（2012）甬东行初字第17号
裁判日期: 2012-07-05
公开日期: 2016-04-13
案件名称
戚和伟、戚云表与宁波国家高新技术产业开发区管理委员会行政批准一审行政裁定书
法院
宁波市江东区人民法院
所属地区
宁波市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
戚和伟,戚云表,宁波国家高新技术产业开发区管理委员会,宁波市国土资源局国家高新技术产业开发区分局,宁波国家高新技术产业开发区房屋拆迁管理办公室
案由
法律依据
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第四十四条第一款
全文
宁波市江东区人民法院行 政 裁 定 书（2012）甬东行初字第17号原告戚和伟。委托代理人俞建国（特别授权代理）。委托代理人吴河漂（特别授权代理）。原告戚云表。委托代理人李军民（特别授权代理）。被告宁波国家高新技术产业开发区管理委员会，住所地浙江省宁波市广贤路999号。法定代表人王海国。委托代理人邵祥明（特别授权代理）。委托代理人施周（特别授权代理）。第三人宁波市国土资源局国家高新技术产业开发区分局，住所地浙江省宁波市广贤路999号。法定代表人魏爱黎。委托代理人孙世忠（特别授权代理）。委托代理人茅迪群（特别授权代理）。第三人宁波国家高新技术产业开发区房屋拆迁管理办公室，住所地浙江省宁波市广贤路***号。法定代表人孙加泉。委托代理人张扬（特别授权代理）。委托代理人王可（特别授权代理）。原告戚和伟、戚云表不服被告宁波国家高新技术产业开发区管理委员会（以下简称宁波高新区管委会）、第三人宁波市国土资源局国家高新技术产业开发区分局（以下简称国土局高新区分局）、第三人宁波国家高新技术产业开发区房屋拆迁管理办公室（以下简称高新区拆管办）拆迁行政批准一案，由宁波市中级人民法院移交本院审理，本院于2012年5月3日收到原告起诉状，并于同日立案。2012年5月7日本院向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年5月30日公开开庭审理了本案，原告戚和伟及其委托代理人俞建国、吴河漂，原告戚云表及其委托代理人李军民，被告宁波高新区管委会委托代理人邵祥明、施周，第三人国土局高新区分局委托代理人孙世忠、茅迪群，第三人高新区拆管办委托代理人张扬、王可到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2008年7月28日，被告宁波高新区管委会向各有关部门、梅墟街道办事处发出《关于印发梅墟街道方家桥村河南自然村集体所有土地房屋拆迁及安置实施细则的通知》（甬高新（2008）103号），批准实施《梅墟街道方家桥村河南自然村集体所有土地房屋拆迁及安置实施细则》。被告在法律规定的期限内向本院提供的证据有：1.浙江省建设用地审批意见书复印件2份，用以证明本案所涉拆迁地块已经省政府依法批准征收；2.宁波高新区管委会发稿纸复印件1份，用以证明被诉行政行为的批准程序合法；3.甬高新（2008）103号文件复印件1份，用以证明被告作出的行政行为；4.宁波市鄞州区人民法院（2011）甬鄞行初字第19号行政判决书复印件1份，用以证明原告戚和伟在梅墟街道方家桥村河南自然村并无合法建筑，其房屋已被认定为违法建筑，戚和伟与被告作出的具体行政行为并无利害关系。被告向本院提交的作出被诉具体行政行为的依据为：1.《中华人民共和国土地管理办法》第45条；2.《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第9条、第11条；3、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第4条、第5条。原告戚和伟、戚云表起诉称，因村民安置小区（一期）项目建设需要，根据浙江省人民政府批文，2008年7月被告批准下发了甬高新（2008）103号文件，同年第三人国土局高新区分局核发甬高拆告2008第04号房屋拆迁公告，将梅墟街道方家桥村河南自然村列入拆迁范围，两原告在拆迁范围内各有房屋一幢，故在法律上存在利害关系。原告戚和伟于2011年11月通过信息公开获知，2007年4月3日经宁波市人民政府批准颁发了甬国用（2007）第1000415号国有土地使用证及红线图（名称：村民安置小区一期），土地证显示，两原告房屋己转为国有用地。原告戚和伟不服被告在明知房屋地块已是国有用地之情况下依然以《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》作出甬高新（2008）103号文件批准实施拆迁安置，于2011年11月向宁波市人民政府提起行政复议，2012年3月1日原告戚和伟收到宁波市人民政府甬政复决字（2011）227号行政复议决定书，维持了被告的批准行为。原告戚云表房屋在2010年11月与第三人高新区拆管办依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》签订了安置协议，被告的具体行为损害了其合法权益。综上，被告在国有土地上批准《梅墟街道方家桥村河南自然村集体所有土地房屋拆迁及安置实施细则》的行为，违反了相关法规，侵犯了原告权益，请求法院依法确认被告2008年7月28日作出的甬高新（2008）103号批准文件的行为违法。原告起诉时及庭审前时向本院提供的证据有：1.最高人民法院行政庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复复印件1份，用以证明行政机关征用农村集体土地之后动迁补偿，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置，被告对国有划拨土地上的房屋按集体土地补偿方案进行批准的行政行为违反了法律规定；2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》复印件1份，用以证明原告请求将已被征用后的国有划拨土地房屋参照执行国有土地房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，同时原告具有行政诉讼主体资格；3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》复印件、《城市房屋拆迁管理条例》复印件各1份，用以证明原告应享有城市国有土地房屋征收补偿标准；4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》复印件1份，用以证明涉案土地已属国有土地，被告不具有批准的职权；5.《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》复印件1份，用以证明被告没有拆迁主体资格，被诉具体行政行为程序违法及补偿标准违法；6.《2011宁波市关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见（试行）》，用以证明被告具体行政行为不符合国有土地上房屋补偿程序、主体、标准；7.浙土字E2005-16082号浙江省建设用地审批意见书复印件1份，用以证明原告土地已于2005年被征收为国有划拨土地，并已纳入城市住宅规划；8.村民安居小区一期图纸复印件1份（5页），用以证明涉案土地已被收回作为国有划拨土地，安居小区房屋已纳入城市规划；9.甬高拆告2008第04号房屋拆迁公告复印件1份，用以证明第三人隐瞒农村集体土地已被国家征用、已属国有划拨用地和被规划为城市住宅用地的事实，原告的起诉没有超过诉讼时效；10.《中华人民共和国土地管理法》复印件1份，用以证明被告不具有批准补偿方案的职权；11.《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》复印件1份，用以证明被告没有制定和批准土地补偿方案的职权依据；12.《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》复印件1份，用以证明被告不是区、县政府，不具有法律规定的职权依据；13.宁波高新区管委会职责打印件1份，用以证明被告不具有批准审查补偿和安置方案的职权；14.宁波市鄞州区人民法院（2011）甬鄞行初字第19号行政判决书复印件1份，用以证明原告戚和伟系该土地使用人和房屋所有权人的事实；15.鄞梅字第000658号房屋所有权证复印件1份（7页）、鄞集建（92）字第4834号集体土地建设用地使用证复印件1份（5页）、甬科集用（2004）字第29-360号集体土地使用证复印件1份（6页），用以证明原告戚云表系被拆迁房屋所有权人；16.（2005）行他字12号复印件1份，用以证明原告主体适格；17.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》复印件1份，用以证明原告主体适格；18.最高人民法院指导案例复印件1份，用以证明被告具体行政行为可诉；19.宁波市中级人民法院通知1份，用以证明原告向宁波市中级人民法院提出管辖异议，原告的起诉未过时效；20.行政起诉状复印件1份、送达诉状邮件复印件3份，用以证明原告在规定时间内提起起诉，未超过诉讼时效；21.《新闻晨报》2012年4月24日A4版复印件1份，用以证明违反国家征地拆迁补偿安置政策和标准属腐败行为；22.宁波市人民政府甬政发（2008）1号文件复印件1份，用以证明涉诉地块已于2008年11月10日前批准规划；23.宁波市人民政府甬政复决字（2011）227号行政复议决定书复印件1份，用以证明被诉具体行政行为违法；24.甬高新（2008）103通知复印件1份，用以证明被告具体行政行为违法；25.被拆迁地块农民签名单复印件1份，用以证明被告隐瞒事实侵犯了土地使用人的合法权利；26.信息公开申请复印件1份，用以证明原告知道土地性质和被收回国有是在信息公开之后；27.戚和伟户口簿复印件1份，用以证明原告戚和伟系自然人，有权享受安置待遇；28.管辖异议申请书复印件1份，用于证明原告提出管辖异议的事实；29.房屋图片1份（3张）、戚云表身份证复印件1份、梅墟街道方家桥村说明复印件1份、戚云表宅基地情况证明复印件1份，用以证明原告戚云表是适格的提起行政诉讼的主体。被告宁波高新区管委会答辩称，原告不具有诉讼主体资格，原告戚和伟在梅墟街道方家桥村河南自然村并无合法建筑，其房屋己被认定为违法建筑，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第22条的规定，原告戚和伟的房屋依法不应获得补偿，原告戚和伟与被诉行为之间并无利害关系，故其不具备诉讼主体资格。原告戚云表已于2010年11月5日与高新区拆管办按照甬高新（2008）103号文件的要求，签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议是双方意思表示一致、合法的协议，此后原告戚云表也一直未曾表示过任何异议，行政诉讼是针对具体行政行为不服才产生的诉讼，原告戚云表既己认可甬高新（2008）103号文件，故其也不具备诉讼主体资格。被告的行为属于依照职权发布具有普遍约束力的决定、命令，并不是针对某一对象，故应属抽象行政行为，并不属于具体行政行为。本案所涉拆迁地块，己经省政府依法批准征收，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》是合法有效的地方法规，被告依据该条例对已经依法批准征收的集体土地房屋拆迁安置并批准《梅墟街道方家村河南自然村集体所有土地房屋拆迁及安置实施细则》，并无不妥。高新区拆管办制定相关集体所有土地房屋拆迁实施方案，经国土局高新区分局审核后报被告审批，符合规定。原告戚和伟曾向宁波市人民政府提出行政复议，行政复议决定书的日期是2012年2月29日，原告在起诉状中自称该复议决定书是2012年3月1日作出，而本案法院受理的时间是2012年5月3日，故原告戚和伟早已超出了15天的行政诉讼时效。国土局高新区分局于2008年7月28日即己公布了甬高新（2008）103号文件，原告戚云表也于2010年11月5日与高新区拆管办按照甬高新（2008）103号文件的要求，签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，原告戚云表也超出了诉讼时效。同时，国土局高新区分局已于2008年7月28日在涉案地区多处（包括原告房屋）张贴了拆迁公告，公告公布了项目建设名称、拆迁人、拆迁范围、拆迁期限、救济途径，也明确注明了被告批准了该处房屋拆迁及安置实施细则，并在该村全文公布。因此原告应该在2008年7月28日就已经知道被告批准了拆迁及安置实施细则的行政行为，已经超出了2年的最长时效。综上所述，被告批准甬高新（2008）103号文件的行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法予以维持。第三人国土局高新区分局陈述称，国土局高新区分局与本案不具有利害关系，不应成为本案的第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第27条的规定，行政诉讼第三人应同被诉的具体行政行为有利害关系，而国土局高新区分局在本案中只是按照相关规定履行了对本案诉争土地拆迁及安置实施方案的审核工作，是履行政府部门的相关工作职责，与本案并不具有法律上的利害关系，不具有本案第三人的主体资格。国土局高新区分局成为本案第三人在程序上不符合相关法律的规定。行政诉讼第三人参加诉讼的方式有主动申请和人民法院依职权追加，因此，将国土局高新区分局局作为第三人不符合法律规定，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人国土局高新区分局庭审前向本院提供的证据有：1.甬高拆告2008第04号房屋拆迁公告复印件1份、拆迁公告张贴照片复印件8张、梅墟街道方家桥村村民委员会证明复印件1份、宁波市江东区人民法院（2011）甬东行初字第2号行政裁定书、宁波市鄞州区人民法院（2011）甬鄞行初字第36号行政裁定书，用以证明第三人国土局高新区分局已于2008年7月28日公布了甬高拆告2008第04号拆迁公告及甬高新（2008）103号文件，且将此公告在两原告家隔壁门口及村内进行了张贴，原告的起诉已超过行政诉讼时效；2.规划红线图复印件1份，用以证明被诉行政行为程序合法；3.浙江省建设用地审批意见书（浙土字E2005-16082号）复印件1份，用以证明被拆迁房屋安置用地已落实。第三人高新区拆管办陈述称，原告将高新区拆管办列入第三人，实体、程序都没有法律依据，高新区拆管办与被诉行政行为没有利害关系。原告将高新区拆管办列入第三人与行政诉讼法完全不相符，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人高新区拆管办未向本院提交书面证据。经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：对原告起诉时提供的证据：证据1、2、3、4、5、6、10、11、12、16、17，被告和第三人对其真实性无异议，但认为原告提供的这些都是法律文件，不能作为证据适用，本院认为，上述法律文件客观真实，本院对上述证据的真实性予以确认；证据7、9，被告和第三人对其真实性无异议，但认为上述证据不能证明原告待证事实，本院对上述证据的真实性予以确认；证据8，被告和第三人对其真实性无异议，但认为与本案没有关联，本院对该份证据的真实性予以确认；证据13，被告和第三人对其真实性无异议，但认为与本案没有关联，本院对该份证据的真实性予以确认；证据14，被告和第三人对其真实性无异议，但认为该份证据恰恰证明原告戚和伟房屋系违法建筑，与本案被诉行政行为不存在利害关系，本院对该份证据的真实性予以确认；证据15，被告和第三人对其真实性无异议，但认为该份证据恰恰证明了被告的行政行为程序合法，本院对该份证据的真实性予以确认；证据18，被告和第三人对其真实性无异议，但认为与本案没有关联，本院对该份证据的真实性予以确认；证据19，被告和第三人对其真实性无异议，但认为该份证据不能证明原告用以证明的内容，本院对该份证据的真实性予以确认；证据20，被告和第三人对尾号为35的邮件复印件真实性无异议，但对其邮寄的内容有异议，对尾号为49的邮件复印件真实性无异议，但认为和本案没有关联，对尾号为25的邮件复印件真实性有异议，本院对尾号为35、49的邮件复印件的真实性予以确认；证据21、22，被告和第三人对其真实性无异议，但认为与本案没有关联，本院对该份证据的真实性予以确认；证据23，被告和第三人对其真实性无异议，本院对此予以确认；证据24，被告和第三人对其真实性无异议，本院对此予以确认；证据25，被告和第三人认为该份证据与本案无关，且不符合证据的形式要求，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三的规定，提供证人证言的，应当有证人的基本情况、出具日期、身份证明等内容，该份证据不符合提供证人证言的要求，本院对该份证据不予认定；证据26，被告和第三人对其真实性无异议，但认为与本案没有关联，本院对该份证据的真实性予以确认；证据27，被告和第三人对其真实性无异议，但认为与本案没有关联，本院对该份证据的真实性予以确认；证据28，被告和第三人认为该份证据没有申请人的签名，对其真实性有异议，本院认为该份证据既非原件，又无当事人签名，对该份证据不予认定；证据29，被告和第三人对房屋图片、戚云表身份的真实性无异议，但认为与本案不存在利害关系，本院对房屋图片、戚云表的身份证明的真实性予以确认；被告和第三人对戚云表的证明效力有异议，本院认为，戚云表系本案原告，在无其他证据相互印证的情况下，本院对其自证的事实不予认定；被告和第三人对村委会的证明内容有异议，本院对村委会出具的该份说明的形式上的真实性予以确认。对被告提供的证据：证据1，原告对其真实性无异议，但认为被告未将该两个批文予以公告，对被告证明对象有异议，第三人对该份证据无异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据2，原告对其真实性无异议，但认为该份文件不具有合法证明力和效力，第三人对该份证据无异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据3，原告对其真实性无异议，但认为被告该行政行为违法，第三人对该份证据无异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据4，原告对其真实性无异议，但对被告的证明对象有异议，第三人对该份证据无异议，本院对该份证据的真实性予以确认。对第三人国土局高新区分局提供的证据：证据1，原告对拆迁公告的真实性无异议，但对照片的真实性有异议，认为除了拆迁公告，其他都没有张贴过；原告认为村委会的证明不符合提供证据的形式要求；原告对两份行政裁定书的真实性无异议，但认为不能证明第三人国土局高新区分局用以证明的事实；被告及第三人高新区拆管办对上述证据无异议，本院对房屋拆迁公告、两份行政裁定书的真实性予以确认，本院认为，虽然原告提出了异议，但第三人国土局高新区分局已经提交了照片的原件，并与村委会的证明相互印证，本院对第三人国土局高新区分局张贴公告及文件的事实予以认定；证据2，原告对其真实性无异议，但认为被诉行政行为隐瞒了重大事实，被告及第三人高新区拆管办对其无异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据3，原告对其真实性无异议，被告及第三人高新区拆管办对其无异议，本院对该份证据的真实性予以确认。本院根据各方当事人提供的证据及当事人质证意见确认以下事实：2006年12月20日，浙江省人民政府作出浙土字E2005-16082号浙江省建设用地审批意见书，同意原宁波市科技园区管委会14.7951公顷的用地申请，项目名称为“村民安置小区一期项目补办”，要求依法完成征地程序后以划拨方式供地14.7951公顷，用途为住宅。2007年12月31日，浙江省人民政府作出浙土字A（2007）-0553号浙江省建设用地审批意见书，同意宁波市人民政府18.1406公顷的用地申请，项目名称为“宁波市2007年度计划指标第10批次（高新区第一批）建设用地”，要求具体项目用地待依法完成征地程序后按规定另行办理供地手续。2008年7月，宁波高新区管委会批准《梅墟街道方家桥村河南自然村集体所有土地房屋拆迁及安置实施细则》，并于7月28日以甬高新（2008）103号文件下发了上述《实施细则》。2008年7月28日，国土局高新区分局发布甬高拆告2008第04号房屋拆迁公告，并在拆迁地块多处张贴该拆迁公告及甬高新（2008）103号文件。2011年4月27日，宁波市鄞州区人民法院作出（2011）甬鄞行初字第19号行政判决书，认定戚和伟于2002年下半年未经有关部门批准，在宁波市鄞州区梅墟街道方家桥村建造房屋约175.84平方米。2012年2月29日，宁波市人民政府作出甬政复决字（2011）227号行政复议决定书，维持了被告作出的对《实施细则》的批准行为。宁波市中级人民法院于2012年3月13日收到戚和伟、戚云表行政起诉状及证据材料，于2012年3月13日将案件移交本院审理。2012年4月24日，宁波市中级人民法院通知戚和伟、戚云表管辖异议不成立。2012年5月3日，本院收到原告的起诉材料。本院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第四条第一款的规定，宁波国家高新技术产业开发区管理委员会有权按照县级人民政府的权限，对在本行政区域内集体所有土地房屋拆迁实施方案进行批准的行政职责。被诉行政行为系被告针对特定地段、特定对象所作，目的是为了该地段的拆迁补偿工作，只针对该地段的村民适用，不能在其他地段反复适用，因而被告所作的批复这一行为系具体行政行为，而非抽象行政行为，具有可诉性。原告戚和伟系宁波市鄞州区梅墟街道方家桥村村民，同时在该拆迁地块建造有房屋，被告作出批准拆迁实施方案的行为，已对其相关利益造成了实际影响，故戚和伟有对该行为提起行政诉讼的主体资格。原告戚云表系拆迁地段村民，并在该地段拥有合法的房屋，虽然其已与第三人高新区拆管办签订了拆迁补偿安置协议，但该协议系民事方面的补偿，若其对拆迁补偿有关的具体行政行为不服，仍可以自己的名义提起行政诉讼，故戚云表具有对被告作出的批准行为提起行政诉讼的主体资格。被告作出具体行政行为之后，已由第三人国土局高新区分局于2008年7月28日在拆迁地段多处张贴拆迁公告及甬高新（2008）103号文件，原告戚和伟、戚云表自该时起便应当知道被告作出的具体行政行为及其内容，宁波市中级人民法院于2012年3月13日才收到原告戚和伟、戚云表对被告作出的批准行为提起的行政诉讼材料，已超过两年的提起诉讼的期限，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定如下：驳回原告戚和伟、戚云表的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长 钱卫东代理审判员 翟建超人民陪审员 施飞存二〇一二年七月五日代书 记员 励吉辉一、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……二、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准。三、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第四条宁波经济技术开发区、大榭开发区、高新技术产业园区管理委员会按照县级人民政府的权限履行《条例》和本细则规定的有关职责，做好本区域内的集体所有土地房屋拆迁管理工作。 微信公众号“”