（2013）扬行终字第0003号

裁判日期: 2013-01-16

公开日期: 2014-01-22

案件名称

袁吉明,扬州市江都区宜陵镇人民政府不履行法定职责二审行政判决书

法院

江苏省扬州市中级人民法院

所属地区

江苏省扬州市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

袁吉明,扬州市江都区宜陵镇人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国政府信息公开条例》：第十二条，第九条，第十三条；《中华人民共和国村民委员会组织法（2010年）》：第二十四条第一款，第三十条第一款；《中华人民共和国农村土地承包法》：第十一条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第四十三条第一款，第六十一条；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》：第一条第一款

全文

江苏省扬州市中级人民法院行政判决书（2013）扬行终字第0003号上诉人（原审原告）袁吉明。被上诉人（原审被告）扬州市江都区宜陵镇人民政府，住所地扬州市江都区宜陵镇文星路90-1号。法定代表人徐骏，该镇镇长。委托代理人高某。委托代理人杭某。上诉人袁吉明与被上诉人扬州市江都区宜陵镇人民政府（以下简称宜陵镇人民政府）不履行政府信息公开法定职责一案，上诉人袁吉明不服扬州市江都区人民法院（2012）扬江行初字第0033号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年12月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人袁吉明、被上诉人宜陵镇人民政府的委托代理人高某、杭某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：原告袁吉明于2012年5月17日向被告扬州市江都区宜陵镇人民政府邮寄“给宜陵镇人民政府的一封公开信”，向被告提出依法公开因机场路建设向团结村征地实际面积和补偿款数，涉及新野组的要单列明细，公开1998年土地二轮承包期新野组经营户名单和人口信息的申请。被告扬州市江都区宜陵镇人民政府在2012年6月16日在团结村公示栏张贴了两张《通告》，公开了扬州泰州机场征地补偿标准及资金到位情况、机场路用地所涉新野组具体明细，该《通告》后被原告揭下。原告袁吉明于2012年9月12日向江都区人民法院起诉，请求依法判决被告履行信息公开的相关职责。原审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的规定，被告应当主动公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。本案中原告申请被告公开上述信息于法有据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第三十条的规定，涉及土地承包经营方面的信息应由村民委员会负责公开。而公开人口信息亦不属被告的职责范围。故原告要求被告公开土地二轮承包期经营户名单以及人口信息于法无据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，被告应当在收到原告申请之日起15个工作日内予以答复，如需延长答复期限的，应当经政府信息公开机构负责人同意，并告知申请人，且延长答复期限最长不得超过15个工作日。而被告在6月16日公开了相关信息内容，虽然其在延长答复期限的程序上存在瑕疵，但并未超过信息公开的法定期限。但被告在2012年9月17日收到本院向其送达的起诉状副本后，未依法在十日内向本院提交答辩状并提供作出具体行政行为的证据、依据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六的规定，应当认定被告的具体行政行为没有证据、依据。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、被告扬州市江都区宜陵镇人民政府政府信息公开行政行为违法；二、驳回原告袁吉明要求被告公开1998年土地二轮承包期新野组经营户名单和人口信息的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁吉明承担25元，被告扬州市江都区宜陵镇人民政府承担25元。上诉人袁吉明上诉称：第一，上诉人于2012年5月11日向江都区人民法院提起诉讼，控告宜陵镇人民政府不履行法定职责，江都区人民法院收而不立长达四个月。经上诉人若干次上访催促，该院于2012年9月12日准予立案，于同年10月18日开庭审理，11月9日上诉人收到一审判决书。一个简单的信息公开案件，拖了近六个月，都没有审理明白，上诉人的要求都没有得到落实。宜陵镇人民政府至始至终都没有提供相关证据给上诉人看，还用上诉人提供给法庭用以证明被上诉人张贴的《通告》系虚假的证据作为被上诉人的证据，实属荒唐。被上诉人从收到上诉人的公开申请至今都没有公布相关真实信息，收到上诉人的诉状后仍不肯公布机场高速征地、用地、绿化及补偿的信息，实属法制观念淡薄，以言代法，以权压法的典型。第二，江都区人民法院一审判决认定事实错误，适用法律不当，认定被上诉人于2012年6月16日公开相关信息的事实错误，作为镇政府并没有公告，于事有据。故请求二审法院依法撤销一审判决，判令被上诉人向上诉人全面公开扬州泰州机场机场路建设征地、取土坑用地、绿化用地及补偿原始信息；公开团结村新野组1998年土地二轮承包经营户信息和人口信息。被上诉人宜陵镇人民政府答辩称：一方面，被上诉人于2011年3月和2012年6月两次公开了有关扬州泰州机场机场路征地及补偿的相关信息，履行了法定职责，上诉人所述事实不属实。另一方面，被上诉人认为1998年土地二轮承包经营户信息及人口信息与本案之间没有关联，不属于被上诉人的法定职责。故请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审被告宜陵镇人民政府、原审原告袁吉明在一审期间向原审法院提供的证据均已录入原审判决书中，上述证据等案卷材料均已随案移送本院。经庭审质证，本院认证如下：被上诉人宜陵镇人民政府提交了张贴于团结村村务公开栏内，落款时间为2012年6月16日的《通告》一份，用以证明其在2012年6月公开了扬州泰州机场机场路建设征地及补偿相关信息。上诉人认为该《通告》上并无被上诉人宜陵镇人民政府的公章，其内容也是虚假的，不能达到被上诉人的证明目的。本院认为，一方面，该《通告》落款盖章为团结村委会，被上诉人并无证据证明其授权或委托团结村委会在村务公开栏内张贴该《通告》，故该《通告》不能达到被上诉人的上述证明目的；另一方面，被上诉人在一审中并未将该《通告》作为证明其依法履行了政府信息公开法定职责的证据向原审法院提交，而是在二审诉讼过程中向本院提交，依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，不能作为证明被诉具体行政行为合法的依据。综上，本院对被上诉人提交的该《通告》不予采纳。被上诉人宜陵镇人民政府提交了戴某、朱某、乔某三人所作的证人证言和莫某、乔某、胡某三人所作的证人证言，用以证明被上诉人分别于2011年3月和2012年6月两次公布了扬州泰州机场机场路建设征地相关信息。上诉人袁吉明对两份证人证言的真实性、合法性均有异议，认为证人证言没有证人签名，现有的签名是后补上去的，也没有落款时间，不符合相关法律对证人证言的规定。本院认为，上述两份证人证言经本院核实，其真实性可以被认可，但上述两份证人证言均未注明出具时间，不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条关于行政诉讼中当事人向人民法院提交证人证言的规定，故对其合法性不予确认。被上诉人宜陵镇人民政府提交了两张照片用以证明其在2012年6月公开了扬州泰州机场机场路建设征地相关信息。上诉人袁吉明认为，从该两张照片中无法获知张贴于团结村村务公开栏内的公告的具体内容，且具体日期亦无法确定，不能达到被上诉人的证明目的。本院认为，该组照片仅能反映出在拍摄该组照片时团结村村务公开栏内确实张贴有一份《通告》，但从中无法获知该《通告》的具体内容，不能达到被上诉人的证明目的，故对该组照片不予采纳。上诉人提交了张贴于团结村村务公开栏内并盖有团结村委会公章的，落款时间为2012年6月16日的《通告》一份，用以证明被上诉人宜陵镇人民政府并未履行政府信息公开法定职责，且该《通告》中的数据涉嫌造假；提交了落款时间为2012年4月7日的报告一份，用以证明其曾向被上诉人宜陵镇人民政府反映扬州泰州机场机场路建设征地及补偿过程中存在问题的事实；提交了落款时间为2012年5月17日的给宜陵镇人民政府的一封公开信，用以证明其曾经向被上诉人提出公开相关政府信息的事实；提交了查询邮件回单、国内挂号信函收据及邮件查单各一份，用以证明被上诉人确实收到其寄送的上述公开信的事实；提交了登载于江苏省国土资源厅网站的苏政地（2010）1567号文件一份及江都区国土资源局网上信访答复函一份，用以证明取土坑、绿化用地没有批文，2012年6月张贴于团结村村务公开栏内的《通告》内容是虚假的，并且涉嫌伪造批文。被上诉人对上述证据均无异议。本院认为，上诉人提交的上述证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据合法性及真实性的相关规定且经被上诉人质证并无异议，故对上述证据的真实性、合法性及关联性依法予以确认。但上诉人所称张贴于团结村村务公开栏内并盖有团结村委会公章的，落款时间为2012年6月16日的《通告》涉嫌数据造假及伪造公文，依法不属于本案处理范围，对上诉人的该主张不予理涉。二审期间，本院依职权从江都区国土资源局的门户网站江都国土网下载并打印了原江都市人民政府2011年第18号《征用土地方案公告》、原江都市人民政府2011年第18号《征地补偿安置方案公告》、江苏省人民政府苏政地（2010）1567号《关于批准苏中江都机场机场路建设用地的通知》及扬州市国土资源局扬国土资（2010）地字73号《关于批准苏中江都机场机场路建设用地的通知》。被上诉人宜陵镇人民政府对上述文件的真实性、合法性及关联性均无异议。上诉人袁吉明对江苏省人民政府苏政地（2010）1567号《关于批准苏中江都机场机场路建设用地的通知》及扬州市国土资源局扬国土资（2010）地字73号《关于批准苏中江都机场机场路建设用地的通知》的真实性及合法性不持异议，但对原江都市人民政府2011年第18号《征用土地方案公告》和原江都市人民政府2011年第18号《征地补偿安置方案公告》的真实性、合法性有异议，认为均是后补的，在其向法院起诉前该网站上并无上述两份公告。本院认为，上述两份公告上显示的登载时间分别为2011年3月11日和2011年3月21日，均在上诉人向原审法院起诉之前，且上诉人并无直接证据证明该时间存在伪造或篡改的情形，故对上诉人的上述主张不予采纳。被上诉人宜陵镇人民政府对一审经审理查明的事实无异议。上诉人袁吉明对一审经审理查明的事实有异议，认为2012年6月在团结村村务公示栏中张贴有相关《通告》的事实确实存在，但该《通告》中的数据涉嫌造假，并涉嫌伪造公文。本院认为，一审该部分认定事实并未对该《通告》的内容是否真实作出评价，且上诉人当庭自述于2012年6月20日从团结村村务公示栏中揭下上述《通告》，故对上诉人的上述主张不予采纳。根据以上认证结果及双方当事人当庭陈述，本院认定以下事实：上诉人袁吉明系宜陵镇团结村新野组村民。2011年1月17日，江苏省人民政府下发了苏政地（2010）1567号《关于批准苏中江都机场机场路建设用地的通知》，批准扬州市人民政府转呈的原江都市人民政府呈报的（江）地呈字（2010）第020号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案及供地方案。原江都市国土资源局分别于2011年3月11日和2011年3月21日在其门户网站江都国土网上公布了原江都市人民政府2011年第18号《征用土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》。2012年4月7日，包括上诉人袁吉明在内的38名团结村新野组村民向被上诉人宜陵镇人民政府提交了一份报告，反映团结村在苏中江都机场建设征地补偿款分配过程中存在的相关问题。2012年5月17日，上诉人袁吉明向被上诉人宜陵镇人民政府寄送了一封公开信，要求其公布机场路建设及两边绿化带共征用团结村土地亩数及补偿款数额，涉及新野组的要单列明细，并公布二轮承包期新野组土地承包经营户名单及人口信息。该信件于2012年5月18日送达被上诉人处。2012年6月，宜陵镇团结村委会在其村务公开栏内张贴了《通告》一份，该《通告》落款时间为2012年6月16日，内容为苏中江都民用机场机场路用地（宜陵镇）征地亩数、补偿标准、补偿款合计金额及发放情况和宜陵镇团结村苏中机场建设用地（取土坑）结算表，落款盖有宜陵镇团结村村委会公章。后该《通告》被上诉人袁吉明揭下。随后，袁吉明向法院起诉，请求依法判决宜陵镇人民政府履行政府信息公开的相关法定职责。一审期间，宜陵镇人民政府在收到起诉状副本之日起十日内未提交答辩状，也未提供相关证据、依据。上诉人袁吉明的上诉请求中要求判令被上诉人向其公开扬州泰州机场机场路取土坑用地、绿化用地及补偿原始信息，但该部分诉求并未在一审中向原审法院提出，其中要求被上诉人向其公开取土坑用地及补偿信息的请求在其向被上诉人递交的公开信中亦未提及，且二审期间上诉人当庭陈述其诉讼请求并未变更，故本院依法确认其二审上诉请求以其向原审法院提交的《行政起诉书》中载明的诉讼请求为准，即要求责令被上诉人宜陵镇人民政府向其公开因机场路建设向团结村征地实际面积和补偿款数，涉及新野组的要单列明细，并责令被上诉人向其公开1998年土地二轮承包期新野组经营户名单和人口信息。本案的争议焦点在于：1、被上诉人宜陵镇人民政府是否依法履行了公开扬州泰州机场机场路建设征收土地及补偿费用的发放、使用情况的法定职责；2、被上诉人宜陵镇人民政府是否具有公开团结村新野组1998年土地二轮承包经营户名单和人口信息的法定职责，是否履行了法定告知义务；3、一审期间被上诉人是否依法履行了应诉答辩及提交相关证据、依据的诉讼义务。本院认为：第一，被上诉人宜陵镇人民政府并未依法履行公开扬州泰州机场机场路建设征地及补偿费用发放、使用情况的法定职责，但要求其履行该职责已无实际意义。首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条规定，乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……。扬州泰州机场机场路建设征地及补偿费用发放、使用情况依法系被上诉人应主动公开的政府信息。被上诉人称曾于2011年3月和2012年6月两次公开了上述信息，但二审期间，被上诉人向本院提交的相关证据经庭审质证均不能证明上述事实的存在，应当认定被上诉人未依法履行公开上述政府信息的法定职责。其次，上诉人袁吉明已经从其他途径知晓了有关扬州泰州机场机场路建设征地及补偿费用发放、使用情况的信息，要求被上诉人再向其公开上述信息已无实际意义。虽然张贴于团结村村务公开栏内的落款时间为2012年6月16日且盖有团结村委会公章的《通告》，无法证明被上诉人履行了公开扬州泰州机场机场路建设征地及补偿费用发放、使用情况信息的法定职责，但上诉人袁吉明自述于2012年6月20日从团结村村务公开栏中将该《通告》揭下并在诉讼中作为己方证据使用，本院据此认为，上诉人从该《通告》中已经获知了扬州泰州机场机场路建设征地及补偿费用发放、使用情况的相关信息。至于上诉人认为该《通告》中的内容涉嫌造假及伪造公文的主张，不在本案处理范围之内。综上，被上诉人并无充分证据证明其依法履行了公开扬州泰州机场机场路建设征地及补偿费用发放、使用情况信息的法定职责，但鉴于上诉人已经获知了上述信息，再要求被上诉人向上诉人公开上述信息已无实际意义。第二，被上诉人宜陵镇人民政府不具有公开团结村新野组1998年土地二轮承包经营户名单和人口信息的法定职责，但并未履行法定告知义务。首先，公开土地承包经营户名单和人口信息依法并非被上诉人的法定职责。一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；……。该法第三十条第二款规定，村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；……（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。本村土地承包经营户相关情况应属于村土地承包经营方案的内容之一，公开上述信息依法应属于村民委员会的职责范围。另一方面，公开人口信息依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条之规定，亦不属于乡镇人民政府职责范围。上诉人认为《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。被上诉人作为农村土地承包及承包合同管理的管理者应当负有公开土地承包经营户名单的法定职责。本院认为，虽然《中华人民共和国农村土地承包法》规定乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，但《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条并未将有关农村土地承包及承包合同的相关信息纳入乡镇人民政府应当主动公开的范围，且《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第二款已将土地承包经营方案纳入村民委员会的公开范围，故对上诉人的上述主张不予采纳。其次，被上诉人未依法履行法定告知义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除行政机关依法应主动公开的政府信息外，相对人基于自身生产、生活、科研等特殊需要，可以向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……。本案中，被上诉人宜陵镇人民政府提交的相关证据及庭审陈述，不能证明被上诉人依法履行了上述法定告知义务。第三，一审期间被上诉人未能依法履行应诉答辩及提交相关证据或依据的诉讼义务，依法应视为所作被诉具体行政行为没有相应的证据或依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被上诉人宜陵镇人民政府在一审中，于2012年9月17日收到原审法院寄送的《应诉通知书》、《举证通知书》及袁吉明向原审法院提交的相关证据材料，于2012年10月18日一审庭审期间当庭提交了相关证据，于2012年10月23日向原审法院提交了《行政诉讼答辩意见》。被上诉人在二审中对上述事实并无异议，且未能证明存在致使其无法在法定期限内应诉答辩并提交相关证据、依据的正当事由。本院认为，被上诉人在一审中向原审法院提交答辩状及相应证据确已超过法定期限，依法应视为其作出被诉具体行政行为没有相应证据或依据。综上所述，被上诉人宜陵镇人民政府在收到上诉人袁吉明的政府信息公开申请后，未依法履行公开有关扬州泰州机场机场路建设征地及补偿费用发放、使用情况信息的法定职责，但要求被上诉人公开上述信息已无实际意义，且一审期间被上诉人未能依法履行答辩及提交相应证据的诉讼义务，其作出的被诉具体行政行为应视为没有证据，原审法院判决确认宜陵镇人民政府政府信息公开行政行为违法是恰当的。土地承包经营户名单及人口信息依法不属于被上诉人宜陵镇人民政府的公开范围，上诉人袁吉明要求其公开上述信息于法无据，依法应予以驳回。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序适当，应依法予以维持。上诉人袁吉明的上诉请求无事实及法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人袁吉明承担。本判决为终审判决。审　判　长　　李春蓉审　判　员　　王岚林代理审判员　　徐沐阳二〇一三年一月十六日书　记　员　　刘慧云关注微信公众号“”