（2013）常行终字第62号
裁判日期: 2013-01-14
公开日期: 2014-06-10
案件名称
常德市鼎城区灌溪镇白石太阳山石煤矿与常德市鼎城区人民政府矿产行政监督与行政赔偿一案行政判决书
法院
湖南省常德市中级人民法院
所属地区
湖南省常德市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
常德市鼎城区灌溪镇白石太阳山石煤矿,常德市鼎城区人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国安全生产法（2002年）》：第八条第一款；《民用爆炸物品安全管理条例》：第四条第一款；《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
湖南省常德市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）常行终字第62号上诉人（原审原告）常德市鼎城区灌溪镇白石太阳山石煤矿。住所地湖南省常德市鼎城区。法定代表人谭武祥，该矿执行董事。被上诉人（原审被告）常德市鼎城区人民政府。住所地湖��省常德市鼎城区。法定代表人杨易，该区区长。上诉人常德市鼎城区灌溪镇白石太阳山石煤矿（以下简称太阳山石煤矿）因诉被上诉人常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）矿产行政监督及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2010）常鼎行初字第30-1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：2005年1月24日，谭武祥代表常德林场太阳山石煤矿与常德市鼎城区国土资源局签订了一份《采矿权出让合同》，该矿位于常德市鼎城区灌溪镇白石村，出让标的物是常德林场太阳山石煤矿的采矿权，出让期限4年；出让价格为18800元；同时划定了采矿范围、建设规模、开采回采率及其他权利和义务等。2005年3月15日，湖南省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）为原告颁发了《安全生产许可证��，编号：（湘）FM安许证字（2005）0151号，负责人为谭茂义（谭武祥之父），地址：常德市鼎城区灌溪镇白石村，许可范围：石煤开采，有效期：2005年3月15日至2008年3月14日。2005年11月30日，常德市鼎城区工商行政管理局为原告颁发《合伙企业营业执照》，经营范围及方式：石煤的开采、销售，有效期：2005年11月30日至2009年10月12日止。2007年11月，原告太阳山石煤矿取得采矿许可证，有效期至2008年12月。2007年5月9日，常德市人民政府专题会议议定并于2007年5月25日下发《市政府专题会议纪要》明确：证照齐全，整改到位并依法依规办理延期登记手续的矿山，可有条件依法开采到2008年底；花山白石矿区石煤矿整顿和规范工作的责任主体是鼎城区政府等内容。2008年5月22日，常德市鼎城区安全生产监督管理局（以下简称鼎城区安监局）对原告太阳山石煤矿作出（鼎）安监强���字（2008）第非煤032号强制措施决定书，认定该矿的《安全生产许可证》过期，属非法开采，要求其立即停产，办理《安全生产许可证》延期手续。2008年5月23日，鼎城区安监局向鼎城区公安局发出对部分《安全生产许可证》过期的非煤矿山企业停供火工产品的函，要求对太阳山石煤矿等四家非煤矿矿山企业停供火工产品。2008年6月6日，太阳山石煤矿向鼎城区安监局递交复工报告，认为经整改已经达到复工标准，要求复工。鼎城区安监局在该复工报告上批注“经审查，该矿原存在的安全隐患基本整改到位，《安全生产许可证》续证手续正在办理之中，为尽快续证，达到安全要求，同意该矿继续按标准整改，请公安部门供给整改火工产品”。2008年6月26日，太阳山石煤矿向鼎城区安监局申请处理即燃散煤。鼎城区安监局签署意见：同意将裸露煤彻底运走。2008年7月3日，鼎城区政府督查室对鼎城区公安局下达《交办函》，明令鼎城区公安局对太阳山石煤矿停供火工产品。鼎城区公安局按该《交办函》的要求停止了对太阳山石煤矿所需火工产品的供应，该矿因此再度停产，直至关闭。原审法院认为，鼎城区政府督查室是该政府的内设机构，其向鼎城区公安局下达《交办函》的行为依法应认定为鼎城区政府的行为。鼎城区政府的督办行为已对利害关系人的权利义务产生影响，且已外化，具有具体行政行为的基本属性，行政相对人不服可以依法提起诉讼。根据2002年《中华人民共和国安全生产法》第八条“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调解决”的规定，地方各级人民政府对安全���产工作的职责之一是督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。《湖南省行政执法条例》第二十九条规定的人民政府执法监督职责体现在两个方面：一是督办，二是查处。人民政府的督查行为不能直接指向行政管理相对人。对于涉及行政管理相对人的权利义务的具体事务，只能由依法具有法定行政职责的行政机关按照法定程序和方式进行处理，不能由政府以督办的形式代行处理。《民用爆炸物品安全管理条例》第四条第二款规定“公安机关负责民用爆炸物品公共安全管理和民用爆炸物品购买、运输、爆破作业的安全监督管理，监控民用爆炸物品流向”。然而，鼎城区政府为达到彻底关闭太阳山石煤矿的目的，由其内设机构督查室对其所属工作部门鼎城区公安局发出《交办函》，直接要求该局停止对太阳山石煤矿提供火工产品，构成行政命令，违反了上述规��，鼎城区政府的行政监督行为应确认违法。原告太阳山石煤矿的《安全生产许可证》有效期至2008年3月14日届满，原告虽然已向鼎城区安监局申请延期，且鼎城区安监局接受了延期申请，在原告申请复工的报告中签署意见，认为该矿整改基本到位，续证手续正在办理中，同意该矿继续整改，请公安部门供给火工产品。但原告至今没有取得原发证机关省安监局补办的《安全生产许可证》的延期手续，依法应停止生产，其继续生产属于非法生产，继续生产所得是违法所得。《市政府专题会议纪要》明确的是《采矿许可证》和《安全生产许可证》都有效的矿山企业可生产至2008年底，而太阳山石煤矿的《安全生产许可证》在2008年3月15日就已过期，鼎城区安监局的意见又不是太阳山石煤矿生产合法的法定依据。因此，原告太阳山石煤矿在2008年3月14日后不能合法生产是原告自��没有及时办理好《安全生产许可证》延期手续的原因造成的，与鼎城区政府的违法行政行为没有因果关系。因此，原告太阳山石煤矿的损失，不应由被告赔偿。至于其《采矿许可证》尚未到期，可否得到补偿，应当另行行使救济权利。原审法院遂判决确认鼎城区政府2008年7月3日向鼎城区公安局发出《交办函》的具体行政行为违法，驳回原告太阳山石煤矿的赔偿请求。案件受理费50元，鉴定费8000元由被告鼎城区政府负担。太阳山石煤矿不服一审判决，向本院提起上诉称：1、原审判决将安监部门在法定期限内未依法申报办理《安全生产许可证》延期手续的责任，归责给上诉人明显错误；2、原审认定上诉人的损失与被上诉人的违法行政行为没有因果关系，违反法律规定；3、原审判决认定上诉人没有取得省安监局补办的《安全生产许可证》延期手续，应停止生产，其继���生产属于非法所得，与法相悖；4、原审判决适用法律有误。综上，上诉人请求二审法院撤销一审判决，判令被上诉人向上诉人赔偿损失140.13万元；由被上诉人承担本案的诉讼费、鉴定费。被上诉人鼎城区政府辩称：原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与原审一致。本院认为：本案的争议焦点在于鼎城区政府督查室向鼎城区公安局发出《交办函》的行为是否是可诉的具体行政行为；该具体行政行为是否合法；该具体行政行为是否损害了上诉人的合法权益。首先，鼎城区政府督查室向鼎城区公安局发出《交办函》的行为是可诉的具体行政行为。虽然从表面上看该行为是政府内设机构以政府名义向政府组成部门作出的内部行政行为，但从本案实际来看，鼎城区政府督查室在其《交办��》中明确要求鼎城区公安局向太阳山石煤矿停供火工产品，从而对特定对象的权利、义务产生了影响，而鼎城区公安局又按照该《交办函》的要求对太阳山石煤矿停供火工产品，因此，鼎城区政府督查室向鼎城区公安局发出《交办函》的行为是可诉的具体行政行为。又因鼎城区政府督查室是该区政府的内设机构，无权以自己的名义对外作出具体行政行为，亦不能对其行为所产生的后果独立承担责任，因此，鼎城区人民政府应当对其内设机构鼎城区政府督查室的行为承担法律责任。其次，鼎城区政府督查室向鼎城区公安局发出《交办函》的行为违法。根据2002年《中华人民共和国安全生产法》第八条“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调解决”的规定，地方各级人民政府对安全生产工作的职责之一是督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。对于涉及行政管理相对人权利义务的具体事务，只能由依法具有法定职责的行政机关按照法定程序和方式进行处理，不能由政府以督办的形式代行处理。《民用爆炸物品安全管理条例》第四条第二款规定“公安机关负责民用爆炸物品公共安全管理和民用爆炸物品购买、运输、爆破作业的安全监督管理，监控民用爆炸物品流向”。然而，鼎城区政府通过其内设机构督查室对其所属工作部门鼎城区公安局发出《交办函》，直接要求该局停止对太阳山石煤矿提供火工产品，构成行政命令，违反了上述规定，鼎城区政府的行政监督行为应确认违法。最后，该行为未损害上诉人的合法权益。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规��：“国家机关或国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利。”也即《中华人民共和国国家赔偿法》规定产生国家赔偿责任的前提是职权行为所损害的客体为合法权益。相反，对于非法利益，即使国家机关或国家机关工作人员的职权行为对其造成了损害，也不产生国家赔偿责任。上诉人的《安全生产许可证》有效期至2008年3月14日届满，虽然其已向鼎城区安监局申请延期，且该局接受了延期申请，在上诉人申请复工的报告中签署意见，认为该矿整改基本到位，续证手续正在办理中，同意该矿继续整改，请公安部门供给火工产品。但鼎城区安监局不是上诉人所持有的《安全生产许可证》的发证机关，也无权为上诉人的《安全生产许可证》办理延期审批，其在复工报告上签署的意见，不能作为上诉人合法生产的依据。上诉人始终未能取得原发证机关省安监局补办的《安全生产许可证》的延期手续，依法应停止生产，其继续生产属于非法生产，继续生产所得是违法所得。由于上诉人所主张的利益本身不合法，因此，其赔偿请求不在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围之内。至于上诉人提出的“鼎城区安监局未及时将其延期申请材料上报至省安监局，构成行政不作为、乱作为”、“其未能取得《安全生产许可证》延期手续的原因是鼎城区安监局不履行法定职责”、“原审法院适用法律错误”等上诉理由不能成立，本院不予采纳。因为本案审查的是鼎城区政府作出的具体行政行为，至于鼎城区安监局是否构成不作为或者乱作为不属于本案的审理范围。综上所述，原审认定事实清楚，审理程序合法，适用法律、法规正确，原审判决��予维持。上诉人太阳山石煤矿的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人常德市鼎城区灌溪镇白石太阳山石煤矿负担。本判决为终审判决。审 判 长 文国银审 判 员 涂江波审 判 员 王继春二〇一三年一月十四日代理书记员 黄 莺