（2013）滦行初字第5号

裁判日期: 2013-11-12

公开日期: 2014-12-19

案件名称

张凤才与滦平县小营满族乡人民政府、滦平县小营满族乡盆窑村村民委员会不服行政处理决定一案一审行政判决书

法院

滦平县人民法院

所属地区

滦平县

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

张凤才,滦平县小营满族乡人民政府,滦平县小营满族乡盆窑村村民委员会

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条，第五条，第三十二条

全文

河北省滦平县人民法院行政判决书（2013）滦行初字第5号原告：张凤才被告：滦平县小营满族乡人民政府。法定代表人：于常柏，职务：乡长。委托代理人：陈铁贤，河北滦峰律师事务所律师。委托代理人：张春义，滦平县小营满族乡司法所所长。第三人：滦平县小营满族乡盆窑村村民委员会。法定代表人：张忠，职务：村主任。委托代理人：程凤全，滦平县小营满族乡盆窑村铁马负责人。原告张凤才与被告滦平县小营满族乡人民政府（以下简称小营乡政府）、第三人滦平县小营满族乡盆窑村村民委员会（以下简称盆窑村委会）不服行政处理决定一案，原告依法向本院提起行政诉讼。本院于2013年6月4日受理后，依法组成合议庭，于2013年7月18日、2013年8月16日两次公开开庭审理了本案。原告张凤才、被告小营乡政府委托代理人陈铁贤、张春义、第三人盆窑村委会法定代表人张忠及委托代理人程凤全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告滦平县小营乡政府于2013年4月1日作出关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定，该处理决定认为河北省人民政府批转的《关于我省户籍管理制度改革的意见》的通知和冀政（2003）40号文件，没有规定登记了农村常住人口就确认是该村集体经济组织成员。因此，该“意见”和（2003）40号文件，只能作为登记为农村常住户口的依据，不能作为确认农村集体经济组织成员的法律依据。决定维持盆窑村委会的决定。盆窑村委会的决定是：“关于新迁回户口一事，拿国家工资的只享受政治待遇，不享受村民待遇。2009年1月1日以后原户口在外地又迁回本地的，不予分配”。“张凤才户口于2009年2月7日经派出所把此非农业户口入户到本村，经代表会议研究决定，农户分配不予发放”。原告张凤才不服，向本院提起行政诉讼。原告张凤才诉称，原告从1986年回到铁马村务农，1990年4月13日承包大甸子和小西沟经济沟，2000年4月间承包了盆窑村铁马自然村土地5.25亩。1989年至1992年当过代表组长，2005年1月23日原告的户口从承德市滦阳派出所迁回小营乡盆窑村（该户口的迁入，不违反河北省人民政府批转的《关于我省户籍管理制度改革的意见》的通知规定），已成为盆窑村的村民，享受村民待遇，当年分得红利500.00元。二轮土地承包时，分得三口人的承包地，承包土地使用证是原告的名字，2006年竞选村主任时，原告以合法身份参加村主任竞选，票数超过张忠（现任村主任），之后，他们将原告的户口偷着挪走放在乡直。后来，原告经过诉讼，承德市中级人民法院判决要求滦平县公安局重新作出具体行政行为。2009年2月7日滦平县公安局又将原告的户口重新入到盆窑村铁马自然村。盆窑村委会会议记录：迁回本村的村民享受国家待遇的不再享受集体经济组织成员资格待遇，而原告没有享受国家待遇。会议又决定：2009年1月1日以后迁回的不享受村民待遇，原告是2005年迁回的，不在这个范围之列。原告从2005年迁回有村会议记录证实，入上户口就享受村民待遇，当时原告是代表，一起开的会，该证据现在村委会，原告无法取得。铁马自然村中没有和原告一样的，只有原告一人。《中华人民共和国宪法》第十七条第二款规定，集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条规定，村民会议或村民代表会议的职权不包括集体经济组织成员资格的确认（“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”不能超出宪法第十七条第二款的规定范围）；第十八条规定，村民自治机构所议定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相冲突，不得侵犯村民的人身权、财产权等权利。集体经济组织成员资格即包含村民的人身权利，也包含着村民的财产权利，故本案第三人以召开村民代表会议的形式决定“不承认张凤才为本集体经济组织成员资格并决定其不享有经济待遇”违反了宪法和法律的上述规定。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。原告张凤才为农村土地承包经营权人，且没有经过该程序即取得承包经营权，故该村对其本集体经济组织成员资格是认可的。张凤才在承包集体经济组织土地过程中，该集体经济组织对其成员资格是认可的。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条的规定能够证明，农村集体经济组织成员资格只有在全家迁入设区的市，转为非农业户口的，才丧失该集体经济组织成员资格。而本案中，原告张凤才单人户口迁出，其他家庭成员仍在该集体经济组织，故其成员资格一直没有消灭。该结论从张凤才取得“集体土地建设用地使用证”、1999年9月30日取得该村承包地5.25亩、2005年分得红利500元等等一系列事实中均能够证明。综上所述，原告系盆窑村铁马自然村合法村民，并具有该集体经济组织成员资格，被告作出的处理决定与事实不符，盆窑村委会的决定也超过了其本身的自治权限，故该处理决定违法，请求撤销滦平县小营乡政府2013年4月1日作出的关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定。本案诉讼费用由被告承担。被告小营乡政府辩称：被告作出的小营满族乡人民政府关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定程序合法，事实清楚，适用法律、法规正确。关于张凤才是盆窑村村委会的村民是正确的，但其不属于盆窑村的集体经济组织成员。1、村民和本集体经济组织成员是两个不同的概念，是村民，但不一定是本集体经济组织成员，是本集体经济组织成员一定就是村民；2、本集体经济组织成员，是指除承担村民的权利、义务外，还享有村集体土地的承包经营权，参加集体生产，参与集体收益分配，土地征用补偿等权利，并承担农田水利设施建设以及村级范围内的“一事一议”筹资筹劳等义务。本案中，我单位的调查证据均证明了：张凤才于1972年到承钢参加工作户口迁至滦阳派出所，后又于2009年将其户口迁回盆窑村。张凤才在本村没有承包地（其承包地户名虽为张凤才，只是当时为了管理方便，实际承包地的承包者为张凤才的妻子及其子女三人，没有张凤才的承包地）。宅基地使用证中的房产是张凤才去承钢工作前就已建完，因此其宅基地使用证登记的为张凤才。张凤才自从承钢回来后，没有对盆窑村铁马自然村尽到铁马自然村集体经济组织成员应尽的义务，承担农业的三提五统、义务工、一事一议等义务。3、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，是否确定张凤才为盆窑村集体经济组织成员，应由村民集体讨论决定。盆窑村委会通过讨论决定：不承认张凤才为本集体组织的经济成员。我乡政府尊重村民委员会的讨论决定，并确定该决定不违背法律的规定。综上，请人民法院依法维持小营满族乡人民政府的处理决定，驳回原告的诉讼请求。第三人盆窑村委会述称：同意被告小营乡政府的答辩意见。被告在法定期限内提交的证据有滦平县小营满族乡人民政府关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格卷宗复印件一册。本案的争议焦点，滦平县小营满族乡人民政府于2013年4月1日作出的小营满族乡人民政府关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定是否合法。被告认为作出的处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求予以维持。被告向法庭出示并提交了以下证据：1号证据在卷宗的第1页，2012年4月6日申请人为张凤才的确定集体经济组织成员资格并要求享受待遇的申请，证实原告提出申请，被告才作出的处理决定。2号证据在卷宗的第2－7页，第2页张凤才常住人口登记卡，证实原告确实是盆窑村村民；第3－5页土地使用者为张凤才的集体土建设用地使用证，证实本案原告在铁马自然村有住宅；第6地页户主姓名为张凤才的农村宅基地有偿有限期使用收费登记证，证实原告在铁马居民组有住宅；第7页承包户主为张凤才的农村承包土地基本情况登记证，证实原告张凤才承包地为三口人，但三口人中没有张凤才的承包地。3号证据在卷宗的第8－14页，第8页1990年4月13日铁马村委会与张凤才签订的协议一份，证明原告承包了村的一个经济沟；第9页2012年4月9日证明人为李玉海的证明一份；第10页2012年4月15日证明人为王淑环的证明一份；第11页2012年4月9日证明人为李明的证明一份；第12页2012年4月2日证明人为居玉清的证明一份；第13页2012年4月9日证明人为李玉平、李玉军、陈玉清的证明一份；第14页2012年4月2日证明人为李华、程国彬的证明一份；第9－14页证明原告当过护林员、当过村民代表、当过组长，但并不能证明其确有集体经济组织成员资格。4号证据在卷宗的第15－21页，第15-16页河北省承德市中级人民法院（2006）承行终字第61号行政裁定书；第17-19页河北省承德市中级人民法院（2007）承行终字第24号行政判决书；第20-21页河北省承德市中级人民法院（2011）承立民终字第34号民事裁定书；第15－21页证实关于张凤才是否是盆窑村的集体经济组织成员，张凤才要求小营乡政府予以确认，是小营乡政府作出处理决定的一个依据。5号证据在卷宗的第22－26页，第22页2012年4月28日调查程国良的调查笔录，证明张凤才没有尽到集体经济组织成员的义务，三口人的土地不包括张凤才的；第23页2012年5月9日调查陈玉清的调查笔录，证实张凤才没有尽到集体经济组织成员的义务；第24页2012年5月9日李玉平的调查笔录，证实张凤才没有尽到集体经济组织成员的义务；第25页2012年5月17日居玉清的调查笔录，证实张凤才没有尽到集体经济组织成员的义务；第26页2012年5月17日李华的调查笔录，证实张凤才没有尽到集体经济组织成员的义务。6号证据在卷宗的第27－29页，第27-28页2009年8月9日铁马村村民代表会议记录，证实2009年以后迁户口的不给分配，不享受村民待遇；第29页2010年3月4日铁马村村民代表会议记录，证实张凤才不享受村民待遇。7号证据在卷宗的第30-32页河北省人民政府批转《关于我省户籍管理制度改革的意见》的通知，证实该“意见”只是确定村民户口的依据，并不是确定集体经济组织成员的依据。8号证据在卷宗的第33-36页关于农村集体经济组织成员资格法律界定的一篇文章，证实集体经济组织成员和村民是两个不同的概念，如何确定是集体经济组织成员没有明确的法律规定。9号证据在卷宗的第37-40页小营乡人民政府于2013年4月1日作出的关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定，证实张凤才不具备盆窑村集体经济组织成员资格。10-11号证据在卷宗的第41-42页送达回证，证实已经将该处理决定送达给了盆窑村委会和张凤才。12号证据在卷宗的第43-44页滦平县人民政府关于解决农村集体经济组织成员资格认定问题的专题会议纪要，证实小营乡政府作出的盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定也是依据此会议纪要作出的。13号证据法律依据《中华人民共和国村民委员会组织法》。原告对被告提交证据的质证意见是：对1、4、10、11号证据没有异议。对2、3号证据本身没有异议，但不认可被告的证明观点。对5号证据中调查程国良、陈玉清、李玉平、居玉清的笔录有异议，因为他们都是村干部，与本案有利害关系，说的也不属实。对调查李华的笔录无异议。对6号证据有异议，不予认可，原告户口是2005年迁回铁马村的，并不是2009年，并且村民委员会不具有确认集体经济组织成员资格的权力。对7、8、9号证据有异议，不予认可。对12、13号证据本身没有异议，但不认可被告的证明观点，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条规定：村民会议或村民代表会议的职权不包括集体经济组织成员资格的确认；第十八条：村民自治机构所议定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相冲突，不得侵犯村民的人身权、财产权等权利。第三人盆窑村委会对被告提交的证据均无异议。原告认为第三人盆窑村委会作出的决定本身已超出自治权限，是违法的，而被告维持盆窑村委会的决定没有事实依据和法律依据，是错误的，请求予以撤销。原告向法庭出示并提交了以下证据：1号证据2012年4月9日证明人为李玉平、李玉军、陈玉清的证明一份。2号证据2012年4月9日证明人为李玉海的证明一份。3号证据2012年4月9日证明人为李明的证明一份。4号证据2012年4月2日证明人为居玉清的证明一份。5号证据2012年4月15日证明人为王淑环的证明一份。6号证据2012年4月2日证明人为李华的证明一份。7号证据2012年4月2日证明人为李华、程国斌的证明一份。1-7号证据均为原件，证明原告当过护林员、当过村民代表、当过组长，履行过集体经济组织成员义务。8号证据小营乡人民政府于2012年12月6日作出的关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定、滦平县人民政府于2013年1月18日作出的滦政复决字（2013）1号行政复议决定书。9号证据河北省承德市中级人民法院（2007）承行终字第24号行政判决书。8-9号证据确认了张凤才系小营乡盆窑村村民。10号证据2012年竞选村民代表候选人名单复印件。11号证据小营乡政府的补贴发放通知书。12号证据原滦平县土地管理局发放的集体土地建设用地使用证。13号证据农村承包土地基本情况登记证。11－13号证据证实张凤才具有本村集体经济组织成员资格，原告在本村里有自己的建设用地，也有承包土地，而且还能作为本村集体经济组织成员领取财政所发放的经济补贴，并且竞选本村村委会主任，张凤才完全具有本村集体经济组织成员资格。被告对原告提交证据的质证意见是：对原告提交的1-7号证据有异议，内容说的不属实，张凤才确实是看过山，但当时给的是一个看山的费用，任何人都可以看山，并不是本村集体经济组织成员才能看山。对8号证据的真实性无异议，复议决定限定被告60日内重新作出处理决定，被告又依据新的事实作出了新的处理决定。对9号证据的真实性无异议，但只是确定了张凤才是村民，并不是集体经济组织成员。对10号证据不予认可，已经不生效了。对11号证据予以认可，但并不是发放给原告张凤才的，而是按着土地发放给张凤才亲属的，承包地没有张凤才的。对12号证据的真实性无异议。对13号证据真实性无异议，但该承包地没有张凤才的，按2005年张凤才户籍才转入盆窑村，第二轮土地延包在1999年，故没有张凤才的承包土地。第三人对原告提交证据的质证意见是：对1-7号证据认为不属实，2003开始张忠当村主任，2003年以后张凤才没任过什么职务，也没看过山。对10号证据认为是无效的，当时竞选村主任和代表，选完后，有些人不同意，又聚众重新选，二次选代表到乡里给否了，乡里认可第一轮选的。其他意见同被告的质证意见。第三人认为被告作出的处理决定合法，请求予以维持。第三人未向法庭提供证据。根据原告、被告举证、质证第三人质证及庭审情况，本院认为原告提供的8号证据、9号证据、12号证据，被告提供的1号证据、4号证据、10号证据、11号证据客观真实，且与本案有一定的关联性，本院予以采信。经审理查明：原告张凤才原籍滦平县小营满族乡盆窑村铁马居民组。1972年原告张凤才到承德钢铁厂工作，转为非农业户口。1986年原告回到其原籍即滦平县小营满族乡盆窑村铁马居民组务农。2000年4月，原告承包了盆窑村铁马居民组土地5.25亩。滦平县公安局印发的、登记日期为2005年4月5日的“常住人口登记卡”显示原告张凤才于2005年1月23日因投靠亲属由河北省承德市双滦区滦阳派出所迁回滦平县小营满族乡盆窑村铁马居民组。滦平县公安局印发的、登记日期为2006年2月7日的“常住人口登记卡”显示原告张凤才户籍迁入小营乡直居委会。原告张凤才以滦平县公安局作出的具体行政行为错误为由，向滦平县人民法院提起行政诉讼。滦平县人民法院作出（2007）滦行初字第2号行政判决驳回原告张凤才的诉讼请求。原告张凤才不服提起上诉，承德市中级人民法院作出（2007）承行终字第24号行政判决，撤销滦平县人民法院作出的（2007）滦行初字第2号行政判决；判令滦平县公安局重新作出具体行政行为。滦平县公安局印发的、登记日期为2010年1月13日的“常住人口登记卡”显示原告张凤才于2009年2月7日因夫妻投靠由河北省承德市双滦区承钢3号单身楼迁来本县小营乡盆窑村铁马居民组。2010年，原告张凤才以盆窑村委会侵犯其合法权益、要求赔偿其经济损失为由，向滦平县人民法院提起民事诉讼，滦平县人民法院作出（2010）滦民初字第1668号民事裁定驳回原告张凤才的起诉。原告张凤才不服提起上诉，承德市中级人民法院作出（2011）承立民终字第34号民事判决，认为“村委会在行使分配集体经济组织收益这部分权力时，具有行政主体的特征，若村民或集体经济组织成员认为分配不公侵犯其合法权益可向乡镇人民政府要求解决，在对乡镇政府处理决定仍不服的情况下，向人民法院提起行政诉讼。因此，本案不属于人民法院受理民事案件的范围，应由有关行政机关处理。”裁定驳回上诉，维持原裁定。2012年4月，原告张凤才向滦平县小营满族乡人民政府提出申请，滦平县小营满族乡人民政府于2012年12月6日作出“关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定”，认为“因没有法律法规及政策依据，同时村委会曾两次召开村民代表会，会议决定张凤才不能享受集体经济组织成员资格和经济待遇，因此，乡政府决定维持村民代表会的决定”。原告张凤才不服，向滦平县人民政府申请复议，滦平县人民政府于2013年2月18日作出行政复议决定，以主要事实不清、证据不足为由，撤销小营满族乡人民政府作出的确认张凤才集体经济组织成员资格的行政处理决定；责令小营满族乡人民政府重新作出行政处理决定。被告滦平县小营满族乡人民政府于2013年4月1日重新作出关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定，该处理决定认为河北省人民政府批转的《关于我省户籍管理制度改革的意见》的通知和冀政（2003）40号文件，没有规定登记了农村常住人口就确认是该村集体经济组织成员。因此，该“意见”和（2003）40号文件，只能作为登记为农村常住户口的依据，不能作为确认农村集体经济组织成员的法律依据。决定维持盆窑村村民委员会的决定，盆窑村委会的决定是：“关于新迁回户口一事，拿国家工资的只享受政治待遇，不享受村民待遇。2009年1月1日以后原户口在外地又迁回本地的，不予分配”。“张凤才户口于2009年2月7日经派出所把此非农业户口入户到本村，经代表会议研究决定，农户分配不予发放”。原告张凤才不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，行政机关作出的具体行政行为要具有合法性，合法性包含行政机关要正确的适用法律、法规，也就是行政机关应该在行政处理决定书中载明具体适用的法律条款或者在宣告具体行政行为时宣读具体适用的法律条款内容，本案中，被告只是在诉讼过程中提供了作为法律依据的《中华人民共和国村民委员会组织法》，即未在处理决定书中载明，也未提供证据证实在宣告处理决定时宣读。因此，被告作出的处理决定属于没有适用应当适用的实体法律规范的情形，包含在“适用法律、法规错误”的范畴，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定：适用法律、法规错误的，应判决撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。故原告请求撤销该处理决定的诉讼请求本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第三十二条、第五十四条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告滦平县小营满族乡人民政府于2013年4月1日作出关于盆窑村张凤才要求确认其为盆窑村集体经济组织成员资格的处理决定。二、责令被告滦平县小营满族乡人民政府重新作出具体行政行为。本案受理费100.00元，由被告滦平县小营满族乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于承德市中级人民法院。审判长　　蔺淑琴审判员　　赵芬然审判员　　邹红霞二〇一三年十一月十二日书记员　　程月妍微信公众号“”