（2011）西行初字第449号
裁判日期: 2013-11-18
公开日期: 2014-09-19
案件名称
牛凤英与北京市西城区城市管理综合行政执法监察局其他一审行政判决书
法院
北京市西城区人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
牛凤英,北京市西城区城市管理综合行政执法监察局
案由
法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》：第四十条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第二十三条第一款
全文
北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2011）西行初字第449号原告牛凤英，女，1955年11月26日出生。被告北京市西城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市西城区官园胡同8号。法定代表人魏建明，大队长。委托代理人李湘涛，男，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。委托代理人潘姗姗，女，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。原告牛凤英诉被告北京市西城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称西城城管执法局）不服限期拆除��定一案，本院受理后，依法组成合议庭于2013年10月21日公开开庭进行了审理。原告牛凤英，被告西城城管执法局的委托代理人李湘涛、潘姗姗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年5月8日，西城城管执法局对牛凤英作出京西城管罚字（2012）040141号《责令限期拆除决定书》（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容为：2012年12月8日10时40分，西城城管执法局执法人员接群众举报检查发现，牛凤英有违法建设行为，遂予以立案调查。经查：牛凤英在北京市西城区东新帘子胡同X号、东旧帘子胡同X号院内搭建建筑物四间（东新帘子胡同X号与东旧帘子胡同X号为同一个院，南北均开门）。其中：在X号房南侧、X号房东侧和X号房北侧为一刀把形过道（X，）X号房南侧、X号房北侧均开门与过道相通，X号房东墙已拆除和过道相连。该过道坐西朝东，因无法从外部测量，故从内���测量：一部分南北长3.55米，东西宽1.13米，建筑面积5.34平方米，东侧为塑钢玻璃，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡；另一部分南北长1.24米，东西宽1.25米，建筑面积2.06平方米，南北两侧为正式房墙体，上搭塑料玻璃顶；过道面积共计7.40平方米。在X号房北侧、过道西侧为建筑物（2），东侧开门与过道相通，因无法从外部测量，故从内部测量：南北长1.24米，东西宽2.65米，建筑面积4.37平方米，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡，用做卫生间。在院内东北角为建筑物（3），南北长3.85米，东西宽2.05米，建筑面积7.89平方米，砖混结构，南北均开门，现用于经营。建筑物（3）南侧为建筑物（4），坐南朝北，南北长0.76米，东西宽0.92米，建筑面积0.70平方米，铁质结构，现用于存放物品。上述四间建筑物面积共计20.36平方米。经向北京市规划委员会查档复函证明，上述建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设。以上事实有《现场检查笔录》、证据照片、规划复函、《询问笔录》等材料为证。牛凤英的搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，影响了本市城市规划管理秩序。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十八条的规定，以及《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款、第二款的规定，本行政机关决定：限牛凤英于本决定生效后5日内拆除其搭建的违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，本行政机关将报请西城区人民政府批准依法予以强制拆除。牛凤英不服上述限期拆除决定，诉至本院。在法定答辩��限内，西城城管执法局向本院提交并当庭出示了如下证据材料：1、《立案审批表》，证明西城城管执法局依法履行法定职责。2、《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、平面图及现场照片，本组证据证明西城城管执法局确定本案的事实是经过调查取证，是真实可靠的。3、申请规划部门查档的《案件协查通知单》及规划部门出具的复函，本组证据证明如果不需要规划许可的话，规划部门就不会复函，西城城管执法局确定本案的事实是经过调查取证，是真实可靠的。4、《权利义务告知书》、《谈话通知书》、《送达回证》（给牛凤英），本组证据证明本行政机关确定本案的事实是经过调查取证，是真实可靠的。5、被诉限期拆除决定书及《送达回证》（给牛凤英），证明西城城管执法局依法履行送达手续。牛凤英诉称：我家自建房已经形成50多年，经历文革��地震、落私和两次翻建。2007年9月，因召开奥运会国家改造兵部洼胡同，原公共厕所因扩建拆除了我家院内东墙和院外自建房北侧并于同年10月复建了过道房。西城城管执法局将复建房认定为违章房与事实有出入，不符合历史存在事实。牛凤英认为，西城城管执法局要求牛凤英限期拆除的四处小房使用用途单一且改建时间已经长达七年之久，这些房屋均未改变规划部门认定的房屋主体结构，也没有因排水、通风、噪音等引发相邻关系矛盾等问题。2007年，牛凤英曾去规划部门询问关于私房院内装修问题，规划部门答复不是改扩建工程不改变主体结构的不属于规划职责，不需要审批。因此，根据《物权法》有关私有财产保护的规定，《行政处罚法》第二十九条规定超过两年未发现的不再处罚。根据《立法法》第八十四条不溯及既往的规定，牛凤英搭建行为不在《城乡规���法》的调整范围内，既不是新增违法建设，也没有影响社会公共利益和他人合法权益的情形。综上，请求法院撤销西城城管执法局作出的限期拆除决定。在法定举证期限内，牛凤英向本院提交并当庭出示了如下证据材料：1、《权利义务告知书》，证明西城城管执法局立案调查牛凤英院内为生活自用而搭建的四处小房，日期为2012年9月26日，与西城城管执法局出具的《权利义务告知书》的日期不一致，属于程序违法。2、谈话通知书，证明2012年12月24日西城城管执法局当面通知牛凤英做申诉答辩笔录。3、被诉限期拆除决定，证明西城城管执法局违反法律规定作出责令限期拆除决定。4、规（西）来访（2012）27号《关于对牛凤英同志来访的答复意见》，证明施工建设要有规划审批，非施工建设无须审批。5、（2012）西行初字第418号开庭笔录第3页，证明规划部门认���产权房内部和私房独院内的装修行为不属于建设工程，无需规划部门审批。6、建筑物1的照片，证明牛凤英为患病老人生活需要而搭建的小棚。7、建筑物2的照片，证明该建筑物是为照顾老人借助三面墙及房檐下空间搭建的，未形成独立面积。8、建筑物3的照片，证明该建筑物是为了给土暖气炉保温而搭建的。9、建筑物4的照片，证明该建筑物是奥运会时期整治兵部洼胡同时为牛凤英复建的小房，是牛凤英家的过道，为推轮椅出入方便老人就医。10、牛凤英院内外自建房说明，证明在立案时，牛凤英就涉案建筑物并非违章建筑的情况已向西城城管执法局作出说明。11、牛凤英所在院落外围的照片，证明牛凤英的房子没有影响相邻关系，西城城管执法局没有查处另外两处，动机不良。西城城管执法局辩称：1、依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条、第十二条的规定，西城城管执法局具有查处违法建设的法定职权并具有依据城市规划管理法律、法规规定对违法违章建设进行处罚的权限。2、牛凤英的搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，影响了本市城市规划管理秩序。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十八条的规定，以及《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款、第二款的规定，西城城管执法局于2013年5月8日作出了被诉限期拆除决定，该决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。3、依据京政法制监字（1996）34号《关于对行政处罚法第29条执行问题的复函》，处罚法规定的二年时效应从行为终了之日起计算，只要违法占地不退出，违法建筑不拆除，一经发现即可查处。综上，西城城管执法局具有依据城市规划法律、法规查处违法建设的法定职权，针对该违法建设调查的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求驳回牛凤英的诉讼请求。综合当事人的陈述、辩论意见，本院对上述经庭审质证的证据材料认证如下：西城城管执法局提供的证据材料5中的被诉限期拆除决定与牛凤英提供的证据材料3均为本案被诉行为，其本身对双方的证明内容不具有证明作用。除上述证据材料外，西城城管执法局提供的其他证据材料与本案具有关联性，真实、合法，可以证明相关事实，本院予以确认。牛凤英提供的证据材料1为西城城管执法局送达的《权利义务告知书》，落款时间为2012年9月26日。经庭审询问，西城城管执法局表示牛凤英提供的告知书的确是其工作人员送达的，但���落款时间为书写错误，西城城管执法局发现错误后重新将正确的告知书向牛凤英依法送达并由其签收了送达回证，有西城城管执法局提供的证据材料4为证。本院认为，西城城管执法局提供的证据材料4中的《权利义务告知》与牛凤英提供的证据材料1内容一致，说明西城城管执法局已向牛凤英作出相关的权利义务告知并起到对之前送达的告知书的更正作用，故对牛凤英提供的证据材料1本院不予确认。牛凤英提交的证据材料2、6-10，与本案具有关联性，真实、合法，可以证明相关事实，本院予以确认。牛凤英提交的证据材料4、5、11，与本案被诉具体行政行为没有关联性，本院不予确认。根据上述有效证据及当事人的一致陈述，本院确认事实如下：2012年12月8日10时40分，西城城管执法局执法人员对牛凤英在北京市西城区东新帘子胡同X号、东旧帘子胡同X号院（东新帘��胡同X号与东旧帘子胡同X号为同一个院，南北均开门）内搭建建筑物进行现场检查和勘验，确认牛凤英在该处共搭建建筑物4间。具体情况如下：一间为X号房南侧、X号房东侧和X号房北侧的一刀把形过道，X号房南侧、X号房北侧均开门与过道相通，X号房东墙已拆除和过道相连。该过道坐西朝东，从内部测一部分南北长3.55米，东西宽1.13米，建筑面积5.34平方米，东侧为塑钢玻璃，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡；另一部分南北长1.24米，东西宽1.25米，建筑面积2.06平方米，南北两侧为正式房墙体，上搭塑料玻璃顶；过道面积共计7.40平方米。一间在2号房北侧、过道西侧，该建筑物东侧开门与过道相通，从建筑物内部测南北长1.24米，东西宽2.65米，建筑面积4.37平方米，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡，用做卫生间。一间位于院内东北角现用于经营���南北长3.85米，东西宽2.05米，建筑面积7.89平方米，砖混结构，南北均开门。在该建筑物南侧还有一间，该建筑物坐南朝北，南北长0.76米，东西宽0.92米，建筑面积0.70平方米，铁质结构，现用于存放物品。上述四间建筑物面积共计20.36平方米。经庭审询问，牛凤英除了对部分建筑物的搭建材料提出异议外，对上述建筑物其他的自然情况未提出异议。2012年12月11日，西城城管执法局向北京市规划委员会西城分局出具案件协查通知单，要求查询上述房屋是否取得建设工程规划许可证等规划文件。2012年12月19日，北京市规划委员会出具了规（西）执函（2012）716号《关于建筑物规划审批情况的函》，确认上述房屋未依法取得建设工程规划许可证。2012年12月26日，西城城管执法局向牛凤英送达了《权利义务告知书》和谈话通知书。2013年5月8日，西城城管执法局作出本案被诉限期拆除决定，并于当日给牛凤英进行了送达。本院认为，根据原《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、原《北京市城市规划条例》、《北京市城乡规划条例》，并参照《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》（京政办函（2004）47号）的规定，西城城管执法局作为本行政区域内城市管理综合执法部门，对未经批准的违法建设行为具有查处的法定职权。本案中，牛凤英建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》颁布施行前，而西城城管执法局的查处行为发生在上述法律、法规颁布实施后。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、原《北京市城市规划条例》第三十二条以及新颁布施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，不论新法还是旧法，其对建设房屋的行为均实行规划许可制度，未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证进行建设的，属于违法建设行为。本案中，根据西城城管执法局的调查核实，牛凤英搭建房屋的行为并未取得规划行政主管部门所核发的建设工程规划许可证。牛凤英虽主张其所建房屋是在自家院内为生活便利而搭建，部��建筑物是举办奥运会时相关环境建设部门进行改造时为其复建的房屋，但是该部门并无许可建房的法定职权，并不能由此推定为牛凤英复建的房屋为合法房屋。因此，西城城管执法局认定牛凤英建设房屋的行为属于违法建设行为，该定性准确，本院予以支持。关于对违法建设行为如何处理，根据前述新、旧法的适用原则，在新、旧法均认为牛凤英的建房行为属于违法行为的情况下，应当选择适用对保护牛凤英的合法权益更为有利的法律进行处理。而新、旧城市规划法律、法规均规定了“限期拆除”的行政处理方式，本案中，西城城管执法局结合本案的相关事实，作出责令牛凤英限期拆除所搭建房屋的决定，不存在违法之处。关于牛凤英主张的被诉限期拆除决定超过两年的处罚时效的问题。本院认为，本案被诉的限期拆除决定的主要目的在于要求牛凤英自己纠正并消除违法建设行为所造成的后果，是一种一般性的行政处理决定，而行政处罚主要是对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为的一种法律制裁，是一种科以惩戒性义务的行政处理决定，二者在性质上不完全相同。因此，本案被诉限期拆除决定不属于行政处罚，牛凤英以行政处罚法上规定的2年处罚时效主张被诉限期拆除决定违法，本院不予支持。综上，牛凤英诉请撤销被诉限期拆除决定，理由不成立，本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六第（四）项的规定，判决如下：驳回原告牛凤英的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告牛凤英负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法���。审 判 长 万凌寒人民陪审员 王培发人民陪审员 常翠荣二〇一三年十一月十八日书 记 员 邱 凯 来自