括该道路项目在内的铜鼓岭项目基础设施建设的用地选址、地质灾害危险性评估、可行性研究报告、初步设计概算以及环境影响报告等事项，均已按程序依法通过审核，项目建设符合规划要求。2011年11月4日和2011年12月7日，文昌市政府的土地部门根据项目建设的需要，依法张贴包括光明路项目用地在内的征收土地公告（并附具体范围图），告知征收土地的具体位置、面积、补偿及安置办法等内容。同时，告知征地范围内的土地所有权人及土地使用权人对告知事项有申请听证的权利。2012年6月20日，在该征收土地范围内的周边村民小组，文昌市龙楼镇红海村民委员会山岳一村民小组、山岳二村民小组及新乐园村民小组分别与文昌市政府的国土部门签订征收土地补偿协议书，且与各村民小组的村民签订了青苗补偿费确认清册。苏庆雄、吴开川所种植的果树及树木在光明路项目施工用地的范围内，经文昌市政府的工作人员多次与苏庆雄、吴开川进行交涉及商谈，苏庆雄、吴开川不肯配合文昌市政府对青苗进行清点及确认补偿的数额。为征收土地工作的顺利进行及光明路道路的尽早施工，文昌市政府组织了工作人员于2012年11月20日对苏庆雄、吴开川所种植的果树及树木进行清点，制作青苗及附着物点验表，并进行公证，且通知苏庆雄、吴开川配合进行清点及核对确认，可其不予配合。经文昌市政府对吴开川的青苗进行清点，应补偿青苗款为人民币69357元，对吴开川的青苗进行清点，应补偿青苗款为人民币9490元。2012年11月29日，文昌市政府的国土部门向苏庆雄、吴开川发出限期自行清理地上青苗的通知，同时，通知领取各自青苗的补偿款，但苏庆雄、吴开川并未理睬。2012年12月10日和2012年12月25日，文昌市政府组织人员对苏庆雄、吴开川地上的青苗进行清除。2013年1月18日，苏庆雄、吴开川、林爱英提起行政诉讼，请求确认文昌市政府两次清除行为违法并赔偿人民币177.7万元的经济损失。原审另查明：林爱英起诉主张文昌市政府赔偿其青苗的损失，但林爱英无证据证明在文昌市政府于2012年12月10日和12月25日清表的土地上有其种植的青苗。原审认为：文昌市政府为落实省重点工程建设项目，即文昌市铜鼓岭国际生态旅游区综合开发项目的道路基础设施的建设，依法向该道路项目用地的所有单位及集体实行征收，并按程序发出征收公告，在被征收土地的各村民集体小组及苏庆雄等所在村民小组签订征收土地补偿协议的情况下，文昌市政府对土地展开征收工作并无不当。本案中，苏庆雄、吴开川在文昌市政府实施征地并对其青苗进行补偿时，没有积极主动配合文昌市政府的工作，在文昌市政府对其所在的村集体小组发出土地征收告知的公告后，没有配合文昌市政府的工作人员对其青苗进行清点及确认应补偿的数额，且在文昌市政府的工作人员对其青苗进行清点公证，通知其限期清除青苗和领取青苗补偿款时却遭到拒绝。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”及《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定：“国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地”。依据上述规定，文昌市政府在通知限期清理青苗无果的情况下，组织人员进行了清理，其行为并无不当。苏庆雄、吴开川主张文昌市政府清理青苗的行为违法，并诉求给予赔偿，其诉求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。林爱英主张文昌市政府赔偿其青苗的损失，但其没有证据证明在文昌市政府2012年12月10日和12月25日清表的土地上有其种植的青苗，故其诉求亦不予支持。原审遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回苏庆雄、吴开川、林爱英的诉讼请求。苏庆雄、吴开川上诉称：一、原审判决存在对案件性质和案件事实关联性认定错误。本案是政府强制清除农民承包地上附着物纠纷的案件。依照《中华人民共和国土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，政府决定清除农民承包的土地上附着物的条件只有一个，就是政府征收了该土地，并依照程序办理完毕了征收手续，同时农民拒绝执行交出土地的决定。如不符合该条件，则是违法行政，法院应予以纠正。原审法院对政府征收土地是否得到批准，征收条件和程序是否合法，政府是否依照程序作出了交付土地的决定不予审查，只对文昌市政府的城市规划是否合法，亿兴公司是否有用地规划许可、施工许可进行审查，并以规划合法和用地规划、施工得到许可及做了征地前的准备为由，确认政府非法清除上诉人承包地的行政行为合法，从而剥夺上诉人得到补偿安置的权利。而事实上，文昌市政府的城市规划是否合法，不是文昌市政府清除上诉人承包地上附着物的事实依据和法律依据。二、原审判决存在对证据合法性、关联性、真实性判断错误。1、违反证据的合法性原则。原审法院对文昌市政府提交的公证文书和公证过程的录像明显存在与事实不吻合、公证程序不合法实施的情况下，认定为本案的判决依据，违反了证据规则的合法性原则。原审法院将文昌市政府提交的土地征收前的告知书认定为征收土地公告，将文昌市政府与上诉人所在村小组在没有执行征收程序、履行征收手续的情况下签订的《征收土地补偿协议》认定合法，并作为土地征收完毕的证据，违反证据规则的合法性原则。2、违反证据的关联性原则。原审法院对文昌市政府提交的城市规划和施工许可等证据，作为强制交出土地的行政行为的依据，违反了证据的关联性原则。3、违反证据真实性原则。原审认为上诉人提交的有文昌市政府工作人员强制清除上诉人树木的真实内容的照片、录像与本案没有关联并确认该证据存在合法性问题，违反了真实性原则。关于证据的认定问题。上诉人在一审提出了对被清除的附着物的价值评估的申请，原审判决对此没有提到一个字。三、原审认定文昌市政府有权使用强制措施是适用法律错误。文昌市政府无权对上诉人的地上树木强制清除。《行政强制法》第三十四条规定，使用行政强制措施，行政机关首先要有行政强制执行权。而本案中土地交付的强制执行权，国家没有赋予任何行政机关。文昌市政府清除上诉人承包地的行为违反了《土地管理法实施条例》第四十五条的规定和最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，强制交出土地的执行权，只有人民法院才拥有，行政单位无权对此采取强制措施。故文昌市政府清除上诉人地上附着物行为违法。综上，文昌市政府尚未对上诉人承包的土地实施征收，也没有作出责令交出土地的行政行为，其没有实施强制措施的依据，也无实施交付土地的强制执行权。请求：撤销原审判决；确认文昌市政府的行政行为违法并赔偿经济损失177.7万元。文昌市政府答辩称：一、原审不存在审非所诉的情形，更不存在法院对案件定性错误的情形。二、文昌市政府在清表之前已依法对光明路项目用地进行征收，对苏庆雄、吴开川种植的青苗及地上附着物进行了清点，并将应当支付给苏庆雄、吴开川的补偿款予以提存，文昌市政府的清表行为符合法律规定。光明路项目属文昌铜鼓岭国际生态旅游区综合开发项目中的基础设施建设项目，该项目的选址、设计以及立项等均符合法律规定。文昌市政府从2011年11月份开始实施光明路项目土地征收工作，2012年6月20日，国土部门依法与上诉人所属村集体签订了土地征收补偿协议。2012年8月，国土部门完成了对地上青苗及附着物进行清点的工作，除上诉人外的其他村民都与国土部门确认了青苗及地上附着物的清点情况，并领取了补偿款。三、上诉人一直在恶意阻挠项目建设，其所实施的一切不配合行为都是为了在诉讼中混淆视听，从而达到获取高额补偿款的非法目的，应依法驳回其上诉请求。1、苏庆雄、吴开川种植树木的土地是被征收用于修建道路，并不是用于商业开发，但其不配合土地征收行为。2、上诉人对公证清点结果提出异议，其虽提交了视频证据及其亲自书写的各自拥有青苗数量的清单，但视频证据根本无法证明其青苗情况。按其清单上的数量计算，其在将近16亩的土地上种植了3亩朝春花，剩下的13亩土地上种植了8万多株树木，这还不包括房屋、水井等地上附着物的占地面积，其树木的种植密度令人难以置信。现在地上的青苗及附着物已不复存在，上诉人提出对其地上的青苗及附着物的价值进行评估，实质是要求法院对已不存在的树木的价值进行评估，故原审未同意其评估申请是正确的。综上，文昌市政府已依法征收了光明路项目用地，文昌市政府组织人员对光明路用地进行清表平整的行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的诉求毫无事实依据与法律依据。请求：驳回上诉，维持原判。亿兴公司当庭述称同意文昌市政府的答辩意见，并称上诉人提供的视频证据，除了照片是开庭前提交的，其他的都是举证期限后提交的。庭审中，上诉人对原审认定的事实提出以下异议：1、没有征收土地公告；2、文昌市国土部门与山岳一村民小组等签订的《征收土地补偿协议书》是虚假的；3、公证清点青苗不是事实。关于是否有征收土地公告的问题。经查，文昌市国土环境资源局于2011年11月4日和2011年12月7日张贴了《征收土地告知书》，将拟征收土地有关事项予以公告（并附具体范围图），原审将其表述为征收土地公告并无不当。关于《征收土地补偿协议书》是否虚假的问题。经查，上诉人并无证据否定该协议书的真实性，文昌市政府下属国土部门与各村民小组的村民亦签订了青苗补偿费确认清册，上诉人主张该协议书虚假与事实不符。关于公证清点青苗是否属实的问题。经查，文昌市政府提供了公证清点青苗现场照片、视频，以及（2012）文证内民字第751号、752号《公证书》，足以证明公证清点青苗的事实。原审认定事实清楚，本院予以确认。二审另查明，文昌市发展和改革委员会文发改审批[2012]417号《关于海南铜鼓岭国际生态旅游区海石滩区域道路市政工程-光明路项目初步设计和概算的批复》及海南省国土环境资源厅琼土环资函[2012]829号《关于批复海南铜鼓岭国际生态旅游区海石滩区域道路市政工程项目-光明路环境影响报告书的函》等证据证明，本案所涉光明路项目用地位于海南铜鼓岭国际生态旅游区海石滩区域。二审期间，上诉人提出文昌市政府征收本案所涉土地未得到批准。为查明案件事实，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，向文昌市政府发出了提供证据材料的函。文昌市政府于2013年10月30日向本院出具了文昌市国土环境资源局《关于铜鼓岭国际旅游区光明路项目用地报批有关情况的说明》（主要内容为：光明路用地分别于2010年4月6日、2012年3月14日、2013年5月3日已经省、市人民政府依法批准农用地转用及土地征收手续，批准文号分别为琼土环资审字[2010]114号、琼土环资审字[2012]104号、文府函[2013]293号），并提供了以下三组证据材料：1、海南省国土环境资源厅琼土环资审字[2010]114号《关于文昌市2009年度第二批次农用地转用及征收手续的批复》、文昌市国土环境资源局于2009年8月23日编制的《农用地转用方案》、文昌市国土环境资源局于2009年8月23日编制的《征收土地方案》、文昌市国土环境资源局于2009年12月23日编制的《补充耕地方案》、文昌市国土环境资源局于2009年8月23日填报的（文）地呈字[2009]第24号《用地呈报说明书》；2、海南省国土环境资源厅琼土环资审字[2012]104号《关于文昌市2011年度第二批次农用地转用及征收手续的批复》、文昌市国土环境资源局于2011年7月26日编制的《农用地转用方案》、文昌市国土环境资源局于2011年7月26日编制的《征收土地方案》、文昌市国土环境资源局于2011年7月25日编制的《补充耕地方案》、文昌市国土环境资源局于2011年7月26日填报的（文）地呈字[2011]第62号《用地呈报说明书》；3、文昌市政府文府函[2013]293号《关于同意办理Wn2012-146、239、240号等3宗地块农用地转用及土地征收手续的批复》、文昌市国土环境资源局于2013年4月18日编制的《农用地转用方案》、文昌市国土环境资源局于2013年4月18日填报的（文）地呈字[2013]第7号《用地呈报说明书》、文昌市国土环境资源局于2013年4月18日编制的《征收土地方案》。对上述证据，各方当事人进行了质证。上诉人认为，本案当中征地批准文件都是用于旅游开发的用地，不涉及公共利益，不属于法院调取证据的范围；对文昌市政府提供的上述证据的真实性不予否认，但对关联性、合法性以及证据的时效性、证明力等提出了异议，认为上述证据证明文昌市政府还没有完成土地征收的手续，土地的集体性质还没有转变，其清除地上附着物的行为是违法的，本案的土地是国家自然保护区内的土地，不是省级单位可以批准征收的。文昌市政府认为，上述证据不存在失效问题；上述几份批复均涉及上诉人的土地，上诉人称法院调取证据只能是公共利益没有法律依据，上诉人的质证意见不成立。亿兴公司对本院调取的上述证据没有异议，同意文昌市政府的意见。经听取各方意见，本院对上述证据作如下确认：第一组证据中被征地单位虽涉及上诉人所在的山岳一等村民小组，但被征地位置为“文昌市龙楼镇淇水湾区域”，而本案所涉土地位于“海石滩区域”，在无其他证据佐证的情况下，对第一组证据的关联性不予确认，对第一组证据不予采信；第二组证据中被征地单位涉及上诉人所在的山岳一等村民小组，且被征收土地位置位于“文昌市龙楼镇铜鼓岭海石滩地段”，与本案所涉光明路项目用地位于同一区域。第二组证据与待证事实具有关联性，系本院依法调取的证据，证据来源合法，内容真实，可以作为认定本案事实的根据；第三组证据中被征地单位虽涉及上诉人所在的山岳一等村民小组，但被征土地位于“龙楼镇铜鼓岭国际生态旅游区”，在无其他证据佐证的情况下，无法确认其与光明路项目用地的关联性，对第三组证据亦不予采信。本院根据文昌市政府提供的第二组证据，确认如下事实：海南省国土环境资源厅经审核并报省政府同意，于2012年3月12日作出琼土环资审字[2012]104号《关于文昌市2011年度第二批次用地农用地转用和土地征收手续的批复》，同意文昌市国土环境资源局拟订的《农用地转用方案》、《征收土地方案》，由文昌市政府征收龙楼镇山光一、山光二、山光三、山桃、山园一、山园二、山园三、山丰、吉尾、山乐、好圣、道合、山桐、红松、青松、山岳一、山岳二、新乐园等18个村民小组位于文昌市龙楼镇铜鼓岭海石滩地段56.4776公顷的集体土地，并将其中50.6825公顷农用地及0.2694公顷未利用地转为建设用地。该批次用地的征收土地补偿标准按《海南省征地统一年产值标准》规定执行。二审中，上诉人认为需要通过司法鉴定来确定赔偿数额，其提出根据其提供的录像资料，确认其被清除青苗的数量，并依照《海南经济特区土地管理条例》的规定，按实际价格确认其损失。本院认为，苏庆雄及吴开川因不配合征地工作，亦不配合征地工作组及相关人员对青苗及附着物进行公证清点，文昌市政府对苏庆雄、吴开川种植的果树及树木进行清点时，已制作了青苗及附着物点验表，并进行公证，在土地上青苗等已被清除的情况下，仅以苏庆雄等提供的录像资料并不足以否定该青苗及附着物点验表。故对苏庆雄、吴开川这一主张，本院不予支持。林爱英不服一审判决提起上诉，本院已另行作出（2013）琼行终字第169-1号裁定，驳回林爱英的起诉。本院认为：文昌铜鼓岭国际生态旅游区项目系海南省重点工程建设项目。本案所涉苏庆雄、吴开川种植青苗土地，位于文昌铜鼓岭国际生态旅游区海石滩区域道路市政工程项目光明路的用地范围内。涉及文昌市龙楼镇山岳一、山岳二、新乐园等18个村民小组位于文昌市龙楼镇铜鼓岭海石滩地段56.4776公顷的集体土地的征收，海南省国土环境资源厅经审核并报海南省政府同意，于2012年3月12日作出琼土环资审字[2012]104号《关于文昌市2011年度第二批次用地农用地转用和土地征收手续的批复》，同意文昌市国土环境资源局拟订的《农用地转用方案》、《征收土地方案》，将其中50.6825公顷农用地及0.2694公顷未利用地转为建设用地，该批次用地的征收土地补偿标准按《海南省征地统一年产值标准》规定执行。文昌市政府为建设光明路项目，已与包括苏庆雄、吴开川所在的村民小组在内的村集体签订征收土地补偿协议。本案中，苏庆雄、吴开川既不配合文昌市政府的工作人员对其青苗进行清点及确认应补偿的数额，且对文昌市政府国土部门发出的到实地配合对其青苗进行公证清点及龙楼镇政府发出的领取青苗补偿款的通知亦未予理会。在文昌市政府国土部门向苏庆雄、吴开川发出限期自行清理青苗通知而其逾期未自行清理的情况下，文昌市政府对经公证清点的青苗予以清除。原审根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条及《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条的规定，认定文昌市政府对苏庆雄、吴开川的青苗进行清理的行为并无不当，并对苏庆雄、吴开川请求确认文昌市政府清理其青苗的行为违法的诉讼请求予以驳回，并无不当。文昌市政府在清除苏庆雄、吴开川的青苗之前，已因苏庆雄、吴开川不配合征地工作拒不领取青苗补偿费而将该款提存至龙楼镇人民政府，故应当认定文昌市政府已给苏庆雄、吴开川支付了青苗补偿款，并不存在因文昌市政府清除青苗导致其损失这一事实。苏庆雄、吴开川以文昌市政府的清除青苗行为违法造成其损失为由请求赔偿，没有事实根据和法律依据，对其这一诉求亦应予驳回。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第30号行政判决中“驳回原告苏庆雄、吴开川的诉讼请求”的判决。二审案件受理费50元，由上诉人苏庆雄、吴开川共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 王 华代理审判员 李 贝代理审判员 麻红丽二〇一三年十二月二十三日书 记 员 单 宇附相关法律、法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。 来自：