山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）威行终字第38号上诉人（原审原告）刘德义。委托代理人张贵玲。委托代理人沙宝典。被上诉人（原审被告）乳山市城市管理行政执法局。法定代表人刘志勇。委托代理人姜其宝。委托代理人姜红。
上诉人刘德义因诉乳山市城市管理行政执法局城管行政处罚一案，不服山东省乳山市人民法院（2013）乳行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2013年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人刘德义及其委托代理人张贵玲、沙宝典，被上诉人乳山市城市管理行政执法局的委托代理人姜其宝、姜红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，1994年，刘德义向乳山市工商行政管理局贸易城管理处购买了贸易城二区40号楼，双方签订了房地产买卖契约，刘德义在购房时征得贸易城管理处的同意，于1996年至1997年间，在贸易城二区40号楼西侧、41号楼北侧搭建简易棚，并封闭了40号楼北侧走廊。2011年7月21日，乳山市金桥物业公司向刘德义收取了16500元的临时占地费。因接到群众举报，乳山市城市管理行政执法局于2011年12月31日对刘德义的该建设行为进行立案调查，2012年12月7日，乳山市城市管理行政执法局向乳山市城乡规划管理局发函要求对贸易城二区在1996年时是否属于城市规划区进行确定，并要求对违法建设进行认定并提出处罚意见。乳山市城乡规划管理局于2012年12月10日回函，确认刘德义在乳山市贸易城二区40号楼西侧、41号楼北侧搭建的简易棚属于规划区范围，未获得任何相关规划手续，为违法建设行为，建议对该违法建设行为进行拆除，恢复原状并处罚金的处罚措施。2012年12月13日，因乳山市城市管理行政执法局拟对刘德义作出七日内拆除违法建设的行政处罚，故向刘德义送达了《行政处罚听证告知书》，告知刘德义有权要求举行听证。2012年12月28日，应刘德义的要求进行了公开听证。2013年1月7日，乳山市城市管理行政执法局作出乳城执罚字（2013）第001号行政处罚决定。刘德义收到该行政处罚决定后向乳山市人民政府申请行政复议，乳山市人民政府于2013年4月15日出具乳复决定字（2013）1号行政复议决定书，决定维持乳山市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书。现刘德义诉至法院，要求撤销乳山市城市管理行政执法局做出的乳城执罚字（2013）第001号行政处罚决定。原审法院认为，“法不溯及既往”原则是一项基本法治原则，刘德义实施的搭建行为始于1996年至1997年间，而2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》不具有溯及既往的效力，本案应适用刘德义实施搭建行为时的有效法律《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）。《城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件，建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后方可申请办理开工手续。”乳山市城乡规划管理局确认了刘德义搭建的简易棚及封闭走廊前未取得建设工程规划许可证，为违法建设行为。乳山市工商行政管理局贸易城管理处仅是房屋的出卖方，并不是城市规划行政主管部门，其无规划建设审批权。《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施……。”故乳山市城市管理行政执法局依据该规定对刘德义作出七日内拆除违法建设的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。乳山市城市管理行政执法局履行了立案、调查核实、罚前告知、作出决定、送达等法定程序，程序合法。所作出的乳城执罚字（2013）第001号行政处罚决定，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持乳山市城市管理行政执法局2013年1月7日作出的乳城执罚字（2013）第001号行政处罚决定。
上诉人刘德义不服原审判决，上诉称，1、上诉人封闭北门的行为经过房屋出卖方乳山市工商行政管理局的同意。乳山市工商行政管理局是在当时特定历史时期，受政府指派对贸易城进行开发、招商及管理，其作为政府的职能部门，所作的行为系行政行为，具有行政法上的确定力、公定力和拘束力，无论有何种瑕疵，都不能以牺牲公民利益为代价。故要求法院责令乳山市工商行政管理局补办相关手续，以维护上诉人的合法权益。2、规划法律规范属于行政法而不是民法，不存在利益相关人，如确有利益相关人，也应该由利益相关人依法提起民事诉讼来维护自己的利益诉求。是否有人举报不能作为是否立案执法的依据，更不能作为执法不公的理由。3、在乳山市贸易城违章建筑非常普遍，而执法机关却视而不见。本案不是个案，而法律具有普遍约束力，仅对上诉人进行处罚违背了公平和正义原则。综上，请求法院撤销原判，依法改判撤销被诉行政处罚行为。
被上诉人乳山市城市管理行政执法局答辩称，1、上诉人在未取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件的情况下进行了建设，违反了《城市规划法》第三十二条的规定，乳山市工商行政管理局贸易城管理处无建设审批权，被上诉人认定上诉人未经审批进行建设符合法律规定。2、本案是因为上诉人损害了利益相关人的合法权益，连续举报引起的，被上诉人不存在执法不公、歧视执法等问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，各方当事人均以提交一审法院的证据证实各自的主张，对对方提交的证据均无异议。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《山东省人民政府关于在威海市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，被上诉人乳山市城市管理行政执法局作为乳山市集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，具有行政处罚主体资格，有权行使“对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划行为以及在城市规划区内进行临时建设，逾期不拆除行为的行政处罚权”。上诉人刘德义在城市规划区内未取得建设工程规划许可证搭建简易棚、封闭走廊事实清楚，证据充分，该行为发生在1996年至1997年间，根据法不溯及既往的原则，对该行为进行定性处罚应当适用当时有效的法律规范《城市规划法》。根据《城市规划法》第四十条，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。被上诉人依据上述规定对上诉人作出责令限期拆除违法建筑的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。被上诉人在作出被诉行政处罚决定前告知了上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并进行了听证，程序合法。乳山市工商行政管理局贸易城管理处仅是房屋的出卖方，并不是城市规划行政主管部门，其无规划建设审批权，故上诉人主张其封闭走廊的行为已经经过乳山市工商行政管理局批准同意因而不应当拆除的上诉理由不当，本院不予支持。关于上诉人所主张的乳山贸易城内其他违法建设行为被上诉人未进行处罚的问题，不属于本案审查范围。综上，被诉行政行为合法适当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘德义负担。本判决为终审判决。
审 判 长 苏丽杰
审 判 员 毕海燕
代理
审判员 宫晓燕
二〇一三年九月二十九日
书 记 员 季 泓