（2013）渝一中法行终字第00327号

裁判日期: 2013-12-10

公开日期: 2014-07-08

案件名称

陈立建与重庆市大足区国土资源和房屋管理局土地征收补偿二审行政判决书

法院

重庆市第一中级人民法院

所属地区

重庆市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

陈立建,重庆市大足区国土资源和房屋管理局

案由

法律依据

《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第五条第一款，第三十条；《重庆市征地补偿安置办法》：第三条第一款；《四川省土地管理实施办法》：第二十六条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

重庆市第一中级人民法院行政判决书（2013）渝一中法行终字第00327号上诉人（原审原告）陈立建（又名陈建、陈力健），男，1980年9月3日出生。委托代理人陈福国（系陈立建之父），男，1953年7月8日出生。委托代理人陈智福，重庆市大足区棠香法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）重庆市大足区国土资源和房屋管理局。法定代表人童强，该局局长。委托代理人胡洪波，重庆名豪律师事务所律师。委托代理人杨廷端，重庆名豪律师事务所律师。上诉人陈立建诉被上诉人重庆市大足区国土资源和房屋管理局（下简称大足区土房局）土地征收行政补偿一案，不服重庆市大足区人民法院（2013）足法行初字第00072号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年10月24日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明事实：1991年12月23日，重庆市人民政府以重府地（1991）309号《重庆市人民政府关于大足县房地产开发公司统建商品房工程征用土地的批复》，同意征用明星乡北禅村二社耕地2666.68平方米，项目用地以出让方式出让给大足县房地产开发公司作为修建商品房工程用地，并同意将北禅村二社11名社员由农业户口转为非农业人口，并明确规定有关此项工程用地的安置补偿等事宜按照国家建设用地的有关规定办理。1991年12月30日，大足县人民政府以大足府土（1992）2号文件转发了上述重庆市人民政府的征地批复。同年，用地单位大足县房地产开发公司与北禅二社签订了且经公证的《关于大足县房地产开发公司统建房征地“农转非”及其安置的协议》，并附有“农转非”人员11人的名单，该名单中包括有陈立建（当时名陈建），该协议约定：北禅二社“农转非”人员中不符合招工安置条件的，由北禅二社直接在已达成的征地协议中扣出土地补偿费，按每人4000元整支付一次性的安置补助费，大足县房地产开发公司不再负责这部分人员的生产、生活及其抚养、安置就业。陈立建此次征地时未成年，属不能就业人员即不符合招工安置条件的人员范围。之后，用地单位大足县房地产开发公司此次征地后已经按照与被征地单位北禅二社达成的征地协议，将陈立建的人员安置补助费4000元支付给了北禅二社。陈立建农转非后，向北禅村二社提出支付征地农转非人员抚幼安置生活补助费（即安置补助费）4000元的要求，经多次请求和向有关部门反映解决未果后，其于2003年以大足县龙岗街道办事处北禅二社为被告向本院提起民事诉讼，要求给付农转非安置补助费等费用。2003年11月14日，本院作出（2003）足民初字第272号民事判决，判决驳回其诉讼请求。陈立建不服该判决，提起上诉。2003年12月19日重庆市第一中级人民法院作出（2003）渝一中民终字第3894号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2013年7月20日，大足区土房局针对陈立建提出的对其因征地“农转非”作出具体安置方案的要求，作出了《关于陈立建要求履行安置职责问题的回复》。陈立建不服，于2013年7月31日向本院提起行政诉讼，要求撤销该回复，并责令被告对其人员安置问题重新作出处理。庭审中，原告方明确其诉请的人员安置问题是指要求被告支付其人员安置补助费4000元。原审法院认为，本案原告陈立建诉请撤销被告大足区土房局2013年7月20日对原告作出的《关于陈立建要求履行安置职责问题的回复》，经审查原、被告双方行政争议的焦点是被告大足区土房局是否具有支付原告陈立建因征地农转非享有的人员安置补助费的法定职责。被告大足区土房局作为大足区域内的土地行政主管部门是否应当履行该行政职责，前提在于其是否具有法律所规定的相应的行政职权。本案中，原告陈立建因征地农转非而要求支付其安置补助费，所涉征地行为发生在1991年12月，被告大足区土房局对其要求支付该款项的请求作出答复的具体行政行为发生在2013年7月，其间，《中华人民共和国土地管理法》自1986年颁布实施后，又分别于1988年、1998年及2004年经过三次修订和修正，相关配套的法规、规章及规范性文件也均作了重大调整。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案并不存在前述法律适用的除外情形，故在法律适用上应当遵循程序从新，实体从旧的基本规则。根据现行法律《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，以及现行地方性规章《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第三条第一款和重庆市人民政府《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发（2008）45号）文件的规定，大足区土房局作为大足区的土地行政主管部门具体负责实施大足区域内的征地补偿、安置工作。因此，大足区土房局在程序问题上有权受理陈立建的申请并对其提出的涉及征地补偿安置问题作出处理。因本案征地行为发生在1991年，且本案所涉征地批复已明确规定此项工程用地的安置补偿等事宜按照国家建设用地的有关规定办理。因此，本案在实体问题上应当适用1991年底因大足县房地产开发公司统建商品房工程征用北禅二社土地行为发生时的法律、政策的相关规定。根据的《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日施行）第三十条和《四川省土地管理实施办法》（1989年11月15日修正）第二十六条之规定，国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得占用。同时，该实施办法第二十四条第一款（三）项规定，国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付以下费用：…（三）安置补助费…。故本案支付征地农转非人员中不能就业部分的人员安置补助费的义务主体应当是用地单位大足县房地产开发公司，而非土地行政主管部门的职责；且该征地安置补助费法律并未规定必须支付给原告个人。从庭审查明的事实看，此次征地中用地单位大足县房地产开发公司已将原告陈立建等属于不能就业人员的安置补助费支付给了被征地单位北禅二社，被告已经履行了监督该部分安置补助费予以支付的职责。因此，原告陈立建认为被告大足区土房局具有支付1991年12月底因征地农转非而产生人员安置补助费4000元的法定职责于法无据，其要求撤销被告大足区土房局2013年7月20日作出的《关于陈立建要求履行安置职责问题的回复》的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。被告大足区土房局认为本案被诉具体行政行为不具有可诉性和原告起诉超过法定期限的辩称意见，本院不予采纳。原审法院判决：驳回原告陈立建的诉讼请求。上诉人陈立建上诉称：上诉人在被征地单位北禅二社农村集体经济组织享有2个合法的民事权利，1是享有北禅二社农村集体财产共同所有的人平耕地4分地为生存生活保障的生产资料的合法所有权及承包使用权利；2是应该合法享有被征用土地后的被安置的权利。被上诉人有法定的职责义务来处理解决农转非人员安置的问题。故请求撤销原判，要求依法公正判决被上诉人履行法定的组织、实施、监督职能职权，并责令被上诉人立即对上诉人的农转非安置问题的具体落实作出处理。一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人大足区土房局在二审中未向本院提交书面答辩状。原审被告大足区土房局向原审法院提供的证据材料和规范性文件：1．重庆市人民政府重府地（1991）309号《关于大足县房地产开发公司统建商品房工程征用土地的批复》；2．大足县人民政府大足府土（1992）2号《关于转发﹤重庆市人民政府关于大足县房地产开发公司统建商品房工程征用土地的批复﹥的通知》；3．大足县房地产开发公司足房地产发（1991）13号《关于统建商品房征用土地的请示》；4．大足县房地产开发公司足房地产发（1991）14号《关于申请办理征地农转非人员指标及平价粮油供应的请示》。上述1-4项证据证明重庆市人民政府以（1991）309号文件批复同意征用原告所在社即原大足县明星乡北禅二社部分集体土地作为修建商品房工程用地，并按土劳比例同意11人农转非，11人中包括原告陈思伶；此次征地行为发生在1991年，原告因此次征地而“农转非”，原告现起诉要求安置已超过起诉期限。5．大足县房地产开发公司与大足县明星乡北禅村二社于1991年12月18日签订的《关于大足县房地产开发公司统建房征地“农转非”及其安置的协议》；6．（91）足证字第758号公证书。上述5-6项证据证明因原告不符合招工安置条件，用地单位按照每人4000元支付一次性安置补助费，用地单位不再负责该部分人员的生产生活及其抚养、安置就业；从协议签订的主体看，一方主体是大足县房地产开发公司即用地单位，另一方主体是原告所在村社原大足县明星乡北禅二社，也即被征地单位，结合当时的四川省土地管理实施办法的规定，说明安置的主体并非被告。7．大足县人民法院（2003）足民初字第272号民事判决书；8．重庆市第一中级人民法院（2003）渝一中民终字第3894号民事判决书。上述7-8项证据证明原告曾于2003年提起诉讼，经一二审法院审理，以安置补助费归被征地单位所有，原告个人无权请求分配为由驳回了原告的诉求。原告的安置补助费已经得到了处理。9．《四川省土地管理实施办法》（1989年11月15日修正）第24、26、27条。证明支付安置补助费不是被告的职责，且安置补助费是归被征地单位所有，任何单位和个人都不能私分，也即原告的诉求没有法律依据；被告系县级人民政府土地管理部门，职责体现在组织被征地单位、用地单位和有关单位协商，没有直接安置的职责。10．大足区国土资源和房屋管理局关于陈立建要求履行安置职责问题的回复。证明被告作出回复的具体内容及该回复不是一个具体行政行为，只是一个事实描述，是一个告知行为。原审原告陈立建向原审法院提交的证据：1．身份证、户口簿复印件，证明原告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，以及原告与代理人的关系；2．大足区国土资源和房屋管理局关于陈立建要求履行安置职责问题的回复，证明原告起诉所针对的行政行为的内容。3．被告于2008年5月19日向原告出具的《关于1990年至1991年征地农转非人员安置政策的说明》，证明原告符合政策规定进行了农转非；根据大足县具体实施重国土发（1989）字第189号文件，应当给予原告一次性抚幼安置生活补助费4000元；安置的责任人不是用地单位，是被告的职责，安置问题是被告在全县范围内进行落实。4．2009年5月31日《重庆市高级人民法院印发﹤关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件的会议纪要﹥的通知》（渝高法（2009）161号），其中第一部分第四点明确规定，证明原告的请求不作为民事案件处理，应当由有关政府部门处理。5．2009年2月4日申请人陈福国填写的《重庆市高级人民法院司法救助资金申请审批表》，证明被告举示的民事案件判决书与本案无关联性。二审中，上述证据已随案移送本院，且上诉人、被上诉人均未提交新证据。本院经审查认为，一审法院的质证认证正确，本院予以确认。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，以及《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第三条第一款和重庆市人民政府《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发（2008）45号）文件的规定，大足区土房局作为大足区的土地行政主管部门具体负责实施辖区内的征地补偿、安置工作。因此，大足区土房局有权受理陈立建的申请并对其提出的涉及征地补偿安置问题作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日施行）第三十条和《四川省土地管理实施办法》（1989年11月15日修正）第二十六条之规定，国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得私分、平调、挪用、截留。根据本案查明的事实，陈立建属北禅二社1991年征地“农转非”人员之一，此次征地时陈立建未成年，属不能就业人员即不符合招工安置条件的人员范围。按用地单位大足县房地产开发公司与北禅二社签订的《关于大足县房地产开发公司统建房征地“农转非”及其安置的协议》约定：北禅二社“农转非”人员中不符合招工安置条件的，由北禅二社直接在已达成的征地协议中扣出土地补偿费，按每人4000元整支付一次性的安置补助费。（2003）足民初字第272号生效民事判决，认定北禅二社没有向不符合招工条件的陈立建一次性支付4000元的安置补助费，而是将所有所得的征地款用作全社人员平均分配，陈立建参与了此次分配。这说明被征地单位北禅二社已将陈立建的安置补助费用于发展生产和不能就业人员的生活补助，并没移作他用。本案查明的事实与2013年7月20日，大足区土房局针对陈立建提出的对其因征地“农转非”作出具体安置方案的要求，作出的《关于陈立建要求履行安置职责问题的回复》内容一致，该回复并没有侵害陈立建的相关权益。陈立建请求大足区土房局支付安置补助费于法无据，本院不予支持。一审认定事实清楚、适用法律法规正确，判决驳回陈立建的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人陈立建负担。本判决为终审判决。审　判　长　邹　萍审　判　员　王　蓓代理审判员　罗　红二〇一三年十二月十日书　记　员　蒲险峰微信公众号“”