（2012）浙甬行终字第185号
裁判日期: 2013-01-30
公开日期: 2014-06-13
案件名称
宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂与宁波市北仑区城市管理行政执法局行政处罚二审行政判决书
法院
浙江省宁波市中级人民法院
所属地区
浙江省宁波市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂,宁波市北仑区城市管理行政执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政处罚法》：第三十八条第一款，第二十九条第一款，第四十二条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
浙江省宁波市中级人民法院行 政 判 决 书（2012）浙甬行终字第185号上诉人（原审原告）宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂。代表人阮维萍。委托代理人鲍前飞。被上诉人（原审被告）宁波市北仑区城市管理行政执法局。法定代表人刘建赫。委托代理人许红琴。上诉人宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂（以下简称台星材料厂）因诉被上诉人宁波市北仑区城市管理行政执法局（以下简称北仑城管局）规划行政处罚一案，不服宁波市北仑区人民法院于2012年10月24日作出的（2012）甬仑行初字第31号行政判决，于2012年11月16日向本院提起上诉。本院于2012年12月4日受理后依法组成合议庭，并于同年12月13日公开开庭对本案进行了审理。上诉人台星材料厂的委托代理人鲍前飞，被上诉人北仑城管局的委托代理人许红琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年5月10日，被上诉人北仑城管局作出的（2012）甬仑行二决字第17号限期拆除决定，该决定认定，上诉人台星材料厂未取得建设工程许可证，擅自在宁波市北仑区大碶街道石湫村五岭下489号地块内建造建筑面积为1266平方米的厂房及其配套附属设施，具体为厂房2幢，其中1幢建筑面积为506.95平方米的单层砖混结构的厂房，另1幢建筑面积为483.27平方米的单层简易结构的厂房；1幢建筑面积为82.32平方米的2层砖混结构办公和仓库用房；1幢建筑面积为63.85平方米的单层简易结构宿舍和卫生间；1幢建筑面积为123.23平方米的单层简易结构仓库；1间建筑面积为5.97平方米的洗浴间。上诉人台星材料厂的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，且又无法采取改正措施消除影响。被上诉人北仑城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令上诉人台星材料厂在收到涉案《限期拆除决定书》之日起15日内自行拆除上述违法建筑物。原审法院经审理查明，原告台星材料厂成立于2002年，是个人独资企业，原投资人为阮星阳，投资人在2006年变更为阮维萍，阮星阳与阮维萍系父女关系。2007-2011年期间，原告台星材料厂未经规划部门批准，擅自在宁波市北仑区大碶街道石湫村五岭下489号地块内陆续建造了被告在被诉限期拆除决定中认定的建筑面积为1266平方米的厂房及其配套附属设施。上述厂房及其配套附属设施建成后，原告台星材料厂将其分别出租给宁波市北仑大港造漆厂等3家企业或个人。2010年8月5日，原告台星材料厂与宁波市北仑区大碶街道石湫村经济合作社签订地基租借协议，由原告台星材料厂向该合作社租借五岭下场地3亩、小屋5间，租借时间为3年（自2010年1月1日至2012年12月31日）。2012年3月9日，被告北仑城管局执法工作人员在检查时发现，原告台星材料厂未经规划部门审批，擅自建造了涉案厂房及其配套附属设施。为此，被告北仑城管局予以立案调查。2012年4月18日，被告北仑城管局作出了涉案《行政处罚告知书》，并在同年4月19日送达原告台星材料厂，告知了其拟作出的被诉限期拆除决定的内容、事实及理由，并告知了其享有的陈述、申辩等权利。同年4月27日，原告台星材料厂向被告北仑城管局提交了《陈述书》，进行了陈述申辩。2012年5月9日，被告北仑城管局针对《陈述书》的内容，给予了原告台星材料厂回复，同时再次告知原告台星材料厂可以在3天内提出新的陈述申辩理由。2012年5月10日，被告北仑城管局作出（2012）甬仑行二决字第17号限期拆除决定，并在同年5月15日向原告台星材料厂送达了涉案《限期拆除决定书》。另，现涉案厂房及其配套附属设施均已被拆除。原审法院经审理认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款，第六条第（二）项，《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第（二）项规定，市和区城市管理行政执法部门根据国务院或省人民政府的批准，有职责依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，在城市规划区对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚权，故被告北仑城管局具有查处其管辖区域内违反城乡规划管理规定行为的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，规划行政处罚的对象是违反规划许可的行为人。阮维萍仅系原告台星材料厂的投资人，原告台星材料厂是土地承租人，涉案厂房及其配套附属设施建成后又被原告台星材料厂出租。被告北仑城管局据此认定原告台星材料厂为实施违反规划许可的行为人，并无不当。原告台星材料厂违反规划许可建造房屋的行为是一个持续的过程，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的情形。被告经现场勘察、询问当事人，并经规划部门确认，认定原告在城市规划区内未经许可擅自建造厂房及其配套附属设施，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响的事实清楚。被告据此作出被诉限期拆除决定，适用法律正确。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利。该规定虽未列明限期拆除决定，但限期拆除决定同属于对行政相对人权益产生较大影响的行政处罚决定。被告在作出被诉限期拆除决定前，未告知原告台星材料厂享有的听证权利，属程序瑕疵，在此，予以指正。但举行听证的根本目的在于保障行政相对人陈述、申辩权的行使。被告作出被诉限期拆除决定前，明确告知了原告享有的陈述申辩的权利，听取了原告的陈述申辩，并及时对原告的陈述申辩作了明确的答复，被告充分保证了原告享有的知情权、陈述权和申辩权，被诉限期拆除决定作出的程序基本合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告要求撤销被告于2012年5月10日作出的（2012）甬仑行二决字第17号限期拆除决定的诉讼请求。上诉人台星材料厂上诉称：一、被诉限期拆除决定认定事实不清。1.涉案厂房及其配套附属设施未被具有职权的行政主管部门依法认定为违章建筑，被上诉人也不具有认定违章建筑的职权。2.涉案厂房及其配套附属设施是由阮维萍出资并在2008年12月建造完成的，上诉人不是实施涉案建造行为的主体。3.涉案厂房及其配套附属设施与被上诉人下属的大碶中队距离仅为2公里，且被上诉人的工作人员几乎每天上下班都要途经涉案厂房及其附属设施所在的五岭下厂区，被上诉人早已知晓，而不是在2012年3月9日才发现涉案厂房及其配套附属设施的建造行为。4.涉案厂房及其配套附属设施所处的区域不属于规划区。二、建造涉案厂房及附属设施的行为已于2008年12月终结，该行为不是持续性行为，被上诉人对该行为进行处罚超过了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年的处罚时效。三、限期拆除决定对行政相对人权益的影响，比没收较大数额财产的行政处罚决定要大，被上诉人作出被诉限期拆除决定过程中应当告知上诉人享有要求听证的权利，但被上诉人未予告知，被诉限期拆除决定作出的程序违法，应当予以撤销。请求二审法院撤销原判，撤销被诉限期拆除决定。被上诉人北仑城管局辩称：一、被上诉人具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。二、宁波市规划局北仑分局在2012年4月16日出具的甬仑规函（2012）17号《关于违法建设行为告知的函》中，认定了涉案厂房及其配套附属设施属于违章建筑。三、阮维萍是上诉人的投资人，涉案厂房及其配套附属设施是由上诉人，而不是阮维萍出资建造的，被上诉人将上诉人作为处罚对象正确。四、涉案厂房及其配套附属设施所处的区域属于规划区。五、上诉人的行为属于持续性的行为，被上诉人对其作出处罚并未超过法定的处罚时效。六、法律没有规定作出限期拆除决定前应当举行听证，被上诉人作出被诉限期拆除决定前，告知了上诉人享有的陈述申辩权利，并在上诉人陈述申辩后进行了回复，被诉限期拆除决定作出的程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审法院提交的证据已随卷移交本院。二审审理期间，上诉人向本院提交，并在庭审中出示下列证据：1.宁波市北仑区大碶街道石湫村村民委员会于2012年12月10日出具的《证明》1份，用以证明涉案厂房及其配套附属设施所在区域不属于规划区的事实。2.（2012）甬仑行赔初字第1号《受理案件通知书》1份，用以证明阮维萍是涉案厂房及其配套附属设施的所有权人的事实。被上诉人对证据1提出异议认为，厂房及其配套附属设施所在区域是否属于规划区，应当由规划行政主管部门予以认定。本院认为，被上诉人的质证意见成立，本院对上诉人提交的证据1不予采信。被上诉人对证据2提出异议认为，该证据与本案不具有关联性。本院认为，原告与被诉具体行政行为具有利害关系是行政案件的法定受理条件之一，法院受理行政案件时采取初步证明标准判断有无利害关系，且利害关系不限于财产所有权受到影响的事实，故，本院对上诉人提交的证据2不予采信。本院根据随卷移交的证据及庭审认定的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项规定，执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。据此，被上诉人具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条的规定，行政处罚权包括了行政调查权及认定行为是否违法的职权等内容，被上诉人根据上述规定及宁波市规划局北仑分局于2012年4月16日出具的甬仑规函（2012）17号《关于违法建设行为告知的函》，将上诉人在规划区内未经批准，擅自建造厂房及其配套附属设施的行为认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设行为，并无不当。根据《场地补充协议书》、被上诉人在2012年3月20日、3月21日、3月22日分别对阮星阳、金德祥、王泽明、阮维萍制作的调查询问笔录，上诉人台星材料厂分别与王泽明、周自勤签订的《租房协议书》，上诉人台星材料厂分别在2011年4月29日、2012年1月11日出具的《收条》等证据内容反映，可以认定上诉人出资租用涉案土地使用权，建造涉案厂房及其配套附属设施并出租收取租金的事实。被上诉人根据上述事实将上诉人作为处罚对象，符合法律规定。上诉人未经许可，擅自建造厂房及其配套附属设施，影响规划实施的行为是一持续性的行为，被上诉人发现后并作出被诉限期拆除决定，并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。上诉人实施的擅自建造厂房及其配套附属设施，违反规划的行为发生在2002年10月9日之后，被上诉人在2012年5月10日作出的被诉限期拆除决定，不属于重复处罚。限期拆除违法的建筑物、构建物及设施的行政处罚决定对行政相对人权益的影响不小于较大数额罚款等行政处罚决定。尽管法律、法规未作明确规定，被上诉人作出被诉限期拆除决定前仍应按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，告知上诉人享有要求听证的权利，被上诉人未予告知，程序存在瑕疵。在此，本院予以指正。被上诉人作出被诉限期拆除决定前，告知了上诉人拟作出被诉限期拆除决定内容、事实和理由，及其享有的陈述申辩等权利，并对上诉人的陈述申辩及时予以了回复，保障了上诉人的程序参与权。故，上述瑕疵的程度不足以撤销被诉限期拆除决定。综上，被诉限期拆除决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁波市北仑区大碶台星泡沫装饰材料厂负担。本判决为终审判决。审 判 长 俞朝凤审 判 员 陈信根审 判 员 陆玉珍二〇一三年一月三十日代书记员 俞 佳附：本案适用的法律、法规：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉、维持原判。……