（2013）济行终字第149号

裁判日期: 2013-11-04

公开日期: 2014-01-14

案件名称

穆存仨与济南市人民政府行政复议二审行政判决书

法院

山东省济南市中级人民法院

所属地区

山东省济南市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

穆存仨,济南市人民政府,济南高新技术产业开发区管理委员会,济南高新区舜华路街道大汉峪村村民委员会

案由

法律依据

《中华人民共和国行政复议法》：第十条第一款；《中华人民共和国行政复议法实施条例》：第四十八条第一款；《中华人民共和国村民委员会组织法（2010年）》：第二条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条

全文

山东省济南市中级人民法院行政判决书（2013）济行终字第149号上诉人（原审原告）穆存仨，男，1968年12月31日出生，汉族，务农，住济南市委托代理人王龙，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人杨鲁豫，市长。委托代理人李春久、张华林，该政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市。法定代表人张新文，主任。委托代理人许可，山东睿扬律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）济南高新区舜华路街道大汉峪村村民委员会。法定代表人马士勇，主任。委托代理人田伟，山东睿扬律师事务所律师。委托代理人姚林林，山东睿扬律师事务所实习律师。上诉人穆存仨不服历城区人民法院作出的（2013）历城行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人穆存仨及其委托代理人王龙，被告济南市人民政府（以下简称市政府）委托代理人李春久、张华林，被上诉人济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）委托代理人许可，被上诉人济南高新区舜华路街道大汉峪村村民委员会（以下简称大汉峪村委会）委托代理人田伟、姚林林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明的事实：2013年4月8日，原告穆存仨作为申请人以高新管委会作为被申请人、大汉峪村委会作为第三人向被告市政府提出行政复议申请，要求确认第三人高新管委会强制拆除其位于济南市历城区港沟镇大汉峪村房屋的行为违法并责令第三人高新管委会立即采取补救措施，为其按房屋原状恢复重建。4月9日，被告受理复议申请，并于同日向第三人高新管委会、大汉峪村委会送达提出行政复议答复通知书。4月10日向原告送达行政复议申请受理通知书。4月15日、17日，第三人大汉峪村委会、高新管委会分别向被告提交答复意见，并提交了相应证据。5月9日，被告向第三人大汉峪村委会的法定代表人马士勇进行询问调查，并制作了调查笔录。5月24日，被告向原告及两第三人送达123号复议决定。原告不服，提起行政诉讼，请求依法撤销123号复议决定，责令被告重新审理原告申请复议高新管委会行政强制案，诉讼费用由被告承担。另查明，原告被拆除房屋位于济南市，其持有1993年6月21日市政府颁发的地号为051216319号集体土地使用权证。原审法院认为，被告受理原告申请后，经过审查立案、送达相关法律文书、审查、调查、作出复议决定，送达复议决定等程序，程序合法。被告依据原告和第三人大汉峪村委会提交的《公告》、《拆迁补充规定》、《致未拆迁户的一封信》、《拆迁通知书》、济村改字（2008）2号《关于高新区金桥办事处草山岭居、徐家居、南胡村、北胡村、大汉峪村、小汉峪村旧村（居）改造总体策划方案的批复》、地字第370101200900009号《建设用地规划许可证》、建字第370101201100079号《建设工程规划许可证》和济南鸿飞振宇机械有限公司向第三人出具的收据等材料，认定大汉峪村旧村改造项目的拆迁补偿、用地单位和建设单位都是第三人大汉峪村委会，对原告房屋实施拆除也是由第三人大汉峪村委会组织实施，而非第三人高新管委会，证据充分。被告经审理查明原告的申请不能成立后，依据《中华人民共和国行政复议法及实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回原告的复议申请，适用法律得当。综上，被告做出的复议决定程序合法，认定拆除主体系第三人大汉峪村委会而非第三人高新管委会的事实证据充分，适用法律得当，原告要求依法撤销123号复议决定，责令被告重新审理的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告穆存仨的诉讼请求。上诉人穆存仨不服一审判决上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。旧村改造必然涉及到集体土地征收以及原集体土地上房屋征收等法律问题。根据《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了社会公共利益的需要，征收农村集体土地必须由县级以上人民政府及其土地行政主管部门依法定程序实施。《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”因此，即便是行政强制执行也必须由法定的行政机关依法定程序实施，很显然，村委会作为村民自治组织根本不具有行政强制权。旧村改造不属于村民自治范围，村委会无权进行旧村改造，更无权强拆集体经济组织成员的房屋。因此，本案大汉峪村委会强拆上诉人房屋的行为是违法并且是犯罪行为。高新区管委会在2013年2月4日强拆当天组织公安、城管到现场的行为与上诉人房屋被违法强拆之间有直接因果关系。正如被上诉人提交的证据22中大汉峪村委会所述“管委会在拆除当天也组织公安、城管等部门到现场维持正常秩序，使拆除比较顺利的进行。”高新区管委会滥用职权的行为对上诉人构成行政侵权。总之，在法律逻辑上，只要大汉峪村委会无权强拆上诉人房屋，只要高新区管委会在强拆当天派公安、城管等人员到现场“维持秩序”，就足以认定高新区管委会强制拆除上诉人房屋的事实，而不论高新管委会是主导还是帮助大汉峪村委会强拆上诉人的房屋。被上诉人市政府未提交书面答辩意见，其在庭审中口头辩称：一、市政府在行政复议决定书中认定的拆迁补偿、建设单位都是大汉峪村委会，也认定了上诉人房屋被大汉峪村委会拆除的事实。二、旧村改造没有改变集体土地的性质，不存在上诉人所称的房屋征收问题。三、上诉人认为只要大汉峪村委会无权强拆上诉人的房屋，只要高新区管委会派出了公安、城管人员现场维持秩序，就足以认定高新区管委会实施了强拆行为不符合法律规定。其他意见同一审答辩意见。被上诉人高新管委会辩称：一、本案所涉及的拆除房屋行为系以大汉峪村委会为主体进行的村民自治行为，并非答辩人实施的具体行政行为。首先，答辩人并未实施四上诉人所诉的拆除房屋行为。四上诉人没有任何证据证明该行为系答辩人所为，其在诉状中也诉称《拆迁通知书》、《致未拆迁户的一封信》均是由大汉峪村支部委员会和村民委员会所发布，而非答辩人实施。其次，四上诉人所诉拆迁行为，实际上是大汉峪村所进行了的旧村改造工程，并非答辩人实施的具体行政行为。二、四上诉人所诉称的答辩人拆迁过程中组织公安、城管等执法人员介入与事实严重不符。该拆迁行为并非答辩人所实施，不可能由答辩人组织公安、城管等部门进行拆迁。因现场维持拆迁秩序的需要，公安等执法人员到现场维持拆迁秩序，但上述执法人员并未参与到具体的拆迁行为中。其作用是维护现场秩序，防止恶性拆迁事件的发生，保护村民的合法权益，确保拆迁工作的顺利进行。实际的拆迁工作是由大汉峪村村委会自行委托的专业拆迁队伍所做，根本不是答辩人所为。三、行政复议机关所认定的事实及作出的行政复议决定符合事实和法律、法规的规定，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人大汉峪村委会未提交书面答辩意见，其在庭审中称与一审答辩意见一致，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府向一审法院提交了向以下证据、依据：1、行政复议申请书，用以证明上诉人提出复议申请；2、行政复议申请受理通知书，用以证明市政府受理复议；3、提出行政复议答复通知书，用以证明依法办理复议案件；4、第三人参加行政复议通知书，用以证明市政府依法追加第三人；5、高新管委会答复书；6、大汉峪村委会答复，用以证明依法提交复议答复；7、行政复议决定书，用以证明市政府依法作出复议决定；8、送达回证，用以证明市政府依法送达法律文书；9、致未拆迁户的一封信；10、拆迁通知书；11、公告；12、拆迁补充规定，9-12号证据用以证明大汉峪村旧村改造拆迁事项；13、房屋搬迁协议；14、房屋拆迁安置补偿合同，13-14号证据用以证明大汉峪村旧村改造拆迁安置补偿事项；15、济南市旧村（居）工作领导小组文件济村改字（2008）2号；16、建设工程规划设计审查核准意见书；17、建设用地规划许可证；18、建设工程规划许可证，15-18号证据用以证明大汉峪村旧村改造项目建设等事项；19、村（居）民代表会议记录，用以证明大汉峪村委会研究旧村改造拆迁安置补偿事项；20、收据，用以证明大汉峪村委会支付帮拆机械人工费；21、济南市公安局110接警记录单，用以证明大汉峪村旧村改造拆迁发生纠纷；22、行政复议调查笔录，用以证明被告调查复议案件；23、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，用以证明作出复议决定的法律依据。上诉人穆存仨向一审法院提交如下证据：1、致拆迁户的一封信；2、拆迁通知书，用以证明高新区管委会协助参与拆迁的事实；3、集体土地使用权证一份，用以证明上诉人在大汉峪村有合法的房屋；4、照片16张；5、光盘1张，用以证明高新区管委会组织公安、城管强拆的事实；6、行政复议决定书，该决定书第7页认定高新区管委会组织公安、城管到强拆现场的事实，第8页用以证明市政府也认同大汉峪村委会没有权利强拆以及高新区管委会组织公安、城管到现场“维护秩序”；7、山东省国土资源厅2013年5月7日作出的答复意见书1份，用以证明高新区管委会参与本案原告房屋占用范围内集体土地的征收工作；8、山东省鲁政（2008）483号文件1份，用以证明原告房屋占用范围内的集体土地已经山东省政府批准征收，旧村改造不属村民自治范围；9、山东省政府行政复议决定延期通知书1份，用以证明上诉人就省政府作出的鲁政土字（2008）493号已经提出复议，正在审理中。被上诉人高新管委会向一审法院提交了《济南市委市政府关于加强和规范旧村改造工作的意见》一份，用以证明该文件中明确表述村委会负责“旧村改造”中村民的拆迁安置工作，村民的房屋及其附属物由村委会负责组织拆除。被上诉人大汉峪村委会提交如下证据原件：1、济南市旧村（居）工作领导小组作出的济村改字（2008）2号《关于高新区金桥办事处草山岭居、徐家居、南胡村、北胡村、大汉峪村、小汉峪村旧村（居）改造总体策划方案的批复》；2、建设用地规划许可证；3、建设工程规划许可证；4、收款收据。上述证据均经一审庭审质证并随一审卷宗移送本院。经二审开庭审理，本院对证据的分析及对事实的认定与一审一致。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合HYPERLINK“javascript：SLC（22100，0）”行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，相关行政机关及其工作人员是否实施了拆除上诉人房屋的行政行为，相关行政机关能否成为行政复议的被申请人是本案的争议焦点。本院认为，被上诉人提交的《公告》、《拆迁补充规定》、《致未拆迁户的一封信》、《拆迁通知书》、地字第370101200900009号《建设用地规划许可证》、建字第370101201100079号《建设工程规划许可证》和济南鸿飞振宇机械有限公司向大汉峪村委会出具的收据等证据相互印证，可以认定大汉峪村旧村改造项目的拆迁补偿、用地单位和建设单位都是大汉峪村委会，对上诉人房屋实施拆除也是由大汉峪村委会组织实施，而非高新管委会。因此，高新管委会不能作为行政复议的被申请人。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”根据上述规定，村民委员会是基层群众性自治组织，并非行政机关，其亦不具备作为行政复议被申请人的主体资格。因此，被上诉人市政府认为上诉人的行政复议申请不符合HYPERLINK“javascript：SLC（22100，0）”行政复议法及其实施条例规定的受理条件，决定驳回上诉人的行政复议申请并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人穆存仨负担。本判决为终审判决。审　判　长　　张极峰审　判　员　　王大伟代理审判员　　单　蕾二〇一三年十一月四日书　记　员　　李志晓更多数据：搜索“”来源：