（2013）港行初字第0042号
裁判日期: 2013-10-23
公开日期: 2014-05-13
案件名称
周友康与南通市公安局开发区分局公安行政许可一审行政判决书
法院
南通市港闸区人民法院
所属地区
南通市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
周友康,南通市公安局开发区分局,王菊芳
案由
法律依据
《中华人民共和国行政许可法》：第三十四条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第十三条，第四十四条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条
全文
江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2013）港行初字第0042号原告周友康。被告南通市公安局开发区分局。法定代表人陶峰。委托代理人杨斌。委托代理人陆逶。委托代理人赵无畏。第三人王菊芳。委托代理人王跃忠。原告周友康诉被告南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）公安行政许可一案，本院于2013年7月10日收到原告周友康的行政起诉状，并于7月15日通知原告周友康补充起诉材料，原告补充材料完毕后，本院于9月3日立案受理，并于次日向被告开发区公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。因王菊芳与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于9月26日、10月23日公开开庭审理了本案。原告周友康，被告开发区公安分局的委托代理人杨斌、委托代理人陆逶（第一次开庭时出庭）、委托代理人赵无畏（第二次开庭时出庭），第三人王菊芳及其委托代理人王跃忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2011年11月7日，第三人王菊芳为开办“南通开发区南通农场爱爱旅馆”（以下简称爱爱旅馆），向被告开发区公安分局申请办理《特种行业许可证》。被告开发区公安分局经审核后于同年11月10日向第三人王菊芳颁发了开公特旅字第1××9号《特种行业许可证》，该许可证上载明企业名称为爱爱旅馆，法人代表为王菊芳等内容。2013年9月13日，被告开发区公安分局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：认定事实和执法程序方面的证据1.第三人王菊芳提供的申请报告；2.南通市特种行业审批登记表；3.安全条件现场审核意见书；4.公安行政许可受理通知书；5.公安行政许可批准决定书；6.爱爱旅馆的方位图及平面图；7.公众聚集场所投入使用、经营前消防安全检查合格证；8.江苏省南通工商行政管理局名称预先核准通知书；9.江苏省南通农场（以下简称南通农场）出具的经营场所证明；10.江苏省国营南通农场土地管理所出具的关于原南通农场江海服装厂建成时间、建筑面积以及于2005年出售给陆士兵作为商业用房的证明；11.第三人王菊芳与陆士兵签订的房屋租赁协议；12.第三人王菊芳身份证复印件；13.开发区公安分局江海派出所出具的第三人王菊芳无违法犯罪记录的证明；14.开发区公安分局江海派出所出具的关于第三人王菊芳的无违法犯罪记录证明盖有公章并且经查询王菊芳无违法犯罪记录的证明；15.南通农场出具的关于南通农场土地管理所名称变更的证明。以上证据证明被告开发区公安分局对第三人王菊芳作出的行政许可，审批材料确实充分，认定事实清楚，符合法定程序。二、适用法律的依据1.《中华人民共和国行政许可法》；2.《江苏省特种行业治安管理条例》第七条、第十一条、第十二条。原告周友康诉称，第三人王菊芳向被告开发区公安分局提供了虚假的经营场所证明，被告开发区公安分局将爱爱旅馆租用的违法建筑作为合法、固定的经营场所予以审批，被诉的具体行政行为在实体和程序上均违法，侵犯了原告周友康的公平竞争权。请求依法撤销被告开发区公安分局颁发的开公特旅字第1××9号《特种行业许可证》，诉讼费由被告开发区公安分局承担。原告周友康向本院提供以下证据：一、关于原告周友康与被诉具体行政行为存在利害关系，具备本案诉讼主体资格的证据1.江海旅馆营业执照；2.江海旅馆《特种行业许可证》；3.江海旅馆经营场所产权证明；4.爱爱旅馆《特种行业许可证》；5.江海社区出具的爱爱旅馆与江海旅馆相距约150米的证明；6.江海旅馆出具的爱爱旅馆违法经营致使江海旅馆客源流失、经营效益严重受损的证明；7.房屋租赁协议，证明第三人王菊芳租用的经营场所租金仅为每月500元，对原告周友康构成不正当竞争。二、关于爱爱旅馆不符合行政许可条件的证据8.南通农场出具的经营场所证明，证明南通农场无出具该证明的主体资格。9.违法犯罪记录证明，证明该材料无江海派出所的公章，不能作为第三人王菊芳有资格申请许可证的证据。10.消防安全检查合格证，因该证据注明爱爱旅馆使用面积为400平方米，场所设置在地上第二层，与实际经营场所面积不符，故可以证明爱爱旅馆经营场所是违法建筑。11.江苏省国营南通农场土地管理所出具的证明，证明原江海服装厂500平方米的房屋已于2005年出售给陆某某，爱爱旅馆经营场所是改建后的第二层建筑，属于违章建筑。三、其它证据12.照片1张，证明陆某某强占幼儿园的土地所建包厢违法，第三人王菊芳未使用该包厢。13.南通市经济技术开发区人民法院（2013）开行初字第0001号《行政裁定书》，证明原告周友康在南通市经济技术开发区人民法院审理相关案件时因工商营业执照被注销而撤回起诉，后重新取得工商营业执照，现具备诉讼主体资格。本院依原告周友康申请调取了以下证据：1.对南通农场党委书记陆某某的调查笔录；2.对南通农场投资发展科科长庄某某的调查笔录；3.对南通市经济技术开发区行政执法局执法二处工作人员孙某的调查笔录。以上证据证明爱爱旅馆经营场所座落于原南通农场江海服装厂地块，2000年1月16日南通农场江海服装厂改制时转让给李某某，后该厂房经多次转让，厂房用途发生多次变化的事实。4.《中共南通市委、南通市人民政府关于做好市区部分行政区划调整的意见》（通委发（2001）6号）；5.《中共南通市委、南通市人民政府关于印发南通市经济技术开发区机构改革方案的通知》（通委发（2001）27号）。以上证据证明南通农场自2001年区划调整后划入南通市经济技术开发区管理，南通市经济技术开发区具有负责全区建筑市场、房地产开发、房屋产权、产籍及房地产市场的管理等职能。被告开发区公安分局辩称，1.根据《江苏省特种行业治安管理条例》第十二条的规定，被告开发区公安分局具备颁发旅馆业《特种行业许可证》的法定职责。2.被告开发区公安分局在2011年11月9日依法受理第三人王菊芳的申请后，于同日进行了现场核查，并对第三人王菊芳提供的材料进行了审核把关，行政审批程序合法。3.第三人王菊芳提交的申请材料齐全，符合法定形式，爱爱旅馆符合办理《特种行业许可证》的条件，被诉行政许可行为适用法律正确。第三人王菊芳述称，其提交的申请材料手续齐全，符合法律规定，被诉行政许可行为合法有效。经庭前证据交换及庭审质证，原告周友康对于被告开发区公安分局提供的证据9，认为经营场所证明应当由江苏省南通农场土地房产管理科出具，农场是企业，无权出具产权合法证明。而且农场负责人冯某某在该证明上写的“该证明仅限用于领取营业执照用”也限制了该证据的证明力。对于证据10，原告周友康认为原来江海服装厂500平方米的平房，已于2009年左右由陆某某改建为楼房，因此，第三人王菊芳的经营场所属于违章建筑。对于证据13，原告周友康认为被告开发区公安分局在南通市开发区法院相关案件审理中提供的无违法犯罪记录证明上无公章，而在本案中举证出示的证据盖有公章，前后不一致，故不具有证明效力。原告周友康对被告开发区公安分局提供的其余证据以及本院调查的证据没有异议。被告开发区公安分局对原告周友康所举证据1、2、3、4、7、13的关联性、合法性、真实性未提异议。对原告周友康所举证据5、6、12，认为与本案不具有关联性。对于证据8，认为南通农场有权出具该经营场所证明。对于证据9，认为在该局对爱爱旅馆进行审批的卷宗中的无违法犯罪记录证明上，盖有该局江海派出所的公章，原先证据上无公章是复印不清楚所致。对于证据10和11，认为仅是证明爱爱旅馆符合消防安全条件及所用房屋为商业用房，不能达到原告周友康的证明目的。被告开发区公安分局对本院调查的证据没有异议。第三人王菊芳对原告周友康所举证据及本院调查证据的质证意见与被告开发区公安分局意见一致。结合当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下确认：对原被告及第三人无异议的证据确认其证明效力。对被告开发区公安分局所举证据10的关联性、真实性予以认定。被告开发区公安分局所举证据13，本院经核查对比，被告开发区公安分局先后所举证的关于第三人王菊芳的无违法犯罪记录证明，除单位公章不一致外，其它内容无任何差别，而且，被告开发区公安分局在2013年9月27日补充出具了开发区公安分局江海派出所的证明，证明2011年11月4日对第三人王菊芳出具的无违法犯罪记录证明盖有该所的公章，且经查询，确未发现王菊芳有违法犯罪记录。因此，无论从证据的形式还是其反映的实质内容上考量，该证据均具有法定证明效力，本院予以确认。原告周友康所举证据5与本案具有关联性，本院对其证明力予以确认，证据6是原告自己出具的证明，不符合证据的形式要求，证据12与本案不具有关联性，故对证据6、证据12的证明效力不予确认。对被告开发区公安分局所举证据9的证明效力问题在本院论述部分予以分析认定。根据各方当事人的陈述、本院调查核实及对证据效力的认定，本院确认如下事实：原南通农场江海服装厂北厂房实际面积430平方米，为一层建筑，改制时南通农场江海服装厂拍卖给李某某，后又经多次转让，最后出售给陆某某，现该房屋为两层建筑。2011年8月20日，第三人王菊芳与陆士兵签订房屋租赁协议，协议约定第三人王菊芳租赁陆某某的500平方米房屋，租期为2011年8月20日至2016年8月19日，房租为每月500元。2011年11月7日，第三人王菊芳为开办爱爱旅馆，向被告开发区公安分局申请办理《特种行业许可证》，并提交了由南通农场出具的经营场所证明、与陆某某签订的房屋租赁协议、江苏省国营南通农场土地管理所出具的关于该租赁房屋为商业用房的证明等材料。其中经营场所证明内容为，“兹证明座落于江海镇江海路（原老服装厂房屋），经营面积为500平方米，产权属个人所有。现将位于上述地址的房屋以租赁方式提供给王菊芳使用，使用期限为15年。但因特殊情况，该房没有产权证，不属于违章建筑，为非住宅，经查实证明情况属实。”2011年11月10日，被告开发区公安分局向第三人王菊芳颁发了开公特旅字第1××9号《特种行业许可证》，王菊芳租赁陆某某的房屋用于经营爱爱旅馆，经营场所位于原南通农场江海服装厂北厂房地块上的第二层建筑。原告周友康所经营的江海旅馆位于南通农场，与第三人王菊芳的爱爱旅馆相距150米左右。2013年4月2日，南通市经济技术开发区人民法院依法受理原告周友康诉被告开发区公安分局、第三人王菊芳行政许可一案，审理过程中，因原告周友康经营的江海旅馆工商营业执照被注销，无诉讼主体资格，5月20日，原告周友康向南通市经济技术开发区人民法院撤回起诉，5月28日，原告周友康重新取得工商营业执照，后向本院提起行政诉讼。本院认为，《江苏省特种行业治安管理条例》第十二条规定：“县级人民政府公安机关应当对《特种行业许可证》申领材料进行审查，并进行现场核查。符合法定条件的，旅馆业经营者由县级人民政府公安机关颁发《特种行业许可证》；典当业、公章刻制业经营者由县级人民政府公安机关报设区的市人民政府公安机关批准并颁发《特种行业许可证》。经营者取得《特种行业许可证》后，到工商行政管理部门办理登记手续，领取营业执照。”被告开发区公安分局作为县级人民政府公安机关，具备审查《特种行业许可证》申领材料，并颁发《特种行业许可证》的法定职责。本案的争议焦点为：江苏省南通农场出具的经营场所证明是否合法有效，能否作为合法经营场所的证明材料，被告开发区公安分局据此作出的行政许可，证据是否充分。《江苏省特种行业治安管理条例》第十一条规定：“从事旅馆业、典当业、公章刻制业经营，应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》。申领《特种行业许可证》，应当向所在地县级人民政府公安机关提出书面申请，并提交下列材料：（一）合法、固定经营场所、设施证明材料，与居民住宅属于同一建筑、平房院落，需要共用门户和通道的，还应当提交所有住户同意共用的证明材料；（二）法定代表人或者负责人的身份证件及其复印件，以及无本条例第十条规定的从业限制情形的保证书；”（三）经营场所（含库房）地理位置和内部结构平面示意图；（四）工商行政管理部门核发的《名称预先核准通知书》及其复印件；（五）依法应当提交的其他材料。”合法、固定经营场所是开办旅馆的必备条件，也是公安机关对这一特种行业审查、许可的重要内容之一。“合法、固定经营场所、设施证明材料”应当指能证明申请事项的经营场所系合法、固定建筑物的证明材料，如有权部门颁发的房屋产权证，经规划、建设等部门审批的材料或者有权部门出具的证明等。本案中，第三人王菊芳向被告开发区公安分局提供的“合法、固定经营场所、设施的证明材料”是南通农场出具的经营场所证明。首先，南通农场不具备适格的证明主体资格，从该份证明的出具单位南通农场的性质、职责角度分析，《中共南通市委、南通市人民政府关于做好市区部分行政区划调整的意见》及《中共南通市委、南通市人民政府关于印发南通市经济技术开发区机构改革方案的通知》两个文件规定，南通农场于2001年区划调整后隶属于南通市经济技术开发区管辖，南通市经济技术开发区负责全区建筑市场、房地产开发、房屋产权、产籍及房地产市场的管理。由此可见，2011年6月16日，南通农场出具该经营场所证明时不具有土地、房产管理方面的行政职能，而南通市经济技术开发区也未明确授权或委托南通农场行使以上职能，故南通农场无权认定经营场所是否合法。其次，该份证明的内容认定事实不清，于法无据。原江海服装厂早于2000年就改制转让给个人，近十年期间，该厂房经过转让、改建，其使用人及用途已发生根本性的变化，原江海服装厂北厂房已由改制转让之初近500平方米的一层建筑翻建成二层楼房，仅爱爱旅馆使用的第二层经营场所已近500平方米，翻建后的建筑已与南通农场不存在任何隶属或管理关系，其是否具有合法性更非南通农场所能证明。而事实上，涉案的房产也无任何改建的审批许可手续。据此，足以认定南通农场关于“因特殊情况，该房没有产权证，不属于违章建筑，为非住宅，经查实证明情况属实”的证明不具有真实性、合法性，不能作为有效的合法经营场所的证明材料。本案还涉及到被告开发区公安分局对“合法、固定经营场所、设施证明材料”的审查标准问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《江苏省特种行业治安管理条例》第十二条规定，“县级人民政府公安机关应当对《特种行业许可证》申领材料进行审查，并进行现场核查”。以上规定意味着公安机关负有对特种行业许可申请材料的真实性、合法性进行审查核实的法定职责。故本案中，被告开发区公安分局对第三人王菊芳的申请材料应当尽到审慎的审查职责，对经营场所证明材料的真实性、合法性予以实质而非形式审查。而且，特种行业的性质及准入限制也决定了公安机关必须对申请事项是否符合开办条件进行严格的审查。《江苏省特种行业治安管理条例》第二条规定，“特种行业，是指在服务业中，因经营业务的内容和性质容易被违法犯罪人员利用，需要采取特定治安管理措施的行业。”并且该条文明确将旅馆业作为十一个特种行业之一。该条例第十二条同时规定，“经营者取得《特种行业许可证》后，到工商行政管理部门办理登记手续，领取营业执照。”作为旅馆业，在经营活动中经营场所是所有经营活动的最关键环节，经营场所得到有权部门的合法性认定是开办旅馆的最基本条件。从申领《特种行业许可证》是取得工商登记的前置程序可见，公安部门对申请开办旅馆业等特种行业应当履行严格的审批程序，为申请人是否具备特种行业的经营条件严格把关。而本案中，被告开发区公安分局没有对第三人王菊芳提供的证明材料的真实性、合法性予以审查，以不具有认定经营场所合法性资格的单位出具的证明作为合法、固定经营场所的证明材料，应当认定为没有履行法定审查职责。需要指出的是，基于行政诉讼是对被诉具体行政行为合法性审查这一司法审查职责，本院认定被告开发区公安分局仅依据南通农场的证明作为合法、固定经营场所的证明材料颁发《特种行业许可证》属于证据不足，并非对涉案建筑物的合法性问题作出实质性认定，如有合法有效的证据证明经营场所合法，被告开发区公安分局仍可依相对人的申请依法审查，并作出行政许可。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条规定，“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。”原告周友康所经营的江海旅馆与第三人王菊芳经营的爱爱旅馆相距甚近，双方在如此紧邻的地域范围内经营同种行业，必然形成相互竞争关系，故原告周友康有权以被诉具体行政行为侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼，具备本案的诉讼主体资格。关于原告周友康就同一具体行政行为曾提起行政诉讼是否构成重复起诉的问题。本院认为，一般而言，撤诉是原告放弃自己诉讼权利的行为，亦是导致具体诉讼法律关系消灭的诉讼活动，根据“一事不再理”原则，原告不得就准予撤诉的案件再以同一事实和理由提起诉讼。禁止重复起诉，是为了防止当事人滥用诉权。但在本案中，原告周友康在南通市开发区人民法院撤诉，是因为其经营的江海旅馆工商营业执照被注销，丧失诉讼主体资格，并不是对实体诉讼权利的放弃。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条规定，已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。换言之，已撤回起诉，有正当理由再行起诉的，人民法院应当受理。起诉权是权利人寻求司法救济的第一道门槛，保护公民、法人及其它组织的诉权，鼓励社会公众运用法律武器维护自身合法权益，监督行政机关依法行政符合行政诉讼法的立法宗旨和发展趋势。本案中，原告周友康在重新取得工商营业执照后，已经取得诉讼主体资格，再以被告开发区公安分局的具体行政行为侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼，属于有正当理由再行起诉，故本院认为原告周友康符合起诉条件，不构成重复起诉。综上所述，被告开发区公安分局没有依法履行法定审查职责，作出的具体行政行为主要证据不足，应当予以撤销，原告周友康的诉讼请求依法应予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款的规定，判决如下：撤销被告南通市公安局开发区分局向第三人王菊芳颁发的开公特旅字第1××9号《特种行业许可证》。案件受理费人民币50元，由被告南通市公安局开发区分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：471558227682）。审 判 长 徐建云代理审判员 徐 健人民陪审员 杜伟伟二〇一三年十月二十三日书 记 员 许美燕附：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。