杭州市滨江区人民法院行 政 判 决 书（2013）杭滨行初字第2号原告来荣兴。原告顾玉美。原告来思思。原告陈福英。原告来发光。原告来林华。以上原告的诉讼代表人为来荣兴。共同委托代理人（特别授权代理）周杭明。被告杭州市国土资源局。法定代表人卢春强。委托代理人（特别授权代理）马宏利、陈南。第三人杭州高新技术产业开发区（滨江）城建指挥部。法定代表人赵荣良。委托代理人（特别授权代理）马宏利、陈南。
原告来荣兴、顾玉美、来思思、陈福英、来发光、来林华诉被告杭州市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政管理部门房屋拆迁行政裁决一案，于2013年1月16日向本院起诉，本院于当日立案。后依法适用普通程序，由
审判员吕虹担任
审判长，与
代理
审判员倪晓花、
人民陪审员陶聪组成合议庭，并追加第三人杭州高新技术产业开发区（滨江）城建指挥部（以下简称滨江城建指挥部）参加诉讼，于2013年3月8日公开开庭进行了审理。原告来荣兴本人并作为其他原告的诉讼代表人、其委托代理人周杭明、被告市国土局及第三人滨江城建指挥部的委托代理人马宏利、陈南到庭参加诉讼。后因案情复杂，本院向浙江省高级人民法院申请延长审限，经（2013）浙行延字第117号批复，同意本案延长审限至2013年7月15日。本案现已审理终结。被告杭州市国土资源局于2012年9月13日作出杭滨土裁字（2012）第001号裁决书，裁决：
一、被拆迁人房屋应当按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁补偿办法》进行评估。
二、对被拆迁人的房屋应当按评估价格进行补偿。
三、被申请人房屋拆迁补偿形式为货币补偿，安置方式为迁建安置（统建安置），安置地点白马湖小区，安置人员为来荣兴、陈福英、顾玉美、来思思4人，安置面积为240平方米（独生子女增加40平方米）。撤村建居前，实施农村多层住宅建设期间内，遇正常人口变动增加的，可按规定计算人口。
四、被申请人应在收到本裁决书之日起15天内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限为签约之日起24个月。临时过渡费为每人每月600元，超过期限的每人每月增发300元；搬家补贴费标准为1200元，按两次发放。被告杭州市国土资源局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、房屋拆迁争议裁决申请书、房屋拆迁争议受理通知书、送达回证，证明被告依拆迁人的申请受理涉诉案件的裁决。证据2、房屋拆迁争议答辩通知书以及送达回证，证明被告通知原告参加争议事项的裁决，向原告送达了房屋拆迁争议裁决申请书并告知原告作出答辩，同时证明送达争议答辩书也是在法律规定的期限之内。证据3、《房屋拆迁许可证》（杭滨土资拆字2012第01号）、公告、《建设用地规划许可证》及附图、彩虹快速路（滨江段）项目房屋拆迁方案、农村私人建房用地呈报表、滨江区农转居拆迁安置人口面积审定表及附件、来荣兴户基本情况调查表、独生子女证明、户籍资料查询情况、房屋丈量通知书以及送法回证、上门丈量评估情况笔录、关于来荣兴户拒绝丈量评估说明、关于来荣兴户拒绝丈量评估证明、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁安置情况告示》，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁安置情况复核告示》以及公告证明、《房屋拆迁争议复核会议意见书》以及送达证明，证明被告作出裁决的事实依据，即证明拆迁人具有拆迁资格，拆迁前置条件合法，原告房屋合法建筑面积为300平方米，原告安置人口为四人即被拆迁人，房屋性质就是住宅的用途；安置面积为240平方米，以及原告拒绝丈量评估的事实，导致无法确认补偿金额，以及拆迁人的行政行为是符合法律依据等等。证据4、调解会议通知书、送达回证及调解笔录，证明被告已根据法律规定在裁决前组织双方当事人调解的事实。证据5、《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》以及送达证明，证明被告已根据法律规定在裁决前向原告发送了《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》。证据6、房屋拆迁争议裁决书以及送达凭证，证明被告裁决的内容合法有效的，且已经送达原告的事实。证据7、审核批准情况证明，证明来发光、来林华已经参加过房改购房的事实，已享受过福利分房的政策，其基本生活是有保障的，不需要通过拆迁安置来满足生活需求。原告还主张其二人作为安置人口是不恰当的。证据8、情况说明（长河街道长河社区出具），证明来发光、来林华不在新安池常住，不属于常住人口。被告杭州市国土资源局在法定期限内向本院提交了作出具体行政行为的依据：1、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第5、8、13、17、19、22、24条，证明原告对安置人口的认定依据21条计算是错误的，21条仅划定了资格、范围，是否能享受安置，应结合第5、19条综合认定；且根据第22条的规定，原告擅自改变房屋性质本身就是违法的。2、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》全部条文，特别是第2、9、10、13、16条的规定，表明被告有权作出限期搬迁的裁决。3、《滨江区农村多层住宅建设实施细则》第5条第2款、六6条第2款，证明符合1999年农民建房条件只有四人，来发光、来林华作为居民不符合农民建房条件，且即使是在册人员，也只有是农业人口或农转非人口才能参加拆迁安置，并在拆迁方案中已予以明确公告。该规定与条例具有同等效力，应予以适用。4、《关于印发农村多层住宅安置政策补充意见的通知》第1条，裁决书主文第三点，即依据该条。5、《滨江区农村多层住宅建设政策问答政问答》第6问，即安置240平方米面积的计算标准。6、杭州市区具体土地房屋拆迁搬家补贴费、非住宅搬家补贴费、住宅临时过渡费等三项费用标准第1条第1款、第2条第1款、第2款，即裁决主文中第四项的依据。
原告来荣兴等诉称：被告所出的杭滨土裁字（2012）第001号裁决书适用法律不当，并且违法。
一、裁决对被拆迁人安置方面的认定不当。裁决依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条列》第五条认定，来荣兴（户）安置人员为来荣兴、陈福英、顾玉美、来思思四人，其兄来发光、其嫂来林华不属于该项目的被拆迁人，故不予安置。对此原告认为该裁决适用法律不当，根据《拆迁条列》二十一条规定，安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定。本案事实反映来发光、来林华系本案被拆迁人家庭常住户口，依法理应给予进行安置，被告裁决不予安置显然违反相关规定，被告认定不能成立。
二、裁决对拆迁补偿方面的认定不当。原告认为，被告在进行裁决时未考虑原告的实际情况，裁决违背了法律基本原则和公平原则。原告一家系失地并缺乏生活劳动技能的无业人员，经工商行政管理部门依法登记后在涉案房屋内开办了一家集住宿、餐饮为一体的饭店，有员工20余人，年利润100多万元。但被告对此并未给予考虑，所做的补偿安置决定与最高院的相关司法解释精神相悖，显然违背法律基本原则和公平原则。
三、裁决要求原告限期搬迁违法。被告认为原告拒绝丈量评估，故依据《房屋拆迁争议裁决办法》作出限期搬迁的裁决。但依据《房屋拆迁管理条列》第六条规定，拆迁人必须按本条例规定，对被拆迁人给予补偿和安置。由此可见，补偿安置是搬迁的前提，事实上拆迁人至今也未按《裁决》规定给原告作出任何补偿和安置，那么被告凭什么要求原告在接到裁决书15日内完成搬迁？其次，原告不存在拒绝丈量评估一说。根据事实，尽管拆迁人对原告的拆迁安置补偿始终未有明确态度，并且出尔反尔，但原告仍然给予了配合，双方于2012年9月29日进行了丈量，拆迁人于10月25日作出了评估，但至今对原告的拆迁安置补偿未拿出任何方案和作出具体落实，因此，被告依据《裁决办法》要求原告履行搬迁义务显然不当。故原告起诉要求撤销杭州市国土资源局作出的杭滨土裁字（2012）第001号《房屋拆迁争议裁决书》。原告来荣兴等为证明自己的主张，在法定期限内提供的证据有：证据1、房屋拆迁争议裁决书，证明被告作出具体行政行为。证据2、个体工商资料、照片，证明原告个体经营户身份及被告拆迁房屋系原告用于合法经营的场所。证据3、户籍资料，证明来发光、来林华系原告被拆迁人家庭的常住人口。证据4、照片，证明涉案房屋用于经营。证据5、建房申请表、建房批复、附图及协议，证明结合来荣兴建房报告上的人员登记，来发光及来林华始终是该房的常住人口。
被告市国土局辩称：
一、答辩人作出《房屋拆迁争议裁决书》的程序合法。首先，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称“《集体土地房屋拆迁条例》”）第十三条第一款的规定，若拆迁人与被拆迁人对补偿金额、安置用房面积等事项有争议的，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。故在原告与拆迁人未能在搬迁期限内签订书面协议，拆迁人以双方在房屋拆迁补偿金额、安置方式、安置面积有争议为由向答辩人提出裁决申请的情况下，答辩人有职权受理该争议并依法做出行政裁决。其次，答辩人在2012年8月6日依法受理拆迁人裁决申请后，依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》（以下简称“《争议裁决办法》”）第九条的规定，在决定受理之日起5个工作日内向原告发送了房屋拆迁争议答辩书及房屋拆迁争议裁决申请书副本；并根据《争议裁决办法》第十条的规定，于2012年8月14日就该争议组织拆迁人与原告进行调解。而后，在当事人双方无法达成一致的情况下，答辩人根据《争议裁决办法》第十三条第二款的规定于2012年8月31日向原告送达了《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》；在原告未能在《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》规定的期限内签订补偿安置协议的情况下，答辩人根据《争议解决办法》第十六条的规定，于2012年9月13日作出《房屋拆迁争议裁决书》（杭滨土裁字（2012）第001号）；并于次日以公证的直接送达方式将该裁决书送达原告，故答辩人做出涉诉行政行为的程序完全符合法律规定。
二、答辩人作出《房屋拆迁争议裁决书》的事实清楚、证据充足。首先，拆迁人杭州高新技术开发区（滨江）城建指挥部依法持有杭滨土资拆字（2012）第1号《房屋拆迁许可证》，该《房屋拆迁许可证》的拆迁期限为2012年1月30日至2014年1月29日，故根据《集体土地房屋拆迁条例》第五条的规定，拆迁人具备拆迁主体资格。且拆迁人的《彩虹快速路（滨江段）项目房屋拆迁方案》已经相关职能部门审核，故其符合拆迁的前置条件。其次，根据动迁机构杭州市滨江区长河街道征迁安置中心、评估机构杭州中意房地产评估咨询有限公司出具的《上门丈量评估情况笔录》、评估机构杭州中意房地产评估咨询有限公司出具的《关于来荣兴户拒绝丈量评估说明》、长河街道长河社区委员会及杭州市滨江区人民政府长河街道办事处出具的《关于来荣兴户拒绝丈量评估证明》，可以证明由于来荣兴户拒绝丈量评估、因此补偿金额无法确定的事实。再次，根据《农村私人建房用地呈报表》、《滨江区农转居拆迁安置人口、面积审定表》及其附件，《滨江区建设项目被拆迁农户人口情况调查表》可以看出被拆迁房屋的合法建筑面积为300平方米。第四，拆迁人以公告的方式向原告送达了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁安置情况告示》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁安置情况复核告示》，从而向原告告知了安置面积与地点。由于原告拒绝丈量、评估、因此补偿金额无法确定。最后，根据杭州市滨江区长河街道长河社区居民委员会的证明确认来思思为独生子女。故上述《房屋拆迁争议裁决书》认定的事实均有充足证据予以证明，应依法确认。
三、答辩人作出《房屋拆迁争议裁决书》法律依据正确。首先，根据《集体土地房屋拆迁条例》第十九条的规定，安置面积以经依法认定的原住宅用房建筑面积结合被拆迁人家庭的常住人口数，按该条的标准进行确定。故在原住宅用房面积确定的情况下，需要从法律上确定可以享受拆迁安置的家庭人口数。由于安置是为了保证因集体土地被征收而导致房屋被拆迁的拆迁人的利益，因此补偿的对象只能是被拆迁人。而根据《集体土地房屋拆迁条例》第五条的规定“被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人”，又根据《农村私人建房用地呈报表》的记载，该房屋的合法所有权人为来荣兴、陈福英、顾玉美和陈思思四人，因此应该确认上述四人为合法的安置人员。至于原告在起诉状上提及的来发光、来林华二人不是被拆迁房屋的所有权人，因此不能成为安置人员。虽然上述二人的与来荣兴同户，但其是于2006年从杭州市江干区机场1巷13号2幢3单元102室迁来而并非由农转非迁来，且其亦不是农村集体经济组织的成员，本就不能享受专为农转居人员制定的安置政策。且来发光、来林华只是将户口迁入，而其本人并不在涉案拆迁房屋内居住，从事实上来说也不属于家庭常住人口。因此原告要求将来发光、来林华作为安置人员的要求，于法于理均无任何依据。其二，根据《集体土地房屋拆迁条例》第二十二条的规定，“原私有住宅改作非住宅用房的，仍作住宅用房处理。”由于来荣兴户的房屋是根据《农村私人建房用地呈报表》而建设的，因此其性质应为私有住宅，故对来荣兴户的房屋按住宅用房进行拆迁安置是完全合法的。对于原告在起诉状中提出的补偿安置决定违反法律基本原则和公平原则的说法，答辩人认为原告的上述观点既无法律依据又无事实依据，不应予以考虑。其三，根据《争议裁决办法》第十六条第二款的规定“因被拆迁人拒绝评估造成无法确定被拆迁房屋面积和价值的，可裁决搬迁的具体期限，并就安置事项作出原则性裁决”。具体到本案中，由于原告至裁决之日始终拒绝丈量评估，因此在答辩人已经依法对安置事项作出了原则性的裁决（见裁决主文第一到第四项）的基础上，答辩人有权依法对搬迁期限作出裁决，即答辩人有权要求原告限期搬迁的裁决并不违法，而是完全合法有效的。其四、答辩人对本案作出的各项裁决内容均依法有据，故各项裁决内容均应予以确认。综上，答辩人作出《房屋拆迁争议裁决书》（杭滨土裁字（2012）第001号）事实清楚、证据确凿、程序正当、适用法律正确，应予以维持，请求法院驳回原告所有的诉讼请求。第三人滨江城建指挥部辩称：完全同意市国土局的意见。需要强调的是，涉案工程是省重点工程，涉案房屋处于彩虹快速路互通桩基。因原告房屋未能及时拆迁，已造成彩虹快速路（滨江段）工程严重延迟，恳请法庭依法查明事实，恳请原告识大体顾大局，配合重点工程的快速推进。第三人滨江城建指挥部未提供证据。对于各方当事人提供的证据，经庭审质证，本院认证如下：
一、对于被告提供的证据：1、原告及第三人均对证据1、2、4、5、6无异议，故本院对上述证据予以采信，并确认其证明效力。2、对于证据3，原告对真实性无异议，但对证明目的有异议，认为来发光及来林华系在册人员，本院对该组证据的真实性予以确认，但对于来发光及来林华是否为常住安置人口应结合其他予以综合认定。3、对于证据7、8，该两份证据虽系被告在诉讼期间取得，但该两份证据系被告针对原告的证据而提供的反驳证据，而非裁决依据，故本院对该组证据所确认的事实予以采信。
二、对于被告提供的作出具体行政行为的依据：1、原告及第三人对于依据3、4、5、6均无异议，故本院对裁决依据3、4、5、6的证明效力予以确认。2、对于裁决依据1、2，第三人无异议，原告对真实性、合法性亦无异议，故本院对该组的真实性、合法性予以确认；但至于条款是否理解适用不当，本院将结合其他予以综合认定。
三、对于原告所提供的证据：1、被告及第三人对于证据1无异议，本院予以采信，并确认其证明效力。2、对于证据2、4，被告及第三人对证明目的有异议，且认为营业执照的颁发时间系在拆迁许可证之后，故不予认可。经审核，原告的许可证及机构代码证均在拆迁许可证颁发之前，结合照片及庭后核实的情况，本院对原告在其位于滨江区长河街道长河村新安池13号的房屋内从事经营活动的事实予以认定。3、对于证据3，被告及第三人对三性无异议，故本院对证据予以采信，对于安置人口的确定，本院将结合其他予以综合认定。4、对于证据5，因审批表、批复及附图均系产生于1983年，而根据被告提供的1999年的私人建房用地呈报表，现案涉房屋系1999年申请所建，该组证据与本案无关；对于协议，系来荣兴与来发光之间的关系，与本案亦无直接关联，故本院对该组证据的关联性均不予确认。根据上述有效证据、当事人的陈述及庭审调查，本院认定事实如下：拆迁人杭州高新技术开发区（滨江）城建指挥部为修建彩虹快速路（滨江段），持杭滨土资拆字（2012）第1号《房屋拆迁许可证》，对东至萧山区、西至之江大桥、南至浙江省教育委员会等、北至浙江中医院等范围的建筑物进行拆迁，拆迁期限为2012年1月30日至2014年1月29日，搬迁期限为2012年1月30日至2012年3月29日，并于2012年1月31日在报纸上作了公告。而原告来荣兴户位于杭州市滨江区长河街道长河村新安池13号的房屋正处于杭滨土资拆字（2012）第1号房屋拆迁许可证拆迁范围内。拆迁中，因来荣兴户对于安置人口、补偿安置标准方面存在异议，虽经多次协商，但一直未能与拆迁人达成拆迁补偿协议。2012年5月25日，来荣兴户以未补偿第三产业营业损失及未安置营业用户为由拒绝丈量。2012年5月31日，滨江区城建指挥部委托杭州市滨江区长河街道征迁安置管理中对来荣兴户的安置人口、拆迁面积、安置方式、安置地点及安置面积等内容进行了公示，并于2012年7月20日又进行了复核公示。2012年7月27日，拆迁人滨江城建指挥部向市国土资源局提起房屋拆迁争议裁决申请，要求对该户拆迁房屋补偿金额、安置方式、安置人口及安置面积进行裁决，并要求裁决后来荣兴户立即腾退房屋。市国土资源局于同年8月6日受理该申请以后，于8月7日通过公证方式向来荣兴户进行了送达。8月14日，市国土资源局组织拆迁人与被拆迁人双方召开调解会，但双方仍未能达成一致意见。2012年8月31日，市国土资源局向原告及第三人发出催促签订拆迁补偿安置协议通知书，但拆迁人与被拆迁人仍未能按该通知书确定的时间签订拆迁补偿安置协议。2012年9月13日，市国土资源局作出房屋拆迁争议裁决，裁定：
一、来荣兴（户）房屋应当按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁补偿办法》进行评估，并按评估价进行补偿。
二、拆迁补偿形式为货币补偿，安置方式为迁建安置（统建安置），安置地点白马湖小区，安置人员为来荣兴、顾玉美（妻）、来思思（女）、陈福英（母）4人，安置面积为240平方米。
三、来荣兴（户）应在收到裁决书之日起15日内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限为签约之日起24个月。临时过渡费为每人每月600元，超过期限的每人每月增发300元，搬家补贴费为1200元，按两次发放。该裁决书于2012年9月14日以公证方式送达至来荣兴户。该裁决书作出后，来荣兴于2012年9月29日配合拆迁人对其被拆迁房屋作了丈量，同年10月25日送交评估，但至今拆迁人与被拆迁人仍未能达成拆迁补偿安置协议。另查明：来荣兴（户）户口登记人员为：来荣兴（户主）、来思思（女）、顾美玉（妻）、陈福英（母）、来发光（兄）、来林华（嫂）。其中来发光（兄）、来林华（嫂）户口于2006年1月16日从杭州市江干区机场路迁入，系城镇户口。该两人均已参加过房改购房，且自2002年后不居住在涉案房屋内。再查明，被拆迁的房屋系于1999年在原宅基地上翻建。2002年起，来荣兴将上述房屋用于开办滨江区长中饭店，并领取了工商营业执照及特种行业经营许可证，但未办理过房屋用途变更审批手续。本案的争议焦点为：
一、拆迁安置人口是否应包括来发光、来林华？原告认为来发光、来林华系本案被拆迁人家庭常住户口，故来发光、来林华应当属于拆迁安置人口。而依照《杭州市征用集体土地房屋拆迁管理条例》第五条、第二十一条：被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定。根据1999年《农村私人建房用地呈报表》，申请人系来阿明（已故）、来荣兴、陈福英、顾美玉和陈思思五人，故被拆迁房屋的合法所有权人应认定为该五人，因来阿明已故，故现该房屋的合法所有权人只有四位。而来发光与来林华虽同户，但既非该户常住人口，也非集体经济组织成员，且已按城镇户口享受过福利分房，故不符合集体所有土地拆迁安置人口标准，不应计入安置人口。
二、被拆迁房屋是否按非住宅用房补偿营业损失并安置营业用房？原告认为其一家成员系失地的无业人员，为谋生在案涉房屋内从事住宿、餐饮等经营活动，故应按非住宅用房补偿营业损失并安置营业用房。而经查实，根据《农村私人建设用地呈报表》的记载，来荣兴户的房屋性质为私有住宅，符合《杭州市征用集体土地房屋拆迁管理条例》第二十二条“原私有住宅改作非住宅用房的，仍作住宅用房处理”的规定，故应按农村住宅的标准予以补偿。
三、被告裁决要求原告限期搬迁是否合法？原告认为补偿安置是拆迁的前提，故被告在未给予原告安置及补偿的情形下裁决原告限期搬迁系违法。而根据《争议裁决办法》第十六条第二款的规定“因被拆迁人拒绝评估造成无法确定被拆迁房屋面积和价值的，可裁决搬迁的具体期限，并就安置事项作出原则性裁决”。本案被告已举证证明原告在裁决前拒绝丈量评估的事实，致使被拆迁房屋面积和价值无法确认，故被告据此裁决原告搬迁的具体期限，并就安置事项作出原则性裁决，符合法律程序，并无不当。综上，
本院认为，本案诉争的是市国土资源局针对集体所有土地房屋拆迁争议而作出行政裁决的具体行政行为。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁条例》第十三条，被告作为集体土地房屋拆迁管理部门，有权对本行政区域内集体所有土地房屋拆迁补偿安置事项作出行政裁决。被告市国土资源局在受理了第三人的裁决申请后，严格按照法定程序受理、送达、调解、催促签订协议，并最终作出行政裁决，各项程序合法有效。同时，该裁决书认定的事实依据清楚，证据充分，且适用的法律依据基本准确。但该裁决书主文中关于迁建安置与统建安置的表述不规范，应予以纠正。故对于原告要求撤销杭滨土裁字（2012）第001号裁决书的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，
判决如下：驳回原告来荣兴、陈福英、顾玉美、来思思、来发光、来林华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告来荣兴、陈福英、顾玉美、来思思、来发光、来林华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后7日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。【浙江省杭州市中级人民法院开户行为工行湖滨支行，帐号为12×××68】。
审 判 长 吕 虹
代理
审判员 倪晓花
人民陪审员 陶 聪
二〇一三年七月十一日
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