（2011）浙杭行初字第6号
裁判日期: 2013-10-28
公开日期: 2014-06-20
案件名称
孙根土、莫国强与浙江省人民政府行政批准、行政命令一审行政判决书
法院
浙江省杭州市中级人民法院
所属地区
浙江省杭州市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
孙根土,莫国强,浙江省人民政府,杭州市国土资源局
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第二条；《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第五十八条第一款；浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法：第二十一条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条
全文
浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2011）浙杭行初字第6号原告孙根土。委托代理人沈莲芝。委托代理人金芳。原告莫国强。委托代理人姚小萍。被告浙江省人民政府。法定代表人吕祖善。委托代理人吴伟。委托代理人廖琦。第三人杭州市国土资源局。法定代表人储根荣。委托代理人黄路。原告孙根土、莫国强不服浙江省人民政府在浙土字［A2005）第20210号《建设用地项目呈报说明书》上批准收回国有土地使用权8.8895公顷的决定，于2010年12月27日向本院提起诉讼。本院于2010年12月30日受理后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因杭州市国土资源局与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2011年3月10日公开开庭审理了本案。原告孙根土及其委托代理人沈莲芝、金芳，原告莫国强及其委托代理人姚小萍，被告浙江省人民政府的委托代理人廖琦，第三人杭州市国土资源局的委托代理人黄路到庭参加诉讼。在审理过程中，本院发现存在法定中止情形，于2011年3月15日裁定中止诉讼。因中止原因消除，本院于2013年10月22日恢复诉讼，现已审理终结。2006年1月20日，浙江省人民政府作出浙土字［A2005）第20210号《建设用地项目呈报说明书》，因“望江片”居住区二期项目建设用地需要，同意收回国有土地8.8895公顷（133.343亩）。被告在法定期限内向本院提供的证据有：1、建设用地申请表，证明建设单位提出建设用地申请。2、组织机构代码证，证明建设单位法人资格情况。3、关于近江地区望江片住宅小区方案设计的批复，证明建设项目设计情况。4、杭发改社会（2005）527号文件作出同意建设望江片幼儿园的批复、杭发改投资（2005）538号、539号文件分别作出同意建设望江地区拆迁安置公建用房、拆迁安置用房的批复，证明建设项目的立项情况。5、（2005）年浙规用证01000321号《建设用地规划许可证》，证明建设项目的用地规划情况。6、杭土资预（2005）382号《关于“望江片”居住二期项目建设用地的预审意见》，证明建设项目选址符合杭州市土地利用总体规划，已通过预审。7、勘测定界成果，证明建设项目实地测量情况。8、杭政办发（1999）59号、上政发（1999）3号、上政发（1999）20号、经济补偿协议书，证明案涉土地已撤村建居，并进行了经济补偿，为国有土地。9、供地方案，证明拟定供地方案的情况。10、建设用地项目呈报材料“一书一方案”（浙土字［A2005）第20210号）及《建设用地项目呈报说明书》，证明建设项目用地已经省政府批准。11、浙政复决字（2010）203号，证明行政复议已维持浙土字［A2005）第20210号行政行为。上述证据均系复印件。原告孙根土、莫国强起诉称：1、原告从杭土资拆许字（2010）第023号《房屋拆迁许可证》行政案件证据材料中得知，被告以《建设用地呈报材料“一书一方案”》批示“同意”的形式收回8.8895公顷国有土地。原告的房屋座落在案涉土地的范围内，拥有涉案地块内建设用地使用权和房屋产权，与该行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。2、本案所涉地块的土地属于集体土地，原告拥有合法有效的集体土地建设用地使用证。杭州市国土资源局在填报《建设用地呈报说明书“一书一方案”》时将集体土地填写成“国有土地”，系故意歪曲事实。被告据此认定该块土地是国有土地，属于认定事实错误。3、假使涉案土地是国有土地，被告的行为是提前收回国有土地使用权的行政决定，根据国务院《国家行政机关公文处理办法》（国发（2000）23号）的相关规定，被告的公文形式应是行政决定书，被告以批示形式代替行政决定，违反上述法律的规定。而且被告未对行政相对人进行公告就以批示形式收回土地使用权又直接供地给另一方，程序违法，公文形式不合法。综上，请求撤销被告2006年1月20日作出的浙土字［A2005）第20210号同意收回8.8895公顷国有土地的具体行政行为，诉讼费由被告承担。原告向本院提供的证据有：1、身份证，证明原告身份。2、浙土字［A2005）第20210号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，证明被诉的行为。3、杭州市国土资源局杭土资拆许字（2010）第023号《房屋拆迁许可证》证据目录、邮寄凭证、特快查询单，证明被诉行为的来源。4、《集体土地建设用地使用证》，证明原告与被诉行为存在利害关系的事实，同时证明本案所涉土地还是集体土地。5、《证明》，证明原告莫国强与户主莫阿毛是父子关系，及莫阿毛已死亡的事实。6、浙江省人民政府浙政复决字（2010）203号《行政复议决定书》及邮寄信封，证明已经过行政复议程序并在规定的时间内起诉。上述证据均系复印件。被告浙江省人民政府答辩称：1、浙土字［A2005）第20210号批准的“望江片”居住区二期工程建设用地位于杭州市东至钱江路、西至秋涛路、南至沙地路、北至婺江路，总面积为8.8895公顷，其中涉及本案争议的上城区原望江村“撤村建居”前的土地2.097公顷。为实施城市规划，加快望江地区建设改造，杭州市发展和改革委员会于2005年6月15日以杭发改投资（2005）527号文件作出同意建设望江片幼儿园的批复，于2005年6月20日以杭发改投资（2005）538号、539号文件分别作出同意建设望江地区拆迁安置公建用房、拆迁安置用房的批复。2005年8月12日，杭州市国土资源局作出杭土资预（2005）382号项目建设用地预审意见。杭州市规划局经审查认定该项目用地符合城市规划要求，并于2005年10月11日向杭州上城区近江小区建设工程指挥部颁发（2005）年浙规用证01000321号建设用地规划许可证。2005年10月，杭州市上城区地产事务所出具“望江片”居住区二期建设用地勘测定界技术报告。此后，杭州上城区近江小区建设工程指挥部向杭州市国土资源局提出建设用地申请。2005年12月13日，经杭州市国土资源局审查并经杭州市人民政府审核同意后，上报审批。经省国土资源厅审查后，省人民政府于2006年1月20日作出浙土字［A2005）第20210号批文，同意收回国有土地8.8895公顷并作为新批建设用地，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。同时，供地方案符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条有关规定，批准的建设项目用地符合土地利用总体规划和城市规划。2、浙土字［A2005）第20210号批准收回国有土地之前，该地块已经属于国有土地。原望江村系杭州市第一批“撤村建居”改革试点村之一，于1999年4月16日撤销行政村建制，同年6月22日进行“农转非”工作。2005年11月25日，杭州市国土资源局上城分局和杭州市上城区望江股份经济合作社就原集体所有土地的经济补偿问题达成杭征迁（2005）第106号经济补偿协议书，参照征地补偿标准对原望江村2.097公顷的土地进行了补偿。综上所述，浙土字［A2005）第20210号批准收回国有土地的具体行政行为符合法定权限和程序，请求人民法院依法予以维持。第三人杭州市国土资源局述称：1、建设单位提供相关材料，向我局提出建设用地申请，我局受理后，拟定了供地方案，并编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》逐级上报浙江省人民政府批准。该行为认定事实清楚，证据材料充分，适用法律正确，程序合法。2、原告认为案涉土地系集体土地的理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项、《杭州市土地管理规定》第九条、浙土资函（2001）188号《关于杭州市撤村建居中土地转权问题的答复意见》的规定，杭州市第一批34个撤村建居改革试点村的农民集体建制被撤销且其人口全部转为非农业人口后，剩余未经征用的集体土地已依法转为国有土地。近江村和望江村系1999年杭州市第一批34个撤村建居改革试点村之一，已分别于1999年2月和6月撤销村行政建制，建立居民区，原集体土地亦已根据上述规定进行了经济补偿，因此，案涉地块已依法转为国有。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人未向本院提供证据。对被告提供的证据，原告质证如下：证据1、3、4、5、6、7、8、9、10三性均有异议；证据2关联性、合法性有异议；证据11与本案无关。第三人对被告提供的证据均无异议。对原告提供的证据，被告质证如下：证据1、2、5、6无异议；证据3与本案无关；证据4不能证明案涉土地还是集体土地。第三人对原告提供的证据质证如下：证据4的证明对象有异议，其它证据均无异议。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1、2、5、6，各方均无异议，符合证据三性，予以采信；原告提供的证据3能够证明其知悉被诉行为的方式，予以采信；原告提供的证据4只能证明相关土地原为集体土地，但不能证明被诉行为作出时仍为集体土地，不予采信。被告提供的证据1-7，能够证明案涉地块建设项目的相关情况，予以采信；被告提供的证据8能够证明案涉土地已依法转为国有，予以采信；被告提供的证据9、10能够证明涉案地块的审批情况，予以采信；被告提供的证据11与原告提供的证据6一致，能够证明被诉行为的复议情况，予以采信。经审理查明，1999年4月6日，杭州市人民政府办公厅下发杭政办发（1999）59号《关于确定杭州市撤村建居改革试点村的通知》，将上城区望江街道近江村、望江村确定为杭州市撤村建居改革试点。1999年2月10日、6月23日，杭州市上城区人民政府分别作出上政发（1999）3号《关于同意撤销近江村行政建制的批复》、上政发（1999）20号《关于同意撤销望江村行政建制的批复》，同意望江街道办事处撤销近江村、望江村建制，建立近江、望江居民区，纳入望江街道管辖范围。2005年11月25日，甲方杭州市国土资源局上城分局与乙方杭州市上城区望江股份经济合作社签订杭征迁（2005）第106号《经济补偿协议书》，协议的主要内容为：甲方因杭州上城区近江小区建设工程指挥部实施“望江片”居住二期建设项目，需征收（拨用）本区杭州市上城区望江股份经济合作社已被批准转为国有的集体所有土地2.097公顷（31.455亩）。甲方共应支付乙方征地总费用为377.46万元人民币，上述费用已包括土地补偿费、安置补助费（含自谋职业费）、一般性地上附着物补偿费和青苗补偿费四项。协议签订后5个工作日内由甲方预付乙方补偿费用188万元，余款在乙方交地后5个工作日内付清，乙方应在协议签订后十五日内将所征土地交付甲方。2005年11月25日，甲方杭州市国土资源局上城分局与乙方杭州市上城区近江经济联合社签订杭征迁（2005）第106号《经济补偿协议书》，协议的主要内容为：甲方因杭州上城区近江小区建设工程指挥部实施“望江片”居住二期建设项目，需征收（拨用）本区杭州市上城区近江经济联合社已被批准转为国有的集体所有土地2.1827公顷（32.740亩）。甲方共应支付乙方征地总费用为392.886万元人民币，上述费用已包括土地补偿费、安置补助费（含自谋职业费）、一般性地上附着物补偿费和青苗补偿费四项。协议签订后5个工作日内由甲方预付乙方补偿费用196万元，余款在乙方交地后5个工作日内付清，乙方应在协议签订后十五日内将所征土地交付甲方。杭州上城区近江小区建设工程指挥部因实施“望江片”居住区二期建设项目的需要，向杭州市国土资源局申请建设用地时，提交了建设用地申请表、组织机构代码证、关于近江地区望江片住宅小区方案设计的批复、杭发改社会（2005）527号《关于同意建设望江片幼儿园的批复》、杭发改投资（2005）538号《关于同意在望江地区B-08、09地块建设拆迁安置公建用房的批复》、杭发改投资（2005）539号《关于同意在望江地区B-02、03、15、G12地块建设拆迁安置用房的批复》、（2005）年浙规用证01000321号《建设用地规划许可证》、杭土资预（2005）382号《关于“望江片”居住二期项目建设用地的预审意见》、勘测定界成果等材料。杭州市国土资源局在拟订供地方案后，于2005年12月13日向浙江省人民政府报送杭国土字（2005）344号《建设用地项目呈报说明材料“一书一方案”》，浙江省人民政府于2006年1月20日在《建设用地项目呈报说明书》中同意收回国有土地8.8895公顷，新批建设用地8.8895公顷。孙根土、莫国强房屋所在地属此次收回国有土地的范围，因其不服该收回国有土地使用权的决定，向浙江省人民政府申请行政复议。2010年12月7日，复议机关作出浙政复决字（2010）203号《行政复议决定书》，维持该收回决定。孙根土、莫国强仍不服，提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。据此，立法将“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”与“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地”并列表述，二者均属于国家所有土地的范围。国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日发布的国法函（2005）36号《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》自公布之日起实施，对于发生在2005年3月4日之前因撤村建居导致农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地转为国家所有的情形不具有溯及力。《杭州市土地管理规定》第九条第一款亦规定，城市规划区范围内的农村建制，经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，原所属集体所有土地全部转为国有土地，并参照征用集体所有土地的补偿标准进行补偿。因原近江村、望江村已于1999年撤村建居，其成员亦已转为城镇居民，故依照上述规定，包括孙根土、莫国强宅基地在内的原集体所有土地已转为国家所有，其继续使用的宅基地已转为国有建设用地，其土地使用权亦已转为国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条第一款第（三）项规定，杭州、宁波两市六公顷以上、其他设区的市五公顷以上的建设项目用地，由省人民政府土地行政主管部门审核，报省人民政府批准。本案中，杭州上城区近江小区建设工程指挥部为实施“望江片”居住区二期建设项目申请建设用地的面积为8.8895公顷，属于浙江省人民政府审批建设项目用地的权限范围之内。涉案建设项目为幼儿园、拆迁安置公建用房、拆迁安置用房，具有公益性，浙江省人民政府决定收回8.8895公顷国有土地的使用权，并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。综上所述，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告孙根土、莫国强的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告孙根土、莫国强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。（浙江省高级人民法院户名为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：190001010400065750000515001，开户银行为农行杭州市西湖支行。）审判长 王丽园审判员 徐 斐审判员 吴宇龙二〇一三年十月二十八日书记员 叶 嘉 更多数据：