浙江省宁波市中级人民法院民 事 裁 定 书（2013）浙甬民二终字第43号
上诉人（原审原告）：天津市万特商贸有限公司。
法定代表人：苏守信。
委托代理人：翟习羊。
委托代理人：罗来珠。
被
上诉人（原审被告）：宁波市国土资源局。
诉讼代表人：张南芬。
委托代理人：茅迪群。
被
上诉人（原审被告）：宁波国家高新技术产业开发区管理委员会。
诉讼代表人：王海国。
委托代理人：施周。
被
上诉人（原审第三人）：宁波市江东区福明街道傅家堍股份经济合作社。
负责人：傅彭忠。
委托代理人：葛亮。
上诉人天津市万特商贸有限公司因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服宁波市江东区人民法院（2012）甬东民初字第1194号驳回起诉的民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，土地出让金的返还系政府基于对被征地的村集体经济组织及其成员今后生产生活的综合考虑而给予的一种政策扶持，属于行政行为。因此，被告宁波市国土资源局、宁波国家高新技术产业开发区管理委员会与第三人宁波市江东区福明街道傅家堍股份经济合作社之间的土地出让金返还纠纷不属于民事法律调整范畴。而在债权人代位权纠纷中，债务人怠于行使的债权仅限于民事权利，因此，原告天津市万特商贸有限公司以债权人代位权纠纷为由起诉亦不属于民事诉讼的受案范围。据此，原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条第（三）款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第139条的规定，作出如下裁定：驳回原告天津市万特商贸有限公司的起诉。宣判后，原审原告天津市万特商贸有限公司不服，上诉至本院，称：因政府征用原审第三人集体土地，以原审第三人拥有43亩发展留用地作为政府对该村的安置补偿。所涉土地由上诉人与原审第三人共同设立的宁波傅家堍万特投资开发有限公司摘牌，同时与被上诉人宁波市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并依约支付了全部土地出让金。后宁波市人民政府职能部门在扣除社保金等相关费用后，将113299000元返还至宁波国家高新技术产业开发区（原宁波市科技园区）财政局，之后高新区财政局向原审第三人返还95868385元，而将17430615元作为园区留成，未向原审第三人返还，上诉人多次向原审第三人主张，原审第三人以政府未将相应款项返还为由而拒绝。被上诉人至今不将款项返回原审第三人，严重违反宁波市人民政府办公厅（甬政办发（2002）268号）文件，及《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发（2002）27号）第三条的规定。原审法院将应返还原审第三人的款项错误地理解为一种政策扶持，属于行政行为。村发展用地是一种物权，土地所有权转为国有时，只是通过政府部门将土地物权转变为货币物权。收益是村集体的固有利益，应当属于民事权利的范畴，任何政府都不能侵犯村集体民事权利。原审法院裁定驳回上诉人的起诉不当，严重侵犯了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销原裁定，由宁波市江东区人民法院继续审理。
被上诉人宁波市国土资源局答辩称：
一、土地出让金返还行为并非民事法律行为，上诉人无论以建设用地出让合同纠纷还是以债权人代位权纠纷为由，以民事诉讼的方式来主张涉案相关权利，均属法律关系理解错误，缺乏法理支持。留用土地出让金的返还，是政府在取得土地出让金后基于对被征地的村集体经济组织及其成员今后生产生活的综合考虑而给予的一种政策扶持，其权利所指向的对象是村集体经济组织，返还的原则是政府依据有关政策规定，这个返还行为并不存在双方主体之间的合意，而是一种政策性强制性规定，并不属于平等民事主体之间的权利义务范畴。
二、天津市万特商贸有限公司作为本案原告的主体不适格。代位权是一项实体权利，并将债权人代位权的标仅限定于债权，且须为到期债权。上诉人认为是物权，就不能行使代位权。
三、本案已过法定诉讼时效，应予以驳回。
四、浙政发（2002）27号文件仅是一种指导性意见，因其明确赋予了各地享有“根据当地实际，在深入调查研究的基础上，制定切实可行具体方案”的权限。宁波市办公厅《关于完善市区村发展留用地使用管理工作的意见》甬政办发（2005）131号文件系本案村留用地出让金返还的政策依据。上诉人在明知该文件的前提下仍与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》并支付了相应的土地出让金，应视为其已接受了该文件的约束，无权再主张涉案土地出让金的返还。
被上诉人宁波国家高新技术产业开发区管理委员会答辩称：同意宁波市国土资源局答辩意见。土地出让金返还政策应该适用宁波市人民政府办公厅甬政办发（2005）131号文件规定，上诉人对浙江省人民政府{浙政发（2002）27号}文件理解错误。本案上诉人是通过挂牌取得土地，对投资开发的土地，土地出让金怎么返还，在省政府文件里没有具体规定，怎么返还由各个地方政府制订可行的方案。上诉人在一、二审中只引用了其中的一段，不适用本案。涉案土地是委托国土资源部门挂牌出让的，土地出让金不应该全额返还。本案不是民事法律关系，不是平等主体之间设立民事权利义务的行为，上诉人起诉是错误的。
被上诉人宁波市江东区福明街道傅家堍股份经济合作社答辩称：对上诉人的上诉事实、理由没有意见。上诉人代为起诉，双方之间是有协议的。关于土地出让金返还的问题，村里和开发商在合作过程中，一直在向宁波国家高新技术产业开发区管理委员会追讨，只是由于种种原因，包括在开发过程中存在的一些公共场站、绿化等问题，返还了一部分，还扣留了一部分。村里为此跟上诉人多次协调，在分配房产过程中，明确了这个债权由上诉人去追讨。因村里跟管委会发生纠纷不是很好，所以由上诉人去追讨。实际上土地出让金返还国家是有政策的，因国办2010年15号及省办2002年27号文件都已明确，土地出让金应予返还，作为村自留地应该全额返还。原审法院避开了是否返还的问题，认为是行政诉讼，予以驳回。对村里来说，是否应该返还土地出让金，返还多少、全额还是部分，都是可以探讨的问题。关于土地出让金返还的问题，牵涉到村里和开发商的利益。原审法院以行政案由来裁定，不是很合理。
本院经审查认为：债权人的代权权系因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权，但该债权专属于债务人自身的除外。该债权属于民事权利的范畴。土地出让金返还系基于国家政策及各个地方政府具体文件规定，由政府返还给村集体经济组织，如何返还、具体金额，都有文件明确规定，是一种政策扶持，属行政行为。故土地出让金返还纠纷不属于民事法律调整范围。上诉人就此向人法院提起民事诉讼，不符合人民法院受理案件条件，原审法院依法驳回上诉人起诉，并无不当。上诉人之上诉理由不足，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（一）项、第一百七十五条之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 张宏亮
审 判 员 黄永森
代理
审判员 张颖璐
二〇一三年一月二十九日代
书 记员 潘芬芬