（2013）鹿行初字第37号
裁判日期: 2013-12-16
公开日期: 2015-06-15
案件名称
罗石有、罗新有等与鹿寨县人民政府行政许可一审行政判决书
法院
鹿寨县人民法院
所属地区
鹿寨县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
罗石有,罗新有,徐树有,徐戊年,罗桥贵,罗文胜,赖运武,陈福有,陈石喜,陈新荣,鹿寨县人民政府,鹿寨县寨沙镇寨沙村民委员会波井屯第二村民小组
案由
法律依据
《中华人民共和国农村土地承包法》：第四条第一款，第二十条，第二十六条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条
全文
广西壮族自治区鹿寨县人民法院行 政 判 决 书（2013）鹿行初字第37号原告罗石有，男。原告罗新有，男。原告徐树有，男。原告徐戊年，男。原告罗桥贵，男。原告罗文胜，男。原告赖运武，男。原告陈福有，男。原告陈石喜，男。原告陈新荣，男。以上十原告的共同委托代理人谭忠禄，广西香桥律师事务所律师。被告鹿寨县人民政府。住所地鹿寨县创业路*号。法定代表人刘胜友，县长。委托代理人韦木强，鹿寨县林业局林管站副站长。委托代理人廖顶峰，鹿寨县林业局处纠办副主任。第三人鹿寨县寨沙镇寨沙村民委员会波井屯第二村民小组，住所地广西鹿寨县寨沙镇寨沙村民委员会波井屯。诉讼代表人罗石庆，该村民小组长。委托代理人关代兵，广西创恒律师事务所律师。原告罗石有、罗新有、徐树有、徐戊年、罗桥贵、罗文胜、赖运武、陈福有、陈石喜、陈新荣（以下简称原告罗石有等10人）不服被告鹿寨县人民政府于2010年2月5日颁发给第三人鹿寨县寨沙镇寨沙村波井屯第二村民小组（以下简称波井屯第二村民小组）的鹿林证字（2010）第0707001943号《山界林权证》（以下简称：1943号《山界林权证》），于2013年9月11日向本院提起诉讼。本院于2013年9月17日受理后依法向被告鹿寨县人民政府送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月29日公开开庭审理了本案。原告罗石有、徐戊年、罗文胜、陈福有、陈石喜，原告罗石有等10人的委托代理人谭忠禄，被告鹿寨县人民政府的委托代理人韦木强、廖顶峰，第三人波井屯第二村民小组的诉讼代表人罗石庆、委托代理人关代兵均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鹿寨县人民政府于2010年2月5日颁发给第三人波井屯第二村民小组的1943号《山界林权证》，把位于鹿寨县寨沙镇寨沙村波井屯“陈家冲”（地名）林地二宗、“陈家冲尾”（地名）林地一宗、“大岭背”（地名）林地一宗、“冬谷田”（地名）林地一宗，共五宗面积为1866.5亩林地的所有权和使用权登记在第三人波井屯第二村民小组名下。被告鹿寨县人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及法律依据。证据：波井屯第二村民小组林改材料：1、林权现状公示；2、林权制度改革会议签到表；3、集体林权制度改革会议记录；4、集体林权制度改革方案表决情况；5、集体林权制度改革方案的请示；6、集体林权制度改革方案的同意批复；7、集体林权制度改革实施方案；8、集体林权制度改革方案公示；9、林权现场勘界图；10、林权边界确认表；林权勘界确权公示；11、鹿林权公第07050701号公示；12、公示回执。以上证据证明发证经过事实调查、勘界、公示等程序，程序合法。13、波井屯第二村民小组山界林权证发证登记表。证明发证的日期、领证人及林权证号等事实。提供的依据：《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一、二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第一款、《广西集体林权制度改革确权发证办法》（试行）第十二条第一款、第十三、十四条、第二十三条第三款、第二十四、二十五、二十六、二十八、二十九条、第三十条第一款和《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》第二条第二款、第三条第三款的规定。原告罗石有等10人诉称，1981年实行联产承包责任制时，第三人波井屯第二村民小组根据党和政府的政策，召开社员大会讨论一致通过，将生产队的水田、林地等土地分别承包到户，由各农户分别承包经营。按当时政策规定，林地的土地承包期为15年至30年不变。承包后原告罗石有等10人及各农户按照分得的承包土地各自承包经营。1995年土地延包时，第三人波井屯第二村民小组根据党和政府的政策，仍然将按照1981年联产承包责任制时分给原告罗石有等10人及各农户的承包土地继续延包给原告罗石有等10人及各农户各自承包经营。延包时，林地的土地承包期为30年至70年不变。延包后原告罗石有等10人及各农户都各自经营自己所承包的土地。此事实有各农户的《林地承包概况表》、《林地承包合同》、《延包证》及各村民认可的证据等证据为证。2000年间，原告罗石有等10人所在的第三人波井屯第二村民小组的部分村民分得的林地已被鹿寨县寨沙镇人民政府征收用于国家建设。政府所付的土地补偿费等费用都是由被征收土地的各农户按被征收的各自承包的土地份额来领取补偿费，各自受益。此受益方案一直都没有哪个村民反对或者提出异议。但在2009年至2010年间，政府为深化集体林权制度进行林权制度改革时，第三人波井屯第二村民小组的时任负责人罗运有（已故）违反法律规定，在既没有因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，亦没有召开村民会议，未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，也没有经原告罗石有等10人同意的情况下，报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准，强行将原告罗石有等10人承包的林地承包经营使用权收回归集体所有，打乱重新平均分配。而当时的林改工作组工作粗糙，不深入调查取证，仅凭第三人波井屯第二村民小组的汇报和提交的申报材料，违法同意第三人波井屯第二村民小组收回、调整原告罗石有等10人承包的林地承包经营权的申报请求，并将第三人波井屯第二村民小组此违法申报材料上报被告鹿寨县人民政府审批。被告鹿寨县人民政府收到第三人波井屯第二村民小组的申报材料后，又未认真审核把关，草率地同意收回原告罗石有等10人的承包林地使用权，并将原告罗石有等10人原承包的林地使用权确认给第三人波井屯第二村民小组，且颁发了1943号《山界林权证》给第三人波井屯第二村民小组。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“林地的承包期为三十年至七十年。”、第二十六条第一款规定：“承包期内，承包方不得收回承包地。”、第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”等法律和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条的规定，第三人波井屯第二村民小组违法收回、调整原告罗石有等10人在承包期内的承包地的行为属于无效的民事行为。无效的民事行为自始就没有法律约束力。被告鹿寨县人民政府在颁发1943号《山界林权证》的具体行政行为过程中，未严格审核把关，违法行政，同意第三人波井屯第二村民小组违法收回、调整原告罗石有等10人在土地承包期内的承包地，并收回原告罗石有等10人的土地承包经营权。被告鹿寨县人民政府的此行为，严重侵害了原告罗石有等10人的合法权益，完全违反了法律的强制性规定，具体行政行为违法，依法应予纠正撤销和修正。综上所述，为维护原告罗石有等10人的合法权益，特依法提起行政诉讼。请依法判决撤销被告鹿寨县人民政府于2010年2月5日颁发给第三人波井屯第二村民小组1943号《山界林权证》中涉及到原告罗石有等10人在1981年联产承包责任制及1995年7月土地延包时原告罗石有等10人承包的土地的这部分林地的使用权。原告罗石有等10人向法庭提供的证据有：第一组证据：1、1995年的第三人波井屯第二村民小组《土地延包合同书》及原告罗石有等10人《承包山林地概况表》和《土地延包合同目录表》。证明涉案林地确实在1981年、1995年由第三人波井屯第二村民小组发包、延包给原告罗石有等10人及其家庭其他成员，如罗新有承包的山林包含罗石有在内、徐树有承包的山林包含徐戊年在内，被告鹿寨县人民政府作出的具体行政行为违法。第二组证据：林改时寨沙镇林业站对第三人波井屯第二村民小组各承包户林地勾绘图，与1995年《土地延包合同书》、《各户承包山林地概况表》实质界线一致。证明第三人波井屯第二村民小组将涉案林地发包给原告罗石有等10人的具体位置、界线。第三组证据：关于第三人波井屯第二村民小组村民（原告）陈福有承包“陈家冲”自留山情况。证明1982年第三人波井屯第二村民小组将涉案林地“陈家冲”发包给原告陈福有的事实。第四组证据（即第三人波井屯第二村民小组提供）：1、2002年、2003年、2005年《土地承包合同书》；2、罗桂友于2009年1月19日出具的《收据》；3、第三人波井屯第二村民小组于2002年9月17日出具的《收据》；4、第三人波井屯第二村民小组于2003年10月27日出具的《收据》；5、第三人波井屯第二村民小组于2003年1月16日出具的《收据》；6、第三人波井屯第二村民小组于2003年5月19日出具的《收据》；7、第三人波井屯第二村民小组于2004年4月20日出具的《收据》；8、第三人波井屯第二村民小组于2005年1月28日出具的《收据》；9、第三人波井屯第二村民小组于2006年1月16日出具的《收据》；10、第三人波井屯第二村民小组于2005年3月9日出具的《收据》。证明当年土地转包给广西国有三门江林场时已明确承包费由原告陈福有等三人收取，同时证明当时已经明确了第三人波井屯第二村民小组将林地发包给原告罗石有等10人等村民。第五组证据：柳政复字（2013）81号《行政复议决定书》及送达证。证明原告罗石有等10人在法定期限内起诉。被告鹿寨县人民政府辩称，被告鹿寨县人民政府在对第三人波井第二村民小组进行集体林权制度改革过程中，始终严格按照集体林权制度改革相关规程，依法依规开展工作。首先对村民小组进行了林权情况摸底调查，并对其摸底内容进行公示；再由乡镇包村组长带队，组织村民委干部深入到村屯小组组织群众召开村民小组集体林权制度改革会议，讨论并制定林权制度改革方案；接着参考林业“三定”材料，并发出书面现场勘界通知书，由包村镇干和村委干部组织林改小组成员、林改专业技术人员与村民，到实地进行林权现场勘界图勾绘，对单位界线进行确界，由相邻单位代表成员在图纸上签字、盖指模，每块宗地的权利人和相邻人也均在图上签字、盖指模，同时制作林权现场勘界表在村屯进行公示；然后根据公示的反馈情况进行林权登记申请表和个人合同的填写，并由各申请人对材料核实、签字、盖指模；最后将所有材料整理好，经县林改审核组审核通过后由被告鹿寨县人民政府进行发证。在林改申请过程中，如有村民对林地、林木权属提出争议，经调处无果的地块，均予以暂缓发证，但在此过程中，原告罗石有等10人并未提出林地权属异议。在此次山界林权证发放过程中，程序合法，权属事实清楚，符合发证申请要求，该证材料完善，没有交叉重叠、遗漏、错误发证的现象。综上所述，被告鹿寨县人民政府颁发的1943号《山界林权证》事实清楚、证据充分、程序合法，原告罗石有等10人请求撤销没有事实及法律依据。因此，被告鹿寨县人民政府认为对该证应给予维持。第三人波井屯第二村民小组述称，原告罗石有等10人的诉求没有事实和法律依据。被告鹿寨县人民政府颁发给第三人波井屯第二村民小组的1943号《山界林权证》事实清楚、证据充分、程序合法。《山界林权证》发放涉及林地所有权、使用权，原告罗石有等10人称在1981年、1995年第三人波井屯第二村民小将争议地承包给原告罗石有等10人没有证据证实。2009一2010年间第三人波井屯第二村民小组没有将所谓的发包出去的林地收回。因为第三人波井屯第二村民小组早将争议地发包给了广西国有三门江林场，且原告罗石喜等10人是作为第三人波井屯第二村民小组的代表收取承包费用的。因而请求法院依法驳回原告罗石有等10人的诉求。第三人波井屯第二村民小组向法庭提供证据：1、第三人波井屯第二村民小组与广西国有三门江林场于2002年10月5日签订的《土地承包合同书》；2、第三人波井屯第二村民小组（发包方）各户主签名盖章表；3、第三人波井屯第二村民小组于2002年9月17日出具的《收据》；4、第三人波井屯第二村民小组与广西国有三门江林场于2002年9月9日签订《面积核实补充协议》；5、附图；6、第三人波井屯第二村民小组与广西国有三门江林场于2003年10月20日签订的《土地承包合同书》；7、第三人波井屯第二村民小组与广西国有三门江林场于2003年9月28日签订《面积核实补充协议》；8、第三人波井屯第二村民小组（发包方）各户主签名盖章表；9、第三人波井屯第二村民小组于2003年10月27日出具的《收据》；10、附图；11、第三人波井屯第二村民小组与广西国有三门江林场于2005年3月9日签订《土地承包合同书》；12、第三人波井屯第二村民小组（发包方）各户主签名盖章表；13、第三人波井屯第二村民小组代表陈石喜、罗石有、罗桂旺与广西国有三门江林场于2003年3月9日签订《合同补充条款》；14、村民集体决议（与广西国有三门江林场签订《土地承包合同》）15、第三人波井屯第二村民小组与与广西国有三门江林场于2005年3月9日签订《面积核实补充协议》；16、第三人波井屯第二村民小组于2005年3月9日出具的《收据》；17、第三人波井屯第二村民小组与与广西国有三门江林场于2005年3月9日签订《交地确认书》；18、附图；19、第三人波井屯第二村民小组于2007年4月3日出具的《收据》；20、第三人波井屯第二村民小组于2003年10月27日出具的《收据》；21、第三人波井屯第二村民小组于2003年1月16日出具的《收据》；22、第三人波井屯第二村民小组于2003年12月23日出具的《收据》；23、第三人波井屯第二村民小组于2003年5月19日出具的《收据》；24、第三人波井屯第二村民小组于2004年4月20日出具的《收据》；25．第三人波井屯第二村民小组于2005年1月28日出具的《收据》；26、第三人波井屯第二村民小组于2006年1月16日出具的《收据》；27、第三人波井屯第二村民小组于2005年3月9日出具的《收据》。证明第三人波井屯第二村民小组将被诉《山界林权证》内的林地发包给了广西国有三门江林场，且是原告陈福有等三人作为第三人波井屯第二村民小组代表签订承包合同、收取承包费。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：被告鹿寨县人民政府提供的证据1-13份，原告罗石有等10人提供第一组、第二组、第四组、第五组证据和第三人波井屯第二村民小组提供的1-27份证据具有证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。原告罗石有等10人提供第三组证据缺乏证据的合法性，本院不予采信。经审理查明，被告鹿寨县人民政府所颁发1943号《山界林权证》的林地，位于鹿寨县寨沙镇寨沙村波井屯“陈家冲”（地名）林地二宗、“陈家冲尾”（地名）林地一宗、“大岭背”（地名）林地一宗、“冬谷田”（地名）林地一宗，共五宗林地，面积为1866.5亩。被告鹿寨县人民政府于2009年8月在第三人波井屯第二村民小组开展集体林权制度改革工作。期间，于2009年9月7日对林权现状进行公示，同月18日召开集体林权制度改革会议表决作出会议决议后，形成《寨沙村波井第二村民小组深化集体林权制度改革实施方案》，并于当日公示林改方案。9月25日第三人波井屯第二村民小组报送《关于要求批复寨沙村民委会波井第二村民小组林改方案的请求》，鹿寨县寨沙镇政府当日批复。之后实地进行林权现场勘界图勾绘，对单位界线进行确认界线。10月22日制作林权现场勘界表在村屯进行公示。11月30日鹿寨县林业局就林权现场勘查情况、林权申请登记表公示。被告鹿寨县人民政府于2011年1月20日给第三人波井屯第二村民小组发放1943号《山界林权证》。此次林改，被告鹿寨县人民政府将第三人波井屯第二村民小组所有林地颁发两本《山界林权证》面积共2298.9亩，即把第三人波井屯第二村民小组所有的林地所有权和林地使用权全部确定给第三人波井屯第二村民小组拥有，第三人波井屯第二村民小组没有一个村民拥有林地使用权。原告罗石有等10人不服于2013年6月9日向柳州市人民政府申请复议，柳州市人民政府于2013年8月14日作出维持被告鹿寨县人民政府于2010年2月5日颁发的1943号《山界林权证》的复议决定。原告罗石有等10人仍不服，于2013年9月11日向本院提起行政诉讼。另查明，存档于鹿寨县寨沙农业服务中心的原寨沙镇寨沙村波井第二生产队（组）［现改称为：第三人波井屯第二村民小组］1995年《土地延包合同书》及附件2《户承包山林地概况》中记载：第三人波井屯第二村民小组村民承包山林地涉及原告罗石有等10人内容有：罗新有二块面积14亩、罗桥贵六块、罗文胜二块面积4亩、徐树有一块、陈石喜三块、陈新荣三块、陈福有一块、赖运武四块面积31亩，上述林地地块均标有四周界址，延包期至2080年12月31日。2002年10月5日、2003年10月20日、2005年3月9日由原告陈石喜、罗石有、徐树有和罗桂旺负责并作为第三人波井屯第二村民小组的代表以第三人波井屯第二村民小组的名义与广西国有三门江林场签订三份《土地承包合同书》，将1576亩山林土地承包给广西国有三门江林场造林，所得承包款已由第三人波井屯第二村民小组签订该合同的代表收取，并分发给1995年延包时期承包有关林地的承包人（即在与广西国有三门江林场签订的《土地承包合同书》中俗称为“土地所有者”），为履行合同所获收益。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》和《广西集体林权制度改革确权发证办法》（试行）的相关规定，被告鹿寨县人民政府具有对林地所有权、使用权、林木所有权和使用权登记造册、核发证书、确认权属的职权。被告鹿寨县人民政府为推进集体林权制度改革，在原告罗石有等10人所在的第三人波井屯第二村民小组开展此项工作。按照《广西集体林权制度改革确权发证办法》（试行）的规定，颁发《山界林权证》，需经过林权现状调查摸底、林权现状公示、制定并表决林改方案、现场勘界指认确认界线、申请发证、张贴林地、林权登记公示等一系列事实调查和登记发证程序。本案中，被告鹿寨县人民政府未能提供出证据证实其在第三人波井第二村民小组进行林改工作过程中，对该村民小组林权现状进行调查摸底工作以及调查摸底之结果林权现状具体内容进行公示的事实，且林权边界确认表是“单位之间”而非“宗地之间”的确认表，这直接对村民原承包的山林土地给予忽略，这不相符林改“均山到户”的政策。《广西集体林权制度改革确权发证办法》（试行）第二十三条规定：“由乡（镇）人民政府抽调人员组成林改工作组，深入各村组开展摸底调查，为制定村组林改方案打下基础。摸底调查的工作内容、方法和要求如下：（一）了解村组农户及人口现状。（二）收集林权权源依据。收集林业“三定”以来的有关表册、林权证、合同书等资料。（三）填写《林权摸底调查表》。……（五）在调查摸底的基础上以村民小组为单位，对本集体经济组织林权现状进行第一榜公示，公示内容主要包括权利人姓名、宗地数量、宗地类型（如自留山、责任山、集体经营山、流转山、联营山、插花山、纠纷山）、面积、座落、四至、权源依据等，公示地点为本集体经济组织内的公共场所，公示期7天，公示内容留底存档。”本案中，由于被告鹿寨县人民政府缺少林权现状调查摸底这一程序，致使原告罗石有等10人通过承包、延包获得责任山经营使用权未予体现出来，而忽略了此事实导致第三人波井屯第二村民小组呈报的林改方案有误，造成被告鹿寨县人民政府颁发1943号《山界林权证》违反了《广西集体林权制度改革确权发证办法》（试行）第四条：“责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。……集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。……承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。……责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。”和第十三条：“属自留山、责任山的，其林地使用权和林木所有权、使用权确权登记给所属农户”之规定，同时违反《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第一款：“依法保护农村土地承包关系长期稳定”、第二十条：“林地的承包期为30－70年”、第二十六条第一款：“承包期内发包方不得收回承包地”的规定。综上所述，被告鹿寨县人民政府颁发1943号《山界林权证》的程序不合法，认定事实不清，主要证据不足，并造成第三人波井屯第二村民小组在承包期内作为发包方一方擅自收回承包林地的事实。被告鹿寨县人民政府及第三人波井屯第二村民小组请求维持被诉具体行政行为的主张，本院不予支持。原告罗石有等10人请求撤销被诉具体行政行为理由成立，其诉请主张本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）第1、3目的规定，判决如下：撤销被告鹿寨县人民政府于2010年2月5日颁发给第三人鹿寨县寨沙镇寨沙村民委员会波井屯第二村民小组鹿林证字（2010）第0707001943号《山界林权证》。案件受理费人民币50元，由被告鹿寨县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。审 判 长 韦于广人民陪审员 翁庆芳人民陪审员 邱禄兴二〇一三年十二月十六日书 记 员 刘 玲 来自：