（2013）秦行初字第16号

裁判日期: 2013-10-11

公开日期: 2014-12-30

案件名称

王新民与南京市秦淮区城市管理行政执法局履行城市管理法定职责一审行政判决书

法院

南京市秦淮区人民法院

所属地区

南京市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

王新民,南京市秦淮区,南京宝庆首饰总公司

案由

法律依据

《中华人民共和国城乡规划法》：第六十四条；《中华人民共和国行政强制法》：第三十四条，第三十五条，第三十六条，第三十七条第一款，第四十四条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

南京市秦淮区人民法院行政判决书（2013）秦行初字第16号原告王新民，男，1961年3月13日生。被告南京市秦淮区（原白下区，下同）城市管理局行政执法局，住所地在本市秦淮区长乐路44号6楼。法定代表人冯尧，男，该局局长。委托代理人刘银珠，女，该局工作人员。委托代理人李素清，江苏焯燃律师事务所律师。第三人南京宝庆首饰总公司，住所地在本市秦淮区太平南路107号。法定代表人尹顺荣，男，该公司总经理。委托代理人王春华，江苏国泰新华律师事务所律师。原告王新民要求被告南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮城管局）履行城市管理法定职责一案，原告于2013年5月13日向本院提起行政诉讼，经补齐材料，本院于2013年5月21日立案受理，于2013年5月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因南京宝庆首饰总公司（以下简称宝庆公司）同提起诉讼的具体行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年6月7日、2013年9月25日两次公开开庭审理了本案。原告王新民、被告秦淮区城管局的委托代理人刘银珠、李素清、第三人宝庆公司的委托代理人王春华两次均到庭参加诉讼。本案因双方当事人申请组织案外协调扣除审理期限60天，后协调未成。本案现已审理终结。原告王新民起诉时称，原告系本市太平南路95号二层房屋所有权人，该处一层门面先后由南京朝阳服装厂、南京王殿祥钻石首饰有限公司（以下简称王殿祥公司）、宝庆公司承租经营。2012年12月24日，原告发现宝庆公司将承租的太平南路95号楼梯和天井拆除，盖起了房屋，违章面积达300平方米，原告即拨打12345政府热线投诉反映。秦淮城管局五老村中队当时也现场执法，要求宝庆公司停止搭建违法建设，但宝庆公司仍然继续施工，后在《直播南京》等新闻媒体的监督下，宝庆公司只恢复了太平南路95号房屋的楼梯，而楼梯以外的违法建设虽暂停了施工，但仍然没有拆除。原告认为此处违法建设的存在，侵占了太平南路95号房屋的天井和院落的用地，降低了原告房屋的使用价值。2013年1月31日和2月2日，原告先后向秦淮城管局和秦淮城管局执法大队邮寄了请求履行法定职责的申请，要求对此处的违法建设依法查处拆除，但被告秦淮城管局未予答复亦没有履行拆除职责。原告认为，此处违法建设不具有合法的建设工程规划许可，应受到被告的查处。根据《南京市市容管理条例》、《南京市城市治理条例》和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，被告具有对本辖区违法建设制止、查处和处罚的法定职责，负有作为的义务，但被告不履行应该履行的法定职责，已超过法定的履行期限，其不作为行为相对于原告的合法权益来说，是具体的行政行为。综上，原告诉至法院，请求判令被告履行法定职责，依法查处太平南路95号院落处的违法建设。收到被告行政答辩状和证据后，原告在开庭审理前变更并明确其诉讼请求，请求确认被告迟延履行法定职责的行政行为违法，判令被告继续履行法定职责，并提出如下事实与理由：被告在诉讼过程中，于2013年6月5日以后，对宝庆公司搭建、使用的违法建设实施了部分拆除，改变了部分具体行政行为，而太平南路95号院内一楼和95号与107号之间的过道的违法建设依然存在。被告在接到原告的投诉后应在规定期限内对违法建设进行调查取证、作出处理。被告虽然在诉讼中对第三人的违法建设进行了部分拆除，但其没有在规定时间内对违法建设进行处理，未完成对第三人搭建的违法建设实施强制拆除，其行为属迟延履行法定职责，应根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款之规定，确认被告迟延履行法定职责的行为违法，判令被告继续履行法定职责。原告向本院提交了以下几组证据：第一组证据：原告的户口本与身份证、宁房权证白转字第3XX**号房屋产权证及房屋平面图、宁白国用（2009）第0XXX号国有土地使用证各一份，证明原告具有合法的诉讼主体资格。第二组证据：《请求履行法定职责，查处太平南路95号后院内的违法建设》的投诉材料两份、2013年1月31日和2月2日的EMS特快专递邮件详情单两份以及相应的跟踪查询单、收据等，通话记录一份，被告给原告的答复一份，证明原告按照法定程序向被告行使了请求权，请求被告履行法定职责，被告收到了投诉材料。第三组证据：太平南路95号一楼房屋、院落及95号与107号之间违法建设照片21张，证明第三人宝庆公司搭建了违法建设，准备用于商业经营。第四组证据：影像资料光盘一份，含四段南京市电视台《直播南京》视频报道，分别为2012年12月25日的两段视频、2012年12月26日的一段视频和2013年1月24日的一段视频，证明南京新闻媒体对该处违法建设的监督与报道。经质证，被告对原告提供的第一组证据中的户口本、身份证、房屋产权证及国有土地使用证无异议；认为第二组证据中的投诉材料及EMS邮件被告没有收到，其他没有异议；认为第三组证据与本案无关联性；认为第四组证据真实存在，提到了被告单位执法人员要求停工及发送停工通知等，恰恰证明了被告已履行了法定职责。第三人对原告所提供的第一组证据中的身份证、户口本、房屋产权证、国有土地使用证没有异议，但认为原告仅是房屋产权证上的一人，还有其他人；认为房屋平面图只有复印件，且是80年代之前的，与第三人房屋产权证所附平面图不一致，不予认可；认为通话记录不合法，认为投诉材料只能证明投诉的事情，不能证明寄给被告，认为EMS邮件是复印件不予认可；认为第三组证据真实性无异议，但认为部分照片系第三人加固工程改造，与本案无关联；认为第四组证据的报道是违背事实的，且媒体也不能认定建筑违法与否，与本案没有关联性。被告秦淮城管局辩称，被告根据市、区“动迁拆违、治乱整破”工作部署，按照“老违建逐步拆除，新违建严格控制”的要求，有计划、有目标地对辖区内的违法建设进行查处、拆除。对原告所反映太平南路95号院落处的违法建设问题，因被告在调查中遇到相关当事人不配合调查、住建部门不予调档等导致违法建设性质认定困难的情况继而影响了后续的查处工作，造成原告产生了被告未履行法定职责的误解。2012年12月27日，被告下属五老村城管执法中队向宝庆公司开具宁城执白停字（2012）第01777号《停工（核查）通知书》，要求其提供太平南路95号院内建设的规划审批手续，该公司未予提供。被告在违法建设所在地五老村街道的配合下，在调查期间多次与原告、王殿祥公司以及宝庆公司进行联系调查。2013年1月18日，五老村城管中队向宝庆公司下达了宁城法白停字（2013）第01228号《停工（核查）通知书》，要求宝庆公司停止施工并拆除太平南路95号院内新建违法建设，该处违法建设已于2013年3月22日全部拆除。在对院落内违法建设调查清楚后，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》等法律法规，要求王殿祥公司限期自拆，在其未按要求自行拆除的情况下，于2013年6月2日上午组织人员对该处违法建设实施拆除。在拆除过程中，有自称是南京呢绒服装厂下岗职工近20人阻挠，称此处房屋产权是南京呢绒服装厂的，违建是经协商后由承租方盖的，5月30日接到宝庆银楼通知，得知违法建设要拆除，他们有想法和要求与政府谈。因该群人情绪激动，强力阻止拆违工作，导致当天未能按计划拆除违建。2013年6月5日，被告再次组织人员将该处违法建设予以拆除。被告认为，从法理上说，行政合法性原则要求行政行为的作出必须依据确凿的证据，必须符合法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。调查取证是行政执法的必经环节，是为查明案情、收集证据而依法定程序进行的专门活动，然而在调查取证过程中因各种客观因素的干扰，调查取证的完成时间不受行政机关的绝对控制。在本案中，即使是作为举报人的原告，也没有积极配合被告的执法行为，执法人员多次电话联系要求原告指认违建地点，原告均以各种理由未到场，也没有在电话中说明违建位置。在被告的执法过程中，原告、被举报人、违建利害关系人不配合调查，住建部门不予调档，影响了后续的查处工作。但被告一直在积极地与相关当事人沟通，并未因受到阻碍而停止执法工作，也不存在迟延履行的情况。综上，被告认为其既不存在不履行法定职责的问题，亦不存在迟延履行法定职责的问题，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告于2013年6月3日向本院提交了以下证据：证据1、2012年12月27日的宁城执白停字（2012）第01777号《停工（核查）通知书》（存根）；证据2、2012年12月27日的《案件调查及现场勘察记录》一份；证据3、2013年1月18日的宁城法白停字（2013）第01228号《停工（核查）通知书》（存根）；证据4、新增违建2013年3月22日拆前、拆后对比图片2张；证据5、违建现场取证视频光盘一张；证据6、2013年6月2日违法建设拆除现场的视频光盘一张；证据7、《关于太平南路95号院内违建拆除情况的补充说明》及图片4张。以上7份证据证明被告已经依法履行了法定职责。同时，被告向本院提供了其作出具体行政行为时的法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》；2《中华人民共和国行政强制法》；3、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》等。经质证，原告对被告所提交的证据1－3的真实性认可，但认为被告只是对95号、95－107号进行调查取证，并没有对第三人下达拆除通知书；对证据4－7的真实性认可，但认为被告没有及时处理。第三人对被告所提交的7份证据的关联性、合法性与真实性均予认可。第三人未向本院提交书面陈述意见，其在庭审过程中述称：1、原告所称太平南路95号是原告私人财产与事实不符；2、原告所称的太平南路95号院落的违建不是第三人搭建，第三人也不是产权人，更不是唯一使用人，第三人在承租95号房屋时，该建筑已经存在，原告是当时的搭建人之一；3、原告所称的违建面积300平方米与事实不符；95号与107号之间新搭建的建筑已经拆除，至于107号楼内的改造是第三人的自主权利，与原告无关；4、原告称此处违法建设的存在，侵占了太平南路95号房屋的天井和院落的用地，降低了其房屋使用价值，这是与事实不符的。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交了下列两组证据：第一组证据：房屋租赁协议一份，证明第三人宝庆公司是从南京纺织企业管理有限公司城南管理中心处承租的太平南路95号房屋，宝庆公司不是95号房屋产权人。第二组证据：宁白国用（2004）第15379号国有土地使用证一份、宁房权证白初字第2XX**号、宁房权证白初字第01X**号、宁房权证白初字第01XX**号房屋所有权证各一份，证明原告所主张的300多平方米违法建设是第三人房屋的一部分，不属于违建。对第三人所提交的证据，原告经质证认为两组证据真实但与本案无关联性，被告对该两组证据真实性无异议。在案件审理过程中，为查明事实，本院对太平南路95号、95－107号进行了现场勘查，并向南京市规划局法规处了解了相关情况，形成了一份现场勘查记录及三张照片与一份谈话笔录。被告与第三人对勘查记录、照片与谈话笔录均无异议，原告对勘查记录与照片无异议，认为谈话笔录不能作为定案依据，应以建筑规划许可来认定案件事实。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提供的第一组证据中的户口本、身份证、房屋产权证、国有土地使用证真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认可，其中的房屋平面图因系复印件、且系20世纪80年代以前形成、与第三人所提交的新的房屋平面图存在冲突，本院不予认可；原告所提交的第二组证据能够相互印证，形式真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以认可；第三组证据中的第3页的4张照片与本案无关联性，本院不予采信，其余17张照片真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；第四组证据形式真实、来源合法，但2012年12月25日、12月26日的视频系报道太平南路95号一楼楼梯事宜，与本案无关联性；2013年1月24日的视频与本案具有一定关联性，本院予以采信。被告提供的7份证据形式真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。第三人提供的两组证据真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。本院所进行的勘查笔录与照片，三方均无异议，予以采信；在南京市规划局所进行的谈话笔录，形式真实、来源合法，具有一定的参考意义，本院予以采信。根据上述有效证据及质证意见和原告、被告及第三人的陈述，本院确认以下事实：原告王新民系本市太平南路95号国有土地使用权人之一（地号为：030XXX0）和该处二层（共三层）房屋（丘号为：2XXX－Ⅰ－2）所有权人之一。第三人宝庆公司系太平南路107号国有土地使用权人（地号为：03XXX1）和三处房屋的所有权人（丘号分别为：2XXX－1、2XXX－Ⅱ－1和2XXX－Ⅰ－1），并于2009年12月22日起从南京纺织企业管理有限公司城南管理中心处承租了太平南路93、95号的582.6平方米的房屋。太平南路95号房屋及院落与太平南路107号部分房屋相邻。2012年12月24日，原告发现太平南路95号院落处存有违法建设，便通过12345政府热线进行了投诉反映。接反映后，2012年12月27日，被告秦淮城管局下属五老村执法中队执法人员赶至太平南路95号处进行调查并进行现场勘察，同日向第三人宝庆公司下达了宁城执白停字（2012）第01777号《停工（核查）通知书》，责令第三人立即停止搭建建筑物的行为，作出书面说明并携带相关材料接受审查。第三人认为自己系承租人，未提供相关手续。被告后向南京市住房和城乡建设委员会调取相关手续未果。2013年1月18日，被告再次向第三人下达了宁城法白停字（2013）第01228号《停工（核查）通知书》，要求第三人停止在太平南路107号北侧进行搭建建筑物的行为，作出书面说明并携带相关材料接受审查。2013年1月31日、2013年2月2日原告先后两次分别向被告和被告执法大队邮寄了《请求履行法定职责，查处太平南路95号后院内的违法建设》等举报投诉材料，请求被告对太平南路95号后院内的违法建设进行调查取证、作出处理。2013年2月16日，被告执法大队回复原告一份《关于要求查处太平南路95号违建问题的答复》，称“2013年2月16日已再次安排执法人员上门查看，该处施工第三人已停止，并自行拆除了朝北的一面墙壁。目前，此事正按照法定程序处理之中”。同期，2013年1月24日，南京市电视台新闻综合频道《直播南京》栏目报道了涉案部分违法建设事宜并进行了点评。2013年5月13日，原告向本院提起行政诉讼，认为被告超过法定期限未履行拆除95号院落处的违法建设，属行政不作为，要求被告履行法定职责。经补齐材料，本院于2013年5月21日受理并于5月24日向被告及第三人送达了相关应诉材料。2013年6月2日，被告组织人员对太平南路95号院落处违法建设进行拆除但未果。2013年6月5日，被告再次组织人员对太平南路95号院落处违法建设进行了拆除。2013年6月6日，原告接到被告答辩材料后，将其诉讼请求变更为确认被告迟延履行法定职责，判令被告继续履行法定职责。2013年9月17日，经现场勘验，太平南路95号院落处的涉案违法建设在此之前已全部拆除完毕。本院认为，根据《南京市市容管理条例》第五条、第四十条第二款和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条的规定，被告秦淮城管局具有对本辖区内违反城市管理规划规定的违法建设进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案违法建设位于本市太平南路95号院落处，在南京市秦淮区行政区划内，属被告的管理、查处范围，被告是本案适格的行政执法主体，应依法履行法定职责。《南京市市容管理条例》第三十六条规定，“规划、城市管理（市容）行政主管部门应当自发现违法建设或者接到群众投诉之日起五日内完成对违法建设的调查取证，作出处理；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。”本案中，原告王新民于2012年12月24日向12345政府热线投诉反映太平南路95号院落处存有违法建设。被告接到反映后，于2012年12月27日即派下属执法人员至太平南路95号进行现场勘察与调查，并于同日向第三人宝庆公司下达了《停工（核查）通知书》，进行了调查与处理，在规定期限内履行了相应的法定职责。此后，被告对涉案建设继续进行核证，并于2013年1月18日再次向第三人下达了《停工（核查）通知书》，不违反法律法规规定。原告于2013年1月31日、2013年2月2日先后向被告及其执法大队邮寄举报投诉材料，被告执法大队在接到原告举报投诉材料后，于2013年2月16日及时向原告进行了书面答复，履行了告知义务，符合法律法规规定。原告提出被告虽在诉讼过程中部分拆除了违法建设、但没有在规定时间内进行、属迟延履行法定职责的主张，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条及《南京市城市治理条例》第二十五条等相关规定，对有关建设的强制拆除需要经过系列程序，在登记、调查并认定其为违法建设并确认违法建设者等之后，需要强制拆除的，需先行公告限期自行拆除，若违法建设者在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不自行拆除，在履行催告、听取违法建设者陈述和申辩之后，依法作出强制拆除决定并向其送达，且在实施强制拆除前，应制定工作方案和应急预案，方可实施违法建设的强制拆除。因此，强制拆除违法建设的执法程序所需时间较长，且具体案件中因相关违法建设的认定、拆除难度等具体情况不同导致所需时间亦不同，所需时限并无统一明确规定。本案中，被告自2012年12月27日进行初次调查取证后，于2013年6月2日、6月6日对涉案违法建设进行了强制拆除，并不违反现行法律法规规定，故对原告提出被告属迟延履行法定职责的主张，本院不予支持。对于原告提出被告仅拆除了部分违法建设、太平南路95－107号尚有违法建设、应继续履行法定职责的主张，因原告在投诉举报材料及行政起诉状中均为要求被告强制拆除太平南路95号院落处的违法建设，因在案件审理过程中，被告已将太平南路95号院落处的涉案违法建设拆除完毕，在第三人已提供太平南路107号相关国有土地使用证、房屋产权证及相应平面图的情况下，原告目前并无充分证据与依据证明太平南路95－107号之间存有违法建设，故对原告的该项主张本院难以支持。综上所述，原告王新民要求确认被告秦淮城管局迟延履行法定职责并判令被告继续履行法定职责的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告王新民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王新民负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审　判　长　　熊文超人民陪审员　　尤网才人民陪审员　　张格琴二〇一三年十月十一日见习书记员　　夏　馨关注公众号“”