（2013）鲁行终字第120号
裁判日期: 2013-11-10
公开日期: 2014-02-20
案件名称
陆文友、唐保文等与山东省人民政府不履行法定职责二审判决书
法院
山东省高级人民法院
所属地区
山东省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
陆文友,唐保文,张自名,王善夫,山东省人民政府
案由
法律依据
《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》：第十八条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）鲁行终字第120号上诉人（原审原告）陆文友，男，1933年4月5日出生，汉族，农民。上诉人（原审原告）唐保文，男，1930年6月23日出生，汉族，农民。上诉人（原审原告）张自名，男，1924年8月15日出生，汉族，农民。上诉人（原审原告）王善夫，男，1939年2月26日出生，汉族，农民。委托代理人张学俊、张继忠，均系山东海中洲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府。法定代表人郭树清，省长。委托代理人汲广辉，山东省人民政府法制办公室工作人员。委托代理人史继臻，山东省水利移民管理局工作人员。济南市中级人民法院就陆文友、唐保文、张自名、王善夫（以下简称陆文友等四人）诉山东省人民政府（以下简称省政府）履行职责一案，于2013年6月22日作出（2013）济行初字第24号行政判决，陆文友等四人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人陆文友等四人的共同委托代理人张学俊、张继忠及上诉人唐保文、王善夫，被上诉人省政府的委托代理人汲广辉、史继臻到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2013年1月18日，陆文友等四人以特快专递的方式，向被告省政府邮寄申请，请求批准陆文友等四人为苍山县水库移民，并享受移民后期扶持资格，被告省政府在陆文友等四人起诉之前未作答复。陆文友等四人不服，向一审法院提起行政诉讼，要求法院判令省政府对其四人请求批准为水库移民的申请予以答复，批准其四人为苍山县水库移民，享受国家对大中型水库移民后期扶持待遇。一审法院认为：《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发（2006）17号）第十八条规定，“……移民工作实行属地管理，省级人民政府对本地区移民工作和社会稳定负总责……”，第十九条规定，“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见抓紧制订本地区水库移民后期扶持政策实施方案，报国务院批准后组织实施。”《山东省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》（以下简称《省移民扶持政策实施方案》）是省政府依据该意见制定和发布的规章以下的规范性文件，并经过国务院批准，目的是为了规范山东省行政区域内移民扶持活动。其中的规定，只要与法律、法规、规章和上述意见不相矛盾，人民法院都可以参照判断省政府对公民个人直接向其提起的“请求认定水库移民的申请”是否具有答复的职责。《省移民扶持政策实施方案》规定：“整体搬迁安置村、分散安置村移民登记，由移民户、移民个人或其委托的代理人，填写‘移民登记申请表’，向村民委员会提出申请。村民委员会对申请进行初审、汇总后，报驻村移民工作组核实。生产安置村的移民核实登记，由村民委员会向驻村工作组提出申请，由工作组核实同意。驻村工作组核实后，由村民委员会将该村级移民核查登记汇总表报乡（镇）人民政府，经乡（镇）移民工作队核实，由乡（镇）人民政府确认。实行村、乡（镇）两级公示制度……经村、乡（镇）公示的移民名单及有关材料要统一存档，并在乡（镇）公示结束后3日内由所在乡（镇）人民政府按水库为单元汇总，签章报县（市、区）人民政府。县（市、区）人民政府5日内以水库为单元汇总，签章报市人民政府审核。市人民政府5日内以水库为单元汇总，签章报省人民政府审批。”以上规定与法律、法规、规章和国务院意见中的规定不相矛盾，人民法院可以参照判断山东省区域内移民扶持活动是否合法。参照《省移民扶持政策实施方案》的上述规定，个人申请认定水库移民，要先向村委会提出申请，由村委会进行初审，并经乡（镇）、县（市、区）、市级政府逐级确认后，由市级政府报到省政府进行审批。说明省政府虽然具有依申请审批水库移民申请的职责，但只有权对通过逐级上报的申请进行审批，无权对个人直接向省政府提起的申请进行审批。原告陆文友等四人通过邮寄《请求认定水库移民的申请书》，直接向省政府提起的认定水库移民的申请，不属于省政府的职权范围。综上所述，省政府对原告陆文友等四人直接向其提起的认定水库移民申请，并不具有答复的法定职责。省政府对其申请不予答复，并未违反法律规定。另外，原告陆文友等四人在向省政府邮寄的申请中称，系根据《省移民政策实施方案》的规定，向被告提出的申请。说明原告陆文友等四人在提起申请时，已经了解了《省移民政策实施方案》的相关规定，并知悉了递交认定水库移民申请的途径，省政府未通过答复的形式告知原告陆文友等四人按《省移民扶持政策实施方案》规定的途径递交申请，并未侵害原告陆文友等四人的正当权益。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告陆文友等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由陆文友等四人负担。原审原告陆文友等四人不服一审法院判决，上诉请求：撤销一审法院判决，改判被上诉人省政府对其请求批准为水库移民的申请予以答复，批准其为苍山县水库移民，享受国家对大中型水库移民后期扶持待遇。事实与理由：1、一审法院认定省政府没有法定的答复职责属于偷换概念。《省移民扶持政策实施方案》明确规定审批权在省政府。上诉人陆文友等四人正是因为知悉《省移民扶持政策实施方案》的规定，才向被上诉人省政府要求答复和批准。所谓的答复，并不是一审法院所理解的答复，而是要求被上诉人根据其职权，作出批准或者不予批准以及为什么不批准的答复。2、关于确认水库移民申请的途径问题，《省移民扶持政策实施方案》，只是规定了各级政府办理水库移民待遇的程序，并没有关于公民个人申请为水库移民的途径。四上诉人已经当地乡、县认定为水库移民，到底上报不上报，怎么上报，四上诉人无从知晓。根据规定，被上诉人具有审批权。被上诉人的审批权并不仅是接受下级报上来的材料后进行审批，对于老百姓提出的申请，也应核实情况，而不是一推了之。综上，应支持四上诉人的诉讼请求。被上诉人省政府答辩称：上诉人向被上诉人邮寄申请，请求批准其四人为苍山县水库移民，并享受移民后期扶持资格。根据《省移民扶持政策实施方案》的相关规定，个人申请认定水库移民，要先向村委会提出申请，由村委会进行初审并经乡（镇）、县（市、区）、市级政府逐级确认后，由市级政府报省政府进行审批。说明省政府虽然具有依申请审批水库移民申请的职责，但只有权对通过逐级上报的申请进行审批，无权对个人直接向省政府提出的申请进行审批。上诉人陆文友等四人通过邮寄直接向省政府提起认定水库移民的申请，不属于省政府的职权范围。省政府对其申请不予答复并未违反法律规定。另外，上诉人陆文友等四人在向省政府邮寄的申请中称，系根据《省移民扶持政策实施方案》的规定，向被上诉人提出的申请，说明上诉人陆文友等四人在提起申请时已经了解了《省移民扶持政策实施方案》的相关规定，并知悉了递交认定水库移民申请的途径，被上诉人省政府未通过答复形式告知上诉人陆文友等四人并未侵犯其正当权益。一审法院判决驳回上诉人陆文友等四人的诉讼请求合法，请求驳回上诉，维持原判。根据一审法院判决和当事人上诉、答辩情况，合议庭确定本案的审理重点是：一审法院判决驳回上诉人陆文友等四人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。针对合议庭确定的审理重点，上诉人陆文友等四人认为，2013年1月18日上诉人陆文友等四人向被上诉人提交《请求批准为水库移民的申请书》，向其阐述了2006年落实水库移民政策以来没有被批准为水库移民并且享受移民政策的有关事实。上诉人陆文友等四人提交的证据可以证明，长新桥水库于1959年10月建设，1960年5月完成。上诉人陆文友等四人所在长新桥村在下游，因洪水对下游村民造成威胁，由政府组织进行了搬迁。2006年经过了相关申报、摸底、上报程序，且苍山县水利水电工程办公室于2008年对苍山县移民的综合认定材料已向山东省移民局进行申报。省政府应根据国务院及省政府相关文件规定，履行批准四上诉人为水库移民的法定职责。被上诉人省政府认为，省政府不具有直接对个人的申请进行答复的职责，整体搬迁村移民登记由移民户、个人或者代理人填写申请表向村委会进行申请，向驻村工作组提出申请，核实后由村委会将该表报乡（镇）移民工作组核实，由乡（镇）政府确认，后进行两级公示并存档。按水库为单元汇总，报县人民政府，并逐级上报省政府审批。即个人应当向村委会提出申请并逐级上报省政府审批，不存在个人直接向省政府提出申请。省政府虽然有审批的资格，但是只是对有权机关的上报进行审批，无权针对个人。所以，本案上诉人陆文友等四人直接提出的申请不属于省政府的职权范围。而且，虽然不属于省政府的职权范围，本着对上诉人陆文友等四人负责的态度，省政府在收到上诉人陆文友等四人的申请后，仍责令临沂市人民政府和苍山县人民政府进行了调查核实。两级政府的调查报告显示，长新桥水库位于苍山县，于1959年10月修建，1960年5月建成蓄水。根据《山东省大中型水库移民后期扶持人口登记管理暂行办法》第7条规定，大中型水库移民核定的依据为：批准的规划设计文件、搬迁时登记在册的农村移民人口或工程竣工验收文件等档案资料、核实上报的大中型水库移民统计报表。以上资料中并未找到长新桥村因水库建设而搬迁的证据。临沂市人民政府和苍山县人民政府提供了原始资料，证明长新桥村民并非按规划设计文件实施的搬迁，而是在修建水库时，南马头村、北马头村的群众迁到了长新桥村。从2007年5月临沂市人民政府上报的人口核定登记汇总表以及苍山县人民政府向临沂市人民政府于2006年10月上报的申请表中均不包括上诉人陆文友等四人的资料。各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。二审中没有新的证据提交。经审理，同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发（2006）17号）第十八条规定，“……移民工作实行属地管理，省级人民政府对本地区移民工作和社会稳定负总责……”。第十九条规定，“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见抓紧制订本地区水库移民后期扶持政策实施方案，报国务院批准后组织实施”。根据前述条款规定，省政府制定了《省移民扶持政策实施方案》。该方案“落实后期扶持政策的措施和办法（一）人口核定登记办法”部分明确规定：“整体搬迁安置村、分散安置村移民登记，由移民户、移民个人或其委托的代理人，填写‘移民登记申请表’，向村民委员会提出申请。村民委员会对申请进行初审、汇总后，报驻村移民工作组核实。生产安置村的移民核实登记，由村民委员会向驻村工作组提出申请，由工作组核实同意。驻村工作组核实后，由村民委员会将该村级移民核查登记汇总表报乡（镇）人民政府，经乡（镇）移民工作队核实，由乡（镇）人民政府确认。实行村、乡（镇）两级公示制度……经村、乡（镇）公示的移民名单及有关材料要统一存档，并在乡（镇）公示结束后3日内由所在乡（镇）人民政府按水库为单元汇总，签章报县（市、区）人民政府。县（市、区）人民政府5日内以水库为单元汇总，签章报市人民政府审核。市人民政府5日内以水库为单元汇总，签章报省人民政府审批”。上述条款规定与相关法律、法规、规章不相矛盾，可以参照判断山东省行政区域内移民扶持活动是否合法。根据以上文件的规定，水库移民人口核定登记具有严格的条件和程序规定。个人申请认定水库移民，应履行文件规定的相关程序：先向村委会提出申请，由村委会进行初审，并经乡（镇）、县（市、区）、市级政府逐级确认后，由市人民政府报被上诉人省政府审批。即被上诉人省政府审批所针对的对象是山东省行政区域内各市人民政府上报的材料，而非个人直接提出的移民申请。所以，省政府对本案上诉人陆文友等四人以邮寄《请求批准为水库移民的申请书》的形式、直接提出的移民资格认定申请没有进行审批的法定职责。省政府对该申请不予答复，并未违反相关法律规定，亦未限制上诉人陆文友等四人按照《省移民政策实施方案》规定的移民申请途径进行报批的权利。综上，一审法院判决驳回上诉人陆文友等四人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人陆文友等四人的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陆文友、唐保文、张自名、王善夫负担。本判决为终审判决。审 判 长 许 琳代理审判员 蒋炎焱代理审判员 于 晶二〇一三年十一月十日书 记 员 王 璐 微信公众号“”