（2013）桂市行终字第86号
裁判日期: 2013-11-30
公开日期: 2014-12-29
案件名称
上诉人谭素星、谭素云、潘玉秋不服土地确权行政纠纷一案行政判决书
法院
广西壮族自治区桂林市中级人民法院
所属地区
广西壮族自治区桂林市
案件类型
行政案件
审理程序
行政二审
当事人
谭素星；谭素云；潘玉秋；谭政炎；龙胜镇人民政府
案由
其他行政行为
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》:第六十一条第一项
全文
广西壮族自治区桂林市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）桂市行终字第86号上诉人（一审第三人）谭素星，农民。委托代理人文桂清，广西桂宇律师事务所律师。上诉人（一审第三人）谭素云，农民。上诉人（一审第三人）潘玉秋，农民。三上诉人共同委托代理人秦钰华，广西桑江律师事务所律师。被上诉人（一审原告）谭政炎，农民。委托代理人苏成国。一审被告龙胜镇人民政府。法定代表人李海明，镇长。委托代理人杨进。委托代理人彭美军。上诉人谭素星、谭素云、潘玉秋因土地确权行政纠纷一案，不服龙胜各族自治县人民法院作出的（2013）龙行初字第2号行政判决，于2012年8月22日向本院提起上诉。本院已受理并依法组成合议庭，于2013年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人谭素星及委托代理人文桂清、上诉人谭素云、潘玉秋及三上诉人的共同委托代理人秦钰华，被上诉人谭政炎及其委托代理人苏成国和一审被告龙胜镇人民政府委托代理人杨进、彭美军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，双方争执的土地位于滩头组长龙沟口（地名）依山座向的左边，321国道公路建设时，作为原告谭政炎户临时安置地范围，已修建木房一座，用地面积为228平方米（即争执地）。在落实联产承包责任制时，滩头组只是对水田和茶山明确落实到户，对土地的承包经营没有具体分配，常耕地谁种继续归谁，其他土地按祖宗山处理，谁的祖宗山就归谁管理经营。滩头村民小组的村民户主没有取得龙胜各族自治县人民政府颁发的山林土地承包证书（含自留山证）。2003年321国道改道时，将争执地作为堆土使用，但国家没有征用，仍属于滩头村民小组集体所有。2008年，因公路建设需搬迁原告的房屋一座，该争执地就作为原告的临时安置用地，当时第三人曾提出异议。2008年9月4日，龙胜镇人民政府和龙胜至三江二级公路工程龙胜段征地拆迁协调办公室组织双方调解，原告谭政炎即承诺：待上级安排好回建宅基地后，一年内本户同意退出（搬出）该临时用地，如果不自行搬出，就由政府依法强行拆除。原告在回建地建好房屋后，并没有搬出临时用地，第三人即向被告龙胜镇人民政府提出调解申请。在调解未能达成协议的情况下，被告于2012年3月26日作出龙镇政处字（2012）1号处理决定，将争执地确定为“现双方争执的长龙沟口土地的使用权由滩头组集体讨论落实，如滩头组不能通过集体讨论落实，由争执双方各要一半，具体界线由国土资源管理部门划分。”原告不服处理决定，在法定期限内向龙胜各族自治县人民政府申请行政复议。龙胜各族自治县人民政府作出龙政复决字（2013）2号行政复议决定，维持被告之具体行政行为。原告仍不服处理决定，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的龙镇政处字（2012）1号处理决定。一审法院经审理认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案原告谭政炎不服被告龙胜镇人民政府土地行政确权一案，从被告作出的具体行政行为的程序而言，被告在调处本案时，按照立案、调查、实地勘查、调解、最后作出龙镇政处字（2012）1号处理决定，其程序是合法的。再从被告作出的龙镇政处字（2012）1号处理决定所依据的事实来看：一是争执范围示意图，确认了争执地及至界限和面积。二是调查笔录、调解笔录和当事人提交的证据材料，确认了争执地是原告和第三人所在滩头村民小组集体所有，没有将该土地发包给村民经营使用，即原告和第三人都没有取得争执地的承包经营使用权。经审查，被告认定的事实，主要证据充分。但从被告作出的具体行政行为的主体资格和职权角度来审查，被告作出的龙镇政处字（2012）1号处理决定即“如滩头组不能通过集体讨论落实，由争执双方各要一半，具体界线由国土资源管理部门划分。”其具体行政行为超越职权。行政职权是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能，是国家行政的转化形式。行政越权是指行政主体超越职务权限，对不属于其职权范围内的人和事进行处理，或者逾越了法律法规所设立的必要的限度作出具体行政行为。不论行为主体的行政行为动机、目的是否正当合法，只要在客观上超越了权限，都构成行政越权这种行政违法行为。再根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”鉴于目前许多村民小组并没有设立集体经济组织，根据谁所有谁发包的原则，属于村民小组集体所有的土地，应当由村民小组发包。本案被告龙胜镇人民政府实施的具体行政行为，将属于滩头村民小组具体使用的土地即原告和第三人争执的长龙沟口土地使用权确认为原告和第三人各要一半，被告的行政行为在客观上超越了权限，其具体行政行为违法，应当予以撤销。被告于2012年3月26日作出龙镇政处字（2012）1号处理决定，将争执地确定为“现双方争执的长龙沟口土地的使用权由滩头组集体讨论落实。”的具体行政行为合法，本院予以维持。龙胜各族自治县人民检察院提出的支持起诉意见，符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项第（二）项第4目的规定，判决：1、撤销被告龙胜镇人民政府于2012年3月26日作出龙镇政处字（2012）1号处理决定即“如滩头组不能通过集体讨论落实，由争执双方各要一半，具体界线由国土资源管理部门划分”的具体行政行为。2、维持被告龙胜镇人民政府于2012年3月26日作出龙镇政处字（2012）1号处理决定即将争执地确定为“现双方争执的长龙沟口土地的使用权由滩头组集体讨论落实”的具体行政行为。案件受理费50元，由原告和被告各负担一半。上诉人谭素星、谭素云、潘玉秋上诉称：双方争执的长龙沟口土地是上诉人祖父的管业土地，被上诉人祖父从外地回来向上诉人祖父借作菜园。按土地经营管理权该组集体的习惯做法应属于上诉人三姐妹。2008年9月4日被上诉人住房被拆迁，临时占用此块土地作过渡安置搭棚居住。被上诉人在回建地建好住房后未自行搬出，意欲长期占用并提出权属主张。一审判决以龙胜镇人民政府超越职权为由，判决撤销龙政镇处（2012）1号处理决定中“如滩头组不能通过集体讨论落实，由争执双方各要一半”的实体处理决定是没有正当理由的。请二审法院依法撤销一审判决，维持龙胜镇人民政府作出的龙政镇处（2012）1号处理决定。被上诉人谭政炎答辩称：答辩人在长龙沟口有菜园一处，321国道征用土地并没有征用完，剩余部分应当归答辩人经营管理，从大集体、四固定、林业三定一直由答辩人经营至今，这是众所周知的事实。上诉人认为长龙沟口土地属其祖宗地，没有任何事实和法律依据。上诉人在一审庭审过程中也认可其在长龙沟口没有承包地，答辩人是否要拆除临时用地与上诉人没有任何关系。321国道征用菜园土地补偿款支付给答辩人，可以充分说明政府职能部门是认可答辩人具有承包经营权的。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决适用法律正确，请二审法院维持原判。一审被告龙胜镇人民政府答辩称：本政府处理决定认定事实清楚，双方当事人对争执地均未有充分证据证明是自己的常耕地或者祖业山，争执地的承包经营权不明确。在查实集体生产组没有将争执地的使用权划分给争议双方的任何一方，滩头组对该争执地有支配权，因此，本政府作出争执地的使用权由滩头组集体落实，一审法院对此予以维持是正确的。对双方各要一半也应当支持。请二审法院查明事实，依法作出公正判决。经审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案的主要争执焦点是一审被告龙胜镇人民政府作出的处理决定是否越权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”鉴于目前许多村民小组并没有设立集体经济组织，根据谁所有谁发包的原则，属于村民小组集体所有的土地，应当由村民小组发包。本案一审被告龙胜镇人民政府是知道该条法律规定的，其作出的龙镇政处字（2012）1号处理决定中，由滩头村民小组集体讨论落实上诉人和被上诉人争执的长龙沟口土地使用权纠纷是正确的，而确认双方各要一半的决定在客观上超越了权限，依法应当予以撤销。一审法院判决部分撤销和部分维持是正确的，本院依法予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭素星、谭素云、潘玉秋负担。本判决为终审判决。审判长 李明军审判员 陈桂良审判员 陶 明二〇一三年十一月三十日书记员 黎俊彤 关注公众号“”