（2013）宁行初字第6号

裁判日期: 2013-10-25

公开日期: 2014-08-04

案件名称

原告前洋坂村委会诉被告古田县人民政府、第三人古田县吉巷乡塔洋村村民委员会、第三人古田县吉巷乡七茶洋村村民委员会撤销被告古田县人民政府林业行政管理行政裁决案一审行政判决书

法院

福建省宁德市中级人民法院

所属地区

福建省宁德市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

古田县吉巷乡前洋坂村村民委员会,古田县人民政府,古田县吉巷乡塔洋村村民委员会,古田县吉巷乡七茶洋村村民委员会

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

福建省宁德市中级人民法院行政判决书（2013）宁行初字第6号原告古田县吉巷乡前洋坂村村民委员会，住所地古田县吉巷乡前洋坂村。（以下简称前洋坂村委会）法定代表人施仁忙，村民主任。委托代理人陈大振、张翠仙，福建泰和律师事务所律师。被告古田县人民政府，住所地古田县城东街道解放路143号政府大楼。法定代表人谢再春，县长。委托代理人谢丁洋，福建立胜律师事务所律师。第三人古田县吉巷乡塔洋村村民委员会，住所地古田县吉巷乡塔洋村。（以下简称塔洋村委会）法定代表人杨发连，村民主任。委托代理人唐青山，蕉城区蕉城法律服务中心法律工作者。第三人古田县吉巷乡七茶洋村村民委员会，住所地古田县吉巷乡七茶洋村。（以下简称七茶洋村委会）法定代表人郑书市，村民主任。原告前洋坂村委会诉请撤销被告古田县人民政府林业行政管理行政裁决一案，于2013年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2013年8月12日受理后，于2013年8月12日向被告古田县人民政府和第三人塔洋村委会、七茶洋村委会送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月21日公开开庭审理了本案。原告前洋坂村委会的法定代表人施仁忙及其委托代理人陈大振、张翠仙、被告古田县人民政府的委托代理人谢丁洋、第三人塔洋村委会的委托代理人唐青山、第三人七茶洋村委会的法定代表人郑书市到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古田县人民政府于2013年3月26日作出古政文（2013）91号《古田县人民政府关于吉巷乡塔洋村与前洋坂村“天湖顶”（长垅坂）山场林木林地权属争议的处理决定》，决定：本案“天湖顶”（长垅坂）山场其四至东：炉林隔炉林中岗（与七茶洋村交界）、南：长垅坂路（出米石往炉林厂，也是甘棠往七茶洋路），西：锄头挂壁（岩丫里防火路），北：天湖顶坪岗（屏南县界）范围内的林地所有权、林地使用权归申请人塔洋村村民委员会所有。除了炉林隔塔洋去炉林厂路上方塔洋大队73年林业基本图76小班，2007年前洋坂村二类调查基本图14大班4小班内零星人工杉木所有权、使用权归属前洋坂村造林者所有外，其余在争议山场范围内的林木所有权、林木使用权均归属塔洋村村民委员会所有。被告在规定时间内向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：A1、古政文（2013）91号文件，证明被告于2013年3月26日对争议山场作出调处的具体行政行为。A2、送达回证，证明被告依法向各方当事人送达了《处理决定》。A3、调处申请书，证明根据第三人塔洋村的申请，被告对争议山场依法进行调处。A4、前洋坂村及第三人答辩状，证明行政程序中被申请人及第三人进行答辩。A5、质证协商会记录及签到表，证明2013年3月8日，被告组织各方进行调解等，但无法达成协议。被告作出具体行政行为程序合法。A6、通知书送达回证，证明被告已向各方当事人送达参与质证协商会通知书。A7、质证协商会通知书，证明2013年2月27日通知各方当事人召开质证协商会的时间、地点等，被告具体行政行为程序合法。A8、争议山场补充勘验笔录，证明2013年1月18日，被告组织各方代表对争议山场进行重新勘验，并制作地形图，各方代表对争议山场位置、四至达成一致。争议山场四至清楚。A9、争议山场补充勘验图，证明2013年1月18日，被告组织各方代表对争议山场进行重新勘验，并制作地形图，各方代表对争议山场位置、四至达成一致。争议山场四至清楚。A10、争议山场证据核对记录，证明2010年7月19日被告组织各方当事人进行质证，并进行调处。A11、三份协议书现场核对座落位置图，证明2010年7月19日，被告组织各方对1980年各方与新田大队所签订的协议书中所记载的四至进行现场核对，由各方代表签字确认。A12、调解记录，证明2008年9月19日被告组织各方进行调解，但无果。A13、现场勘验记录，证明2008年6月18日被告组织原申请人与被申请人对现场勘验并制作现场勘验图。以及争议山场面积经计算为928亩。A14、现场勘验图、1997和1973年林业基本图、面积计算、小班位置图，证明2008年6月18日被告组织原申请人与被申请人对现场勘验并制作现场勘验图，以及争议山场面积经计算为928亩。A15、暂缓发证申请报告，证明因山场存在争议，申请人申请暂缓发放2006年林权证。A16、三份《山界权属协议书》，证明1980年10月份，在古田、屏南两县农办、林业局及吉巷、甘棠公社及新田村共三级代表的参与下，对权属不明的“天湖顶”（长垅坂）岩里、杉树湾、大洋头、炉林岭、门头岗、里湾仔等一带山场进行实地踏看核对、确认，分别于当年10月11日、13日、14日与屏南新田大队签订了《林权、山界协议书》，该三份协议书内容清晰、划定的山场四至清楚，且根据该协议的四至，可明显看出这一带山场位置相连、且从东至西均能吻合连接，没有重复和遗漏现象，与实地情况相同，完全可以认定该协议是各方当事人真实意思的表示。又因为该协议是该三个村的代表在同一时间踏看现场之后，在几乎相同的时间段内与新田村所签订，可以认定该三个村完全知悉这三份协议的具体内容，虽然从协议的形式上看仅是一个村与新田大队之间签订协议，但可以看出其余的二个村并无异议且已同意各协议的内容。A17、塔洋村承包荒山造林管护合同，证明1985年5月2日，塔洋村将长垅坂发包给村民造林管护，以及双方的权利义务。A18、塔洋村管护合同书，证明1996年7月30日塔洋村明确山林管护直接责任人及其权利义务。A19、前洋坂村造林验收单，证明争议山场中的部分人工小班中的林木为造林者栽种，该林木归其所有。A20、宁德中院判决书，证明2012年6月8日宁德中院作出要求被告对争议山场重新作出具体行政行为的判决。A21、第三人参加争议处理通知书及送达回证，证明2012年7月18日被告根据法院判决，通知七茶洋村参加争议处理。A22、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《福建省林木林地权属争议处理条例》、《福建省稳定林权发证领导小组关于稳定林权发证工作中若干政策性问题的处理意见》，证明颁证行为适用法律正确。被告所提供证据A1、3-5、7-14、16-19用以证明被告所做的《处理决定》事实清楚，证据A1-9、12、15、20、21用以证明被告所做的《处理决定》程序合法，证据22为适用法律的依据。原告前洋坂村委会诉称，被告作出的古政文（2013）91号文件是错误的。一、“长垅坂”山场林地、林木为原告所有证据充分、事实清楚。1、“长垅坂”山场土改时就登记在原告村村民施＊＊名下，该事实有1951年的土改清册为凭据，是最早的权源依据。原告与第三人塔洋村原是两个大队后合拼。2、1979年经原宁德地区行政公署批准，原告与第三人塔洋村调整、划分为两个生产大队，“长垅坂”山场划分在原告行政村区域内。3、“长垅坂”林木归原告，该事实有1983年1月28日的《山林权清册》、2006年的《前洋坂林权清册》为据。4、2006年12月30日被告作出古林证字（2006）第E002549号登记确权的《森林、林木林地状况登记表》，将“长垅坂”山场的林地所有权、使用权和林木的所有权、使用权确权给原告。5、“长垅坂”山场由原告经营管理，部分林木是原告种植的，该事实有1985年5月5日《承包荒山造林、管护林合同公证书》以及生产验收单等为据。二、被告认为第三人塔洋大队与屏南县新田大队的协议书第一条记载四至范围与争议山场完全吻合、协议书经查证是争议山场最早的权源依据，其认定违背事实和法律，不能成立。三、被告处理本案，违背宁德市中级人民法院判决，其已经超过法定期限，存在程序违法。请求撤销被告作出的古政文（2013）91号《古田县人民政府关于吉巷乡塔洋村与前洋坂村“天湖顶”（长垅坂）山场林木林地权属争议的处理决定》，并责令被告重新作出处理决定。原告在举证期限内向本院提交的证据有：B1、宁德地区行政公署宁署（1979）综235号《关于古田县要求调整、划分生产大队报告的批复》，证明原告与塔洋村原同属一个大队，1979年“长垅坂”山场登记在塔洋村的基本班图，1979年之后“长垅坂”山场就登记在前洋坂调查基本图，说明“长垅坂”山场为原告所有。B2、山林权清册，证明被告将“长垅坂”山场确权登记给原告，该山场为原告所有。B3、1951年的土地清册，证明古田县政府将“长垅坂”山场确权给原告村的村民施顶生，该山场为原告所有。B4、森林、林木、林地状况登记表，证明被告将“长垅坂”山场确权给原告，该山场为原告所有。B5、林业生产验收单，证明“长垅坂”山场的林木系原告种植所有。B6、开设防火路验收单，证明“长垅坂”山场大垅头防火路系原告开设，该山场为原告管业。B7、荒山造林、管护合同，证明“长垅坂”山场由原告造林、管护。B8、前洋坂村林权清册，证明“长垅坂”山场为原告所有。B9、鉴定书，证明“长垅坂”山场为原告所有。B10、宁德市人民政府行政复议决定书，证明原告所有的“长垅坂”山场已经经过政府处理决定和行政复议决定。被告古田县人民政府辩称，被告作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。1、1980年10月份，原告及第三人分别与屏南县新田大队签订的山界、林权协议书合法有效，该三份协议书即为争议山场的最原始的权源依据，被告据此作出上述处理决定完全正确。2、原告认为土改时该山场登记在原告村民名下，因此，该土地证为最原始的权源依据，被告认为，该主张显系错误。前洋坂村与塔洋村在1979年之前原本就是一个生产大队，只是到1979年才进行拆分，因此，1979年之前登记在未拆分的生产大队村民名下显系理所当然，不能作为定案依据。3、原告所主张的1983年山林权清册及2006年林权清册，不能作为定案依据。1983年的山林权清册因其四至方位与现场勘查的情况相矛盾，且该山林权清册所记载的山场并未由政府颁发权属证书，也与上述三份协议相矛盾，显属无权源依据的认定，不能作为定案依据。2006年的林权清册，是因为该山场坐落在原告行政区域内，原告申请林权登记，后在登记过程中经第三人塔洋村提出异议，故而并未由政府确权发证，政府的确权发证的具体行政行为并未实施，原告至今未领取到相关权属证书，故也不能作为定案依据。4、1985年5月5日的《承包荒山造林、管护林合同公证书》与塔洋村1985年5月2日与相对人签订的承包合同存在重复现象，且该公证书中的发包主体不适格，其不享有山林所有权，其发包行为不具有法律效力，不能作为确权依据。5、被告并未违反法定程序，自法院判决要求被告重新作出处理决定之后，被告又对本案进行调查处理，重新核对相关证据，并多次组织各方进行调解，直至2013年3月8日仍组织各方进行调解，在无法达成调解协议的情况下，于3月26日作出处理决定，不存在程序违法问题。被告所作的具体行政行为应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。第三人塔洋村委会认为，被告作出的处理决定，是对1980年达成的古田屏南两县两乡涉及四个村县际毗邻三个山界林权归属协议成果的巩固、完善和延续。原告主张“长垅坂”山场的林地林木，不具有事实基础。自2003年开始的新一轮集体林权制度改革，原告申请登记确权的《森林、林木、林地状况登记表》只是调查摸底情况表没有任何法律效力，原告也未取得林权证。请求法院判决维持被告作出的处理决定，驳回原告的诉讼请求。第三人七茶洋村委会认为，其同意原告的主张。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认定：1、对于被告提供的程序性证据A1-9、12、15、20、21，各方当事人无异议，本院予以确认，可以认定被告适用程序合法。2、对于被告提供的实体性证据A1、3-5、7-14、16-19：（1）原告前洋坂村委会质证认为：证据A1、3-5、7-12属程序性证据，而不是被告认定事实的证据；证据A13、14可以确定争议山场在原告的行政村管辖范围；证据A16，协议书没有双方村委的公章，而只有公社、林业局、农委的公章，且各份协议书中的人员名字并不一致，真实性有异议；证据A17、18，原告方也有相应的合同，也经过公证；证据A19，被告已经认定争议山场中部分林木为造林者所有，承认原告有在争议山场造林，且在处理决定书中决定这部分林木归原告，故应认定该山场归原告所有。（2）第三人塔洋村委会对被告提供的证据无异议。（3）第三人七茶洋村委会质证认为：被告提供的部分证据属于程序性证据，其认可被告多次调解多次勘察，但并不认可被告在处理决定书中将涉及到的争议山场全部归属塔洋村或者前洋坂村。其对证据A16的1980年山界林权协议无异议，但被告所作的处理决定所依据的图纸因没有标明南北向，导致将七茶洋村所有的部分山场硬套到争议山场中。本院审查认为，被告所提供的证据A1、3-5、7、12，确属被告在履行职责过程中所作的程序性事项，而非认定本案争议山场归属的事实性证据，不能作为实体性证据，本院不予确认。对于被告提供的证据A8-11、A13、14，可以证明争议山场的坐落位置，且被告组织各方代表对争议山场进行重新勘验，并制作地形图，各方代表对争议山场位置、四至达成一致，争议山场四至清楚。证据A16，系1980年达成的古田屏南两县两乡涉及四个村县际毗邻三个山界林权归属协议，加盖有公社、林业局、农委的公章，虽无参与人员的亲笔签名，但本院考虑到当时的历史背景及社会实际工作状况，认定该三份山界林权归属协议书虽有瑕疵，但内容真实客观，应予以采信。证据A17、18，可以证实塔洋村将长垅坂发包给村民造林管护。证据A19，各方无异议，可以证实争议山场中的部分林木为前洋坂村的造林者栽种，该林木归其所有。3、对于原告提供的证据B1-10：（1）被告质证认为：对证据B1的真实性合法性无异议，但对部分待证事实有异议，不能证实长龙坂山场由原告所有。证据B2的真实性无异议，但对内容、合法性、关联性有异议，该山林权清册是原告自己填写申报的，不是法律意义的林权登记簿，插花负责人栏也没有双方负责人签名。证据B3，拆分之前塔洋村与前洋坂是一个村，施＊＊不能证明是前洋坂村负责人。证据B4、8，该林权证并未发放，具体行政行为没有做出，不能作为权源依据。对证据B5、6无异议。证据B7，公证书的真实性无异议，但因合同的发包方无主体资格，故不能证实诉争山场归原告所有。证据B9，对鉴定书形式要件有异议，是原告单方委托，不合法，不客观，且在行政程序中任何一方都没有出示该鉴定书。对证据B10无异议。（2）第三人塔洋村委会质证认为：对证据B1、2、3同意被告的质证意见。证据B4，与纠纷山场无关联性。证据B5，被告2008年有做现场核对，真实性无异议，但关联性有异议。证据B6，在勘验笔录中已经证明防火路与纠纷山场没有关联性。证据B7，其发包行为是在第三人塔洋村委会之后，所以合法性有异议。证据B8、9、10没有意见。（3）第三人七茶洋村委会对原告提供的证据无异议，但认为不能排除七茶洋村委会对争议山场的部分权属。本院审查认为，原告提供的证据B1，系行政地域区划批复，即使1979年之后争议山场坐落于原告的行政区域，亦不能证明该山场的山林权即归原告所有。证据B2，该山林权清册内容不够完整，无法证实政府已对该清册予以确认，政府亦未针对该清册进行颁证，无法证实清册记载的山场归原告所有。证据B3，1951年的土地清册经多次林权改革后，已不具有法律效力，且当时原告前洋坂村与第三人塔洋村同属一个村，无法证实该清册上的权利人施＊＊即是前洋坂村村民而非塔洋村村民。证据B4，政府并未实施颁证行为，原告并未实际领取林权证，故该林权证尚未发生法律效力，本院不予确认。证据B5、6，可以证实原告有在争议山场种植部分林木。证据B7，该合同应以发包方具有发包权为前提，现原告无法证实其享有争议山场的山林权，故该承包合同自属无效，原告不能利用该合同反证自己具有争议山场的山林权。证据B8，该林权清册未经政府确认，不具有法律效力。证据B9，该鉴定书系原告自行委托，且鉴定书依据的系证据B2所记载的四至，因证据B2不予采信，该鉴定书亦不予采信。证据B10，各方无异议，可以证实本案已经行政复议程序。经庭审举证、质证、认证，本院认定本案事实如下：本案诉争山场名称“天湖顶”，又名叫“长垅坂”，山场座落在塔洋村1973年林业基本图内的44、45、76小班部分和63小班全部（即2007年前洋坂村林业基本图内的14大班1、2、3、4小班和9大班3小班），面积928亩，其四至范围：炉林隔炉林中岗（与七茶洋村交界）、南：长垅坂路（出米石往炉林厂，也是甘棠往七茶洋路），西：锄头挂壁（岩丫里防火路），北：天湖顶坪岗（屏南县界）。争议山场林木系70年代飞机播种马尾松。1979年11月20日经宁德地区行政公署批准，从一个行政村划分为原告前洋坂、第三人塔洋二个行政村。1980年10月古田、屏南两县有关部门组织古田有原告前洋坂村、第三人塔洋村、第三人七茶洋村和与之交界的屏南县新田村进行山界、林权界址的踏看并订立三份协议。该三份协议从东到西吻合连接，没有重复和遗漏现象，本案原告前洋坂村、第三人塔洋村、第三人七茶洋村均已明确各自所有的山林权属范围。依照该三份协议，本案诉争山场的山林权归属第三人塔洋村委会所有。因原告前洋坂村委会已有在争议山场种植部分林木，故该部分林木的所有权、使用权应归前洋坂村造林者所有。2007年10月间原告前洋坂村委会与第三人塔洋村委会因上述山场产生纠纷，第三人塔洋村委会于2008年3月13日向被告申请调处，被告于2010年12月28日作出古政文（2010）279号《处理决定》。原告不服，向宁德市人民政府申请复议，复议机关于2011年4月29日作出宁政行复（2011）第05号行政复议决定书维持被告的《处理决定》。原告不服，提起行政诉讼，案经一、二审，宁德市中级人民法院于2012年6月8日判决撤销古政文（2010）279号《处理决定》，并责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。被告依据该生效判决，重新审理，对争议山场进行补充勘验核对，并组织各方当事人协调调解。经调解无果后，被告于2013年3月26日作出古政文（2013）91号《古田县人民政府关于吉巷乡塔洋村与前洋坂村“天湖顶”（长垅坂）山场林木林地权属争议的处理决定》，原告不服，再次向宁德市人民政府申请复议，复议机关于2013年7月16日作出宁政行复（2013）第21号行政复议决定书维持被告的古政文（2013）91号《处理决定》。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案诉争山场的原始权源依据为1980年10月订立的三份山界权属协议书，该协议书形式虽有瑕疵，但本院综合考虑当时历史背景情况，认定应予采信。原告所提供的证据因均无权源依据，本院不予采信。本案诉争山场已经该山界权属协议书确认，被告依据该山界权属协议书和各方当事人认可的现场勘验笔录、勘验图认定诉争山场归第三人塔洋村委会所有并作出处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告在作出处理决定时，虽有超过法定调解期限，但应认定为程序瑕疵，无须撤销。原告诉请撤销该处理决定，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告古田县吉巷乡前洋坂村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理。）审　判　长　王　敏代理审判员　陈　曦代理审判员　纪相宇二〇一三年十月二十五日书　记　员　蔡哲敏附法律条文：最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。微信公众号“”