（2013）渝一中法行终字第00329号
裁判日期: 2013-12-10
公开日期: 2014-07-08
案件名称
陈福国与重庆市大足区国土资源和房屋管理局履行法定职责二审行政判决书
法院
重庆市第一中级人民法院
所属地区
重庆市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
陈福国,重庆市大足区国土资源和房屋管理局
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第五条第一款，第三十条；《重庆市征地补偿安置办法》：第三条第一款；《四川省土地管理实施办法》：第二十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2013）渝一中法行终字第00329号上诉人（原审原告）陈福国，男，1953年7月8日出生，汉族。委托代理人陈智福，重庆市大足区棠香法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）重庆市大足区国土资源和房屋管理局。法定代表人童强，局长。委托代理人杨廷端，重庆名豪律师事务所律师。委托代理人胡洪波，重庆名豪律师事务所律师。上诉人陈福国因诉被上诉人重庆市大足区国土资源和房屋管理局（以下简称大足区土房局）履行法定职责一案，不服重庆市大足区人民法院（2013）足法行初字第00074号行政判决，于2013年9月27日提起上诉。本院于2013年10月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明，1990年5月，大足县人民政府以大足府土（1990）字第12号《大足县人民政府关于转发﹤重庆市人民政府关于大足县汽车弹簧厂治污迁建改造工程征用土地的批复﹥的通知》，同意大足县汽车弹簧厂征用北禅二社耕地8.31亩、四社耕地7.62亩作为该厂治污迁建改造工程用地，根据《四川省土地管理实施办法》的规定，同意招收符合招工安置条件的社员15人到大足汽车弹簧厂就业，并由农业户口转为非农业户口。大足汽车弹簧厂于1990年5月向北禅二社征地8.31亩，需农转非人员15名。后经村民大会一致通过并确定了15名农转非人员名单，陈福国即属其中之一。北禅二社与大足汽车弹簧厂签订了并经公证的征地招工协议，协议约定：大足汽车弹簧厂安置北禅二社劳动力15名，并按规定农转非，15名农转非人员中，其中12人选择到大足汽车弹簧厂工作，其余3人（包括陈福国在内）选择“自谋职业”安置（名单附后）。协议中还约定，对申请为“自谋职业”的，大足汽车弹簧厂不扣除安置补助费，与“自谋职业”者脱离一切关系。后大足汽车弹簧厂已将陈福贵的人员安置补助费6000元（23-30岁，每人6000元）给付了北禅二社。陈福国向大足区土房局申请要求支付其因征地农转非6000元人员安置补助费的法定职责。大足区土房局收到申请后，于2013年7月20日向陈福国作出了《关于陈福国要求履行安置职责问题的回复》。陈福国对此《回复》内容不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销大足区土房局于2013年7月20日作出的《关于陈福国要求履行安置职责问题的回复》，并责令大足区土房局重新对陈福国人员安置问题作出处理。一审法院另查明，陈福国夫妇及其子女要求北禅二社给付征用土地安置补助费，于2003年提起了民事诉讼。该案查明，大足汽车弹簧厂和大足县房地产开发公司征用了北禅二社耕地后，已将土地补偿费和农转非人员安置补助费给付了北禅二社，北禅二社又将该费用用于全社人员（包含陈福国一家四人）平均分配。一审法院以陈福国请求分配安置补助费的诉讼请求与当时规定相悖为由，于2003年11月以（2003）足民初字第272号民事判决驳回其诉讼请求。陈福国对此不服，向重庆市第一中级人民法院提起上诉。重庆市第一中级人民法院于2003年12月以（2003）渝一中民终字第3894号作出判决：驳回上诉，维持原判。一审法院认为，本案陈福国诉请撤销大足区土房局2013年7月20日作出的《关于陈福国要求履行安置职责问题的回复》，经审查双方争议的焦点是：大足区土房局是否具有支付陈福国因征地农转非享有的人员安置补助费的法定职责。大足区土房局作为大足区域内的土地行政主管部门是否应当履行该行政职责，前提在于其是否具有法律所规定的相应的行政职权。本案中，陈福国因征地农转非而要求大足区土房局支付其人员安置补助费，所涉征地行为发生在1990年5月，大足区土房局对其要求支付该款项的请求作出答复的具体行政行为发生在2013年7月，其间《中华人民共和国土地管理法》自1986年6月25日制定后，又分别于1998年8月29日和2004年8月28日进行了两次修正，相关配套的法规、规章及规范性文件也均作了重大调整。根据最高人民法院2001年5月18日以法（2004）92号《关于印发﹤关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要﹥的通知》规定，“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案并不存在前述法律适用的除外情形，故在法律适用上应当遵循程序从新，实体从旧的基本规则。根据现行法律《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，以及现行地方性规章《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第三条第一款和重庆市人民政府《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发（2008）45号）文件的规定，大足区土房局作为大足区的土地行政主管部门具体负责实施大足区域内的征地补偿、安置工作。因此，大足区土房局在程序问题上有权受理陈福国的申请并对其提出的涉及征地补偿安置问题作出处理。因本案征地行为发生在1990年5月，且本案所涉征地的批复文件已明确规定此项工程用地的安置补偿等事宜，按照土地管理法的有关规定办理。因此，本案在实体问题上应当适用1990年5月因大足汽车弹簧厂征用北禅二社土地行为发生时的法律、政策的相关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日施行）第三十条和《四川省土地管理实施办法》（1989年11月15日修正）第二十六条之规定，国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得占用。同时，该实施办法第二十四条第一款第（三）项规定，国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付以下费用：…（三）安置补助费…。故本案支付征地农转非人员安置补助费的义务主体应当是用地单位大足汽车弹簧厂，而非土地行政主管部门的职责；且该征地安置补助费法律并未规定必须支付给原告个人。从庭审查明的事实看，此次征地中征地单位大足汽车弹簧厂已将陈福国等自愿申请选择“自谋职业”人员的安置补助费支付给了被征地单位北禅二社，大足区土房局已经履行了监督该部分安置补助费予以支付的职责。此外，北禅二社又将该征地所得的各项费用用于全社人员（包含陈福国）平均分配，陈福国也获得了该分配款。因此，陈福国认为大足区土房局具有支付1990年5月因征地农转非而产生人员安置补助费8000元的法定职责于法无据，其要求撤销大足区土房局2013年7月20日作出的《关于陈福国要求履行安置职责问题的回复》的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。大足区土房局认为本案被诉具体行政行为不具有可诉性和陈福国起诉超过法定期限的辩称意见，依法不予采纳。一审法院判决：驳回陈福国的诉讼请求。上诉人陈福国不服一审判决，向本院上诉称，上诉人在被征地单位北禅二社农村集体经济组织享有2个合法的民事权利，1是享有北禅二社农村集体财产共同所有的人平耕地4分地为生存生活保障的生产资料的合法所有权及承包使用权利；2是应该合法享有被征用土地后的被安置的权利。被上诉人有法定的职责义务来处理解决农转非人员安置的问题。故请求撤销原判，要求依法公正判决被上诉人履行法定的组织、实施、监督职能职权，并责令被上诉人立即对上诉人的农转非安置问题的具体落实作出处理。一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人区土房局在二审中未向本院提交书面答辩状。被上诉人在一审中举示的证据和法律依据：1、重府地（1990）38号《重庆市人民政府关于大足县汽车弹簧厂治污迁建改造工程征用土地的批复》；2、大足府土（1990）字第12号大足县人民政府关于转发《重庆市人民政府关于大足县汽车弹簧厂治污迁建改造工程征用土地的批复》的通知；3、大足府发（1990）字第62号《关于大足汽车弹簧厂治污迁建厂房征用土地的报告》；4、1989年12月27日，大足汽车弹簧厂治污改造厂房申请征用土地的报告；5、1990年3月30日北禅村二组征地农转非人员总名单；以上1-5项证据，证明征用陈福国所在社即原大足县明星乡北禅二社部分集体土地作为大足汽车弹簧厂治污迁建改造工程用地系经批准征用，并按土劳比例同意15人农转非，15人中包括陈福国。征地行为发生在1990年，陈福国系此次征地农转非人员，现陈福国起诉要求人员安置超过起诉期限。6、1990年7月7日，大足汽车弹簧厂与明星乡北禅二社征用土地的劳动力安置协议；7、1990年7月9日，明星乡北禅二社安置人员名单及自谋职业人员名单；8、陈福国等3人于1990年6月28日的自谋职业申请书；9、1990年7月9日大足县公证处出具的（90）足证字第456号公证书；以上6-9项证据证明因陈福国申请自谋职业，用地单位支付陈福国自谋职业生活安置补助费8000元；从协议签订的主体看，用地单位即是大足县汽车弹簧厂，被征地单位即是原大足县明星乡北禅二社，结合当时的《四川省土地管理实施办法》的规定，安置的主体并非大足区土房局。10、大足县人民法院（2003）足民初字第272号民事判决书；11、重庆市第一中级人民法院（2003）渝一中民终字第3894号民事判决书；以上10-11项证据证明陈福国曾于2003年提起民事诉讼，经一、二审法院审理后判决：安置补助费归被征地单位所有，陈福国个人无权请求分配为由驳回了其诉求。陈福国的安置补助费已经得到了处理。12、承诺书。证明陈福国在2009年7月已经领取了司法救助补助金，并向重庆市高级人民法院承诺息诉息访。13、《关于陈福国要求履行安置职责问题的回复》。证明《回复》的具体内容及该《回复》不是一个具体行政行为，是一个告知行为。另大足区土房局提供的法律依据为：《四川省土地管理实施办法》（1989年修正）第二十四、二十六、二十七条。证明支付安置补助费不是大足区土房局的职责，且安置补助费是归被征地单位所有；大足区土房局系县级人民政府土地管理部门，负责组织被征地单位、用地单位和有关单位协商，没有直接安置的职责。上诉人在一审中举示的证据如下：1、身份证复印件。证明陈福国的身份。2、大足区土房局于2008年5月19日出具的《关于1990年至1991年征地农转非人员安置政策的说明》。证明陈福国符合政策规定进行了农转非，应当给予安置补助费8000元；安置的职责是大足区土房局而不是用地单位。3、大足区土房局《关于陈福国要求履行安置职责问题的回复》。上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的质证、认证正确，符合行政诉讼证据规则的有关规定，本院依法予以采信。本院根据上述合法有效的证据认定的案件事实与一审判决确认的事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第三条第一款和重庆市人民政府《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发（2008）45号）的规定，大足区土房局作为大足区的土地行政主管部门具体负责实施辖区内的征地补偿、安置工作。因此，大足区土房局有权受理陈福国的申请并对其提出的涉及征地补偿安置问题作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日施行）第三十条和《四川省土地管理实施办法》（1989年11月15日修正）第二十六条之规定，国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得私分、平调、挪用、截留。根据本案查明的事实，陈福国属北禅二社1991年征地“农转非”人员之一，但其自愿申请放弃招工选择自谋职业。按用地单位大足汽车弹簧厂与北禅二社签订的《关征用土地的劳动力安置协议》约定，对北禅二社自谋职业人员该厂不扣除安置补偿费，陈福国的8000元安置补助费仍然在被征地单位北禅二社。北禅二社没有向陈福国一次性支付8000元的安置补助费，而是将所有所得的征地款用作全社人员平均分配，陈福国参与了此次分配。这说明被征地单位北禅二社已将陈福国的安置补助费用于发展生产和不能就业人员的生活补助，并没移作他用。本案查明的事实与2013年7月20日大足区土房局针对陈福国提出的对其因征地“农转非”作出具体安置方案的要求，作出的《关于陈福国要求履行安置职责问题的回复》内容一致，该回复并没有侵害陈福国的相关权益。上诉人请求大足区土房局支付安置补助费于法无据，本院不予支持。一审认定事实清楚、适用法律法规正确，判决驳回陈福国的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人陈福国负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘兴旺审 判 员 王 蓓代理审判员 罗 红二〇一三年十二月十日书 记 员 吴卓文