成都市武侯区人民法院行 政 判 决 书(2012）武侯行初字第33号原告吕坤明，男，1954年9月13日出生，汉族，住成都市武侯区。身份证号码：510122********30019。委托代理人翁利飞，四川法韬律师事务所律师。被告成都市规划管理局。住所地：成都市金牛区。法定代表人张樵，局长。委托代理人吴雪培，四川致高守民律师事务所律师。委托代理人陈敏进，四川致高守民律师事务所律师。
原告吕坤明与被告成都市规划管理局（以下简称市规划局）规划行政强制纠纷一案，本院于2012年10月25日受理后，依法组成合议庭，于2012年12月6日公开开庭进行了审理。原告吕坤明及其诉讼代理人翁利飞，被告市规划局的诉讼代理人陈敏进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市规划局于2011年3月16日对原告吕坤明作出成规执法【2011】第167号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称责令限期拆除决定），载明：“吕坤明：经查，你在成都武侯区聚龙路修建的‘聚龙宾馆’大楼，没有办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及四川省《城市规划法》实施办法第二十一条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及四川省《城市规划法》实施办法第三十五条、三十六条的规定，现责令你（单位）于2011年3月30日之前自行予以拆除。逾期未自行拆除的，本局将依法实施强制拆除。……。”被告市规划局为证明其作出的责令限期拆除决定公正合法，在庭审中出示如下证据、依据：
一、证据1、高碑村村委会与吕坤明于1999年9月13日签订的《合同书》，主要内容为，高碑村村委会提供该村一、九组土地给吕坤明用于承办企业并约定了费用，自2000年1月1日起，时间为三十年，证明原告只有租地合同；2、《建设项目执法调查通知书存根》两份，证明市规划局分别于2010年9月13日和11月22日两次通知吕坤明到该局接受调查；3、武侯区人民政府簇锦街道办事处（以下简称簇锦街办）于2010年11月18日向区政府作出的武锦办【2010】143号《关于尽快对高碑村一组租地建房户吕坤明实施强制搬迁的请示》，主要内容为，吕坤明系高碑村一组人，其于1999年9月13日租用高碑村二组土地修建了9000余平米房屋，其中4000余平米房屋出租用于开办聚龙宾馆。在协调征地拆迁过程中，吕坤明要价过高，不予配合，街办于2008年向区政府申请强制拆迁未被批准，原因是吕坤明当年是以成都三佳食品有限公司（以下简称三佳食品公司）的名义在武侯区国土分局（以下简称区国土分局）办理的乡镇企业用地许可证，三佳食品公司自成立后一直未年检，营业执照早已被调销，吕坤明并未成立法人机构，区国土分局认定吕坤明与三佳食品公司无任何关系，吕坤明实际使用该宗土地却未办理乡镇企业用地许可证，无法进行强制搬迁审批，特请示区政府尽快督促相关部门完成对该宗土地拆除的行政审批工作；4、市规划局执法人员分别于2010年12月8日、21日对高碑村村民黄清勇、罗兴全的《调查询问笔录》，证明聚龙宾馆由吕坤明租地修建，吕坤明只与村委会签订了租地协议，未办理规划手续；5、高碑村村民委员会（以下简称高碑村村委会）于2010年12月11日出具的《情况说明》，证明对吕坤明建设聚龙宾馆是否办理规划、报建手续并不知情，吕坤明未在村上留下任何相关资料；6、成都市规划执法监督局向武侯区规划分局发出的《关于确认建设项目规划许可办理情况的函》，证明市规划局于2010年12月27日对聚龙宾馆大楼的建设项目是否办理规划手续进行调查；7、武侯区规划分局于2011年2月11日作出的《关于成规监函【2010】133函的复函》，证明聚龙宾馆大楼建设项目未在市规划局办理任何规划手续；8、簇锦街办于2011年3月10日出具的《情况说明》，证明聚龙宾馆大楼的业主吕坤明未在区建设局办理项目用地红线，未在区国土分局办理乡镇企业用地许可证，其所提供的（2000）0009057号乡镇企业用地许可证，是区国土分局于2000年3月16日批准给成都和平实业有限公司（以下简称和平公司）使用的；9、高碑村村委会于2011年3月10日出具的《情况说明》及武侯区工商局的《企业法人注销登记申请书》，证明和平公司是簇锦街道高碑村办的集体企业，已于2008年12月18日注销，债权、债务已清理完毕，与吕坤明无任何纠纷；10、违法建设现场勘查记录及照片，证明本案涉案违法建设状况；11、市规划局于2011年2月16日作出的成规执法【2011】第81号《行政处理事先告知书》、违法建设执法文书送达回执及送达照片，证明市规划局告知吕坤明限其于2011年3月10日前自行拆除该违法建设的行政处理决定、其享的有陈述和申辩权及后果，并于当日依法留置送达。12、市规划局于2011年3月6日作出的责令限期拆除决定；13、四川省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）于2011年9月8日作出的川建厅（2011）复决规字第05号《行政复议决定书》（以下简称05号复议决定），证明吕坤明起诉超过了法定起诉期限。
二、依据①《中华人民共和国城乡规划法》（自2008年1月1日起施行，以下简称《城乡规划法》）第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”；②2011年1月27日成都市人民政府办公厅成办法（2011）9号《关于印发成都市规划管理局主要职责内设机构和人员编制的通知》，其中第一条职责调整第（一）项第1点：“将市城市管理局（市城市管理行政执法局）承担的对锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区（以下简称五城区）违法建设的行政处罚权和依法强制拆除五城区违法建设的职责划入市规划局”；第二条主要职责：“根据以上职责调整，市规划局的主要职责是：……（六）负责全市城乡规划的监督检查工作；……；负责五城区违法建设的巡查、发现、立案调查、作出处罚处理决定、牵头组织强制拆除五城区违法建设；指导、监督郊区（市）县违法建设监督管理工作；……”；③《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……”、第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”、第七十条：“本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止”；④《四川省实施办法》第二十一条规定：“任何单位和个人在城市规划区内的土地利用和从事下列建设活动，须经城市规划行政主管部门审查，服从城市规划管理：（一）新建、扩建、改建各类房屋、构筑物；……。”、第三十五条：“在城市规划区内，有下列行为之一，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处违法工程造价百分之五至百分之二十的罚款。被处罚的单位或个人补办手续，完成应缴的税费。罚款一律上交同级财政，并使用财政部门统一印制的罚没专用收据：（一）未取得建设工程规划许可证进行建设的；……”、第三十六条：“在城市规划区内违反规划规定进行建设，严重影响城市规划的，由县以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或其他设施。违法建设单位在接到处罚通知后仍继续施工的，由县以上人民政府责成有关部门强制执行或由城市规划行政主管部门申请人民法院强制执行”；⑤《成都市城乡规划条例》第六十六条规定：“有下列行为之一的，城乡规划行政主管部门可以暂停核发建设单位或者个人的相关规划许可或者撤回已作出的规划许可：（一）妨碍、阻挠城乡规划监督检查活动；（二）拒不执行城乡规划监督检查意见；（三）逾期不履行城乡规划行政主管部门作出的行政处理决定。城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的五城区及其他区（市）县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”；⑥《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”；⑦2000年12月1日，国务院法制办公室对四川省人民政府法制办公室《的答复》（国发秘函［2000］134号），内容为，你办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法（2000）68号）收悉，经研究，现函复如下：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，城市规划法第十四条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。
原告吕坤明诉称，1999年9月13日，高碑村村委会与其签订了租地协议，将和平公司原乡镇企业用地租给其办企业。吕坤明于1999年12月21日实际占用该土地，并经武侯区国土分局批准使用该地，占地批准号为成武国土准占（2000）字0009057号，故修建占地合法。2011年3月16日，被告市规划局向吕坤明作出了责令限期拆除的决定，吕坤明不服向省住建厅提起行政复议。2011年9月8日，省住建厅复议维持了市规划局作出的责令限期拆除决定。吕坤明认为市规划局作出的行政处理行为错误，理由如下，1、对本案不具有行政处罚管辖权，无权作出行政处罚，根据《行政处罚法》第二十规定，本案应由违法行为地即武侯区规划局管辖；2、未组织或告知吕坤明要求听证的权利，程序严重违法；3、本案已超过两年法定处罚时效，依法不应再对吕坤明作出行政处罚；4、即使吕坤明未取得建设许可，也不能作出限期拆除的行政处罚决定，因为修建聚龙宾馆不属于严重影响城市规划的行为；5、行政处罚决定适用法律错误，因为聚龙宾馆于2002年完工，只能适用当时的法律即《城市规划法》，而《城乡规划法》是2008年才施行的；6、聚龙宾馆系历史遗留问题，不应当视为违法建筑，故请求法院判决市规划局作出的责令限期拆除决定违法并拆销，诉讼费由被告承担。
原告吕坤明为证明其主张，除出示了与被告市规划局相同的证据8，《合同书》、证据9，05号复议决定以及证据13，责令限期拆除决定以外，另出示了以下证据：（1）省住建厅出具的《证明》、成都市金牛区人民法院（以下简称金牛法院）出具的《当事人证据材料清单》以及（2012）金牛行初字第42号行政裁定书，证明起诉没有超过期限。（2）行政复议申请书，证明吕坤明向省住建厅申请复议；（3）2000年3月16日区国土分局成武国土准占（2000）字0009057号《乡镇企业用地许可证》，证明用地合法；（4）武侯区规划办公室同意在占地红线内作总平面布置的相关材料，证明修建合法；（5）土地规划前后平面图，证明修建符合规划；（6）武侯区簇桥乡高碑村企业占地情况，证明2000年前后，高碑村共计24个乡镇企业及专业户占地合法，修建均未要求办理建设许可证；（7）市政府及国土部门的相关文件，证明修建聚龙宾馆占地已于2004年被国家征用；（8）调查登记表及通知书，证明市规划局及武侯区、簇村乡规划建设部门均认可聚龙宾馆为合法建筑；（9）吕坤明当庭提交了一份簇桥乡沈高顺道路建设领导小组于2001年7月3日出具的文件，证明修建的房屋是有规划的。
被告市规划局辩称，吕坤明的起诉已经超过法定起诉期限；市规划局对未取得规划许可的违法建设有权作出责令限期拆除违法建设的决定，是适格的行政处理主体民，其作出行政强制措施的事实清楚、程序正当，且未过法定处理时效；强制拆除不是行政处罚行为，而是行政强制措施，无需申请人民法院强制执行，故应当予以维持。经庭审质证，吕坤明陈述，市规划局出示的证据1、12无异议；证据3，原告占用的土地是和平公司的土地，而不是成都三佳食品有限公司的；证据4，该证据属于证人证言，证人应当出庭作证，由于被告没有执法权，调查询问笔录是无效的；证据5，高碑村村委会对原告租赁土地、修建房屋的情况是知情的；证据6、7无效；证据8，和平公司是乡镇企业，村委会有权租赁，不存在由街办批准的情况；证据9，2011年3月10日的《情况说明》是真实的，但和平公司的注销与本案无关；证据2，10-12，因原告无执法权，均无效；证据13，作出的时间虽然是2011年9月8日，但原告领取的时间是同年10月11日，不能证明原告起诉超过期限。市规划局出示的依据①，不适用于本案，因为原告修建聚龙宾馆的竣工时间是2002年，该依据是2008年才开始实施的；依据②，发出的时间是2011年1月27日，即被告从此日起才有对违法建设的行政处罚权和强制拆除违法建设的职权；依据③—⑥不适用于本案，原告的房屋于2002年已建好，建设状态已结束，即使有违法行为两年内未被发现就不再处罚了；依据⑦，国务院法制办的答复不能作为法院判决的依据，只有全国人民代表大会才有解释权。市规划局陈述，吕坤明提交的证据（1）、（2）无异议，当庭承认其起诉未超过期限；证据（3）-(8)，与本案无关，不能证明原告取得了建房应当办理的规划和其他相关手续，《成都市城市建设规划管理条例》的实施时间是1988年，第六条明确规定在城市规划区内从事兴建、扩建、改建必须办理相关的规划手续方可施工；成都市总体规划是1996年国务院批复的，规定了成都市规划区的范围，本案中，原告修建聚龙宾馆是位于成都市城市规划区范围内，从1988年至今，进行任何形式的建设都必须也取得规划许可证，原告的证据不能证明之前征用的土地不用办理规划许可证；证据（9）未在举证期限内提交，不予质证，且办理规划许可证是规划局的职责，不是乡镇的职责。根据双方当事人的质证意见与陈述，本院认证如下：（一）关于市规划局提交的证据及依据1、关于证据1。该证据经原告质证后不持异议，证据真实、合法，能够证明吕坤明取得土地的基本事实，本院予以采信。2、关于证据1-4，6-8，10-12。该组证据系本案被告作出责令限期拆除决定的经过，真实合法，与本案相关联能够证明聚龙宾馆所涉土地由区国土分局于2000年3月批准给和平公司使用，该公司已于2008年12月注销，吕坤明是土地的实际使用者，其修建聚龙宾馆未办理相关的规划手续，市规划局经调查后认定是违法建设，作出责令限期拆除的决定这一基本事实，故本院对上述证据均予以采信，吕坤明针对该组证据的抗辩理由不能成立，本院不予采纳；3、关于证据5、9。该两份证据真实、合法，但与被诉具体行政行为无关，故本院不予采信；4、关于市规划局出示的依据。依据①②系被告的职权依据，该依据于2011年1月27日印发，被告之前已开始对本案进行调查，并于同年3月16日作出限期拆除决定，也即被告在调查时还不具有职权，但作出行政处理决定时具有职权，故该依据于本案具有可适用性；依据③④是被告作出责令限期拆除决定时现行合法有效的法律规范，于本案具有可适用性；依据⑤是针对作出限期拆除决定之后的行为，依据⑥是规范行政处罚行为，于本案均不具有可适用性；依据⑦为规范性文件，可参照适用于本案。（二）关于吕坤明提交的证据1、关于证据（1）、（2）。该两份证据经市规划局质证后不持异议，证据真实、合法，与本案相关联，能够证明吕坤明的起诉未超过起诉期限，本院予以采信，。2、关于证据（3）-（7）。其中证据（3）－（5）客观真实，但只能证明该宗土地是批给和平公司用于建厂房的，不能证明吕坤明是合法使用者；证据（6）与本案无关；证据（7）（8）系政府及相关部门的征地文件及调查通知情况，真实合法，但于本案聚龙宾馆是否是合法建筑不具有证明力；证据（9）未在举证期限内提交；综上，本院对上述证据，均不予采信。根据上述认证结果与各方当事人的庭审陈述，本院
经审理查明，原告吕坤明于1999年9月13日与成都市武侯区高碑村村委会签订合同书，由高碑村村委会提供该村一、九组土地给吕坤明办企业，租期三十年，即从2000年1月1日起至2029年12月30日止。吕坤明于2000年至2002年在该宗土地上修建了聚龙宾馆，一直用于经营。2010年11月18日，簇锦街办向区政府请示，申请对吕坤明户实施强制搬迁，并提到街办曾于2008年向区政府申请强制搬迁该户未被批准，因该户以三佳食品公司名义在区国土分局办理了《乡镇企业用地许可证》，而该公司早已被吊销营业执照，区国土分局认为吕坤明与三佳食品公司并无关系，故认定其未在区国土分局办理用地许可证，无法进行强制搬迁审批。被告市规划局接到群众举报后，分别于2010年9月至2011年3月期间对聚龙宾馆涉嫌违法建设情况进行调查，于2011年2月26日向吕坤明发出了《行政处理先行告知书》并留置送达，于2011年3月16日作出责令限期拆除决定，责令其于同年3月30日前自行拆除其位于成都市武侯区聚龙路的聚龙宾馆大楼，并告知逾期未自行拆除，市规划局将实施强制拆除以及告知其享有的权利。吕坤明不服该决定向省住厅提起行政复议，该厅于2011年9月8日作出复议决定，对责令限期拆除决定予以维持。吕坤明仍不服，遂起诉来院。经庭审核实，聚龙宾馆大楼已于2011年4月被强行拆除。另查明，原告于2011年10月11日收到复议决定书，于2011年10月24日向金牛法院提起诉讼。后金牛法院以违法建设位于成都市武侯区，不在其管辖范围内为由，裁定对吕坤明的起诉不予受理。原告吕坤明遂向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，被告市规划局作为县级以上城乡规划管理职能部门，具有在成都市城乡规划区范围内进行规划管理的行政职权，本案原告吕坤明所建房屋位于成都市武侯区，故市规划局对吕坤明作出责令限期拆除决定是在依法行使职权，且在行使职权过程中没有滥用和超越职权之情形。根据《四川省实施办法》第九条“省人民政府城市规划行政主管部门主管全省的城市规划工作。市、州、县人民政府和地区行政公署城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。区、镇人民政府和街道办事处协助市、县城市规划行政主管部门实施本镇城市规划管理工作”的规定，区规划分局仅协助市规划局行使规划行政管理职权，而不具有规划管理的职权，故吕坤明针对该问题的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。吕坤明1999年通过租地取得村上土地后，在未取得相关规划许可手续的情况下于2000年至2002年修建了“聚龙宾馆”大楼，而该土地上的《乡镇企业用地许可证》是批给和平公司用于建厂房的，吕坤明违反了用地目的使用该土地，且“聚龙宾馆”大楼的修建未取得相关规划手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及四川省《城市规划法实施办法》第二十一条的规定，属于违法建设，依法应当责令限期拆除。“聚龙宾馆”大楼虽建成于2002年，但直至2011年3月16日市规划局对吕坤明作出责令限期撤除决定时，“聚龙宾馆”大楼一直未取得合法手续也未拆除，违法建设一直存在，规划主管部门对其作出行政处理决定时只能依据现行法律，故市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》对吕坤明作出责令限期撤除决定并无不当，吕坤明的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。市规划局在作出限期拆除决定前，进行了调查，制作了调查询问笔录，收集了相关书证，作出了《限期拆除先行告知书》告知了原告作出限期拆除决定的事实、理由和依据，交待了原告享有陈述、申辩的权利，最后作出限期拆除决定并依法进行了送达，市规划局作出本案行政处理决定的程序合法。根据国发秘函［2000］134号国务院法制办公室对四川省人民政府法制办公室《的答复》的内容，城市规划法第十四条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为，可以认定本案行政行为的性质是行政强制行为，而非行政处罚行为，故不适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。该答复虽不是全国人大常委会的解释，但同样是有权机关的权威答复，可以参照适用，故对吕坤明的抗辩主张，本院不予采纳。综上所述，被告作出行政决定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告吕坤明主张撤销限期拆除决定无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，
判决如下：驳回原告吕坤明的诉讼请求。案件受理费50元由原告吕坤明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 魏 英
人民陪审员 张惠林
人民陪审员 肖 冰
二〇一三年一月九日
书 记 员 郭 佳 来自