（2012）佛城法行初字第11号
裁判日期: 2012-02-17
公开日期: 2016-09-28
案件名称
佛山市禅城区民委员会、佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社等与佛山市禅城区祖庙街道办事处一审行政判决书
法院
佛山市禅城区人民法院
所属地区
佛山市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
佛山市禅城区民委员会,佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社,佛山市禅城区祖庙街道办事处,李永强
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十四条
全文
广东省佛山市禅城区人民法院行 政 判 决 书（2012）佛城法行初字第11号原告佛山市禅城区民委员会。住所地：佛山市。负责人霍炽林。原告佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社。住所地：佛山市禅城区。负责人霍炽林。上述两原告的共同委托代理人龙卫铭，北京市慧丰律师事务所律师。上述两原告的共同委托代理人郭志伟。被告佛山市禅城区祖庙街道办事处。住所地：佛山市禅城区。法定代表人唐旭明，主任。行政机关负责人周锦德，该办事处副主任。委托代理人陈夏风、彭志开。第三人李永强，男，汉族。户籍所在地：佛山市禅城区。委托代理人杜沛珍，女，××年××月××日出生，汉族。户籍所在地：佛山市禅城区。委托代理人李镇祥，男，××年××月××日出生，汉族。户籍所在地：佛山市禅城区。原告佛山市禅城区祖庙街道永新村民委员会（以下简称“永新村委会”）、佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社（以下简称“永新经联社”）不服被告佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称“祖庙街道办”）行政处理决定纠纷一案，原告于2011年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2012年1月5日立案受理后，于2012年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李永强与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年2月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人龙卫铭，被告负责人周锦德及其委托代理人彭志开、陈夏风，第三人的委托代理人杜沛珍、李镇祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2011年6月9日作出（2011）禅祖办行决第006号《行政处理决定书》，决定：“佛山市禅城区祖庙街道永新股份经济联合社自收到本行政处理决定书之日起六十日内，对李永强的股东资格及享有20股股份进行确认，并自确认其股东资格之日当年起享受集体经济组织的股份分配和福利待遇”。被告于2012年1月16日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、法律规范依据。被告提供的证据：1、组织机构代码证。证明被告的诉讼主体资格适格。2、（2011）禅祖办行决第006号《行政处理决定书》及签收单。证明被告按法定程序合法履行了法定职责。3、李永强的户口资料。证明李永强的户口于1993年迁出永新村。根据《永新管理区股份制章程》第八条的规定，李永强的户籍在永新股份经济联合社1992年底进行股东资格确认时仍在永新村委会，在界定股东资格时应属于永新经联社成员，应享有农村集体经济组织的各项权利。4、会议签收表、安置费签收表。证明1993年永新南村召开了六名外嫁女“农转非”工作会，李永强的母亲高润金于1994年1月27日代其收取了5000元生活安置费。5、《永新管理区股份制章程》第八条规定。证明永新村关于股东资格的具体规定，李永强符合成为股东的条件。6、禅城区人民法院2010年11月12日作出的（2010）佛禅法行初字第212号《行政判决书》、佛山市中级人民法院2011年3月14日作出的（2011）佛中法行终字第33号《行政判决书》。证明对于《永新管理区股份制章程》第四条第十五款和《永新股份制补充说明》第十五条的规定，已经两级法院审理认定上述两条规定是带有性别歧视的条款，因违反男女平等的基本原则而不应作为认定是否符合界定股东资格的条件，是否具有股东资格的事实根据。被告还提供了以下法律、法规依据：1、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五章第三十二、三十三条；2、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十二、二十三、二十四条；3、2001年中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》第二点的规定；4、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定。5、2006年12月省委省政府办公厅批转的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实委会农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知中第二条第（二）项的有关规定；6、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定。原告诉称，一、原告同意《行政处理决定书》认定的事实。上世纪90年代初期，我国的城乡差别仍巨大，农业户口千方百计地办理农转非手续（由农业户口转为非农业户口，享受国家定量供应的口粮、副食品、医疗和上学等优惠）。按照当时的户籍管理政策，“农转非”的指标是受严格控制。《国务院关于严格控制农转非过快增长的通知》（国发（1989）76号）和《国务院批转国家计生委等部门关于解决农村基层计划生育工作人员农转非问题意见的通知》（国发（1993）41号）就反映了农转非的重要性。农转非的指标是在1993年还是一项奖励措施。当年，原告为解决嫁入城市的农村妇女的户口及其子女上学等问题，尽量安排因征地获得的少量“农转非”指标，应当说是为群众谋幸福。第三人就是在这样的历史背景下获得农转非，而且还领取了5000元的安置费。当时股东的年终分红只是几百元，领取的5000元在当年已经是巨额财富。按照物价指数的递增，第三人当年领取的5000元相当于现在的75000元。第三人农转非后已经享受到上学、粮食供应、医疗等农民没有的社会福利。二、原告的《永新股份制章程》合法有效，应当继续执行。1、《永新股份制章程》依法制定。永新村于1992年10月28日根据当时实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第四条第三款“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”和《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第七条第（七）项“有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配”等规定制定，1993年4月21日作了《补充说明》。章程没有违反当时的法律。自1990年6月1日起一直施行到2006年9月30日的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消”；2006年10月1日起实施的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的第三款规定：“户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”，即不论男女老少在农村有户籍的也不一定是股东，没有户籍的肯定不是股东。第三人已于1993年11月30日迁出户口，况且迁出时仅有9岁，肯定不是股东。2、《永新股份制章程》经表决通过。该章程体现的是农村集体经济组织成员（2170个股东）的集体意志，属于农村集体经济组织在法律法规的范围内对集体资产分配的自行管理的约定，非经股东大会表决不能终止执行。3、《永新股份制章程》修订必循程序。该章程是一定历史条件下的产物，用现行的法律规定比照，或许存在一定的缺陷。如果《永新股份制章程》满足不了历史进步的要求，可以通过法定的程序进行修改，就如修改《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》一样。应当经村民会议通过，从修订之日起执行，否则对2170个股东是不公平的，因为第三人既领了钱又享受了农民没有的社会福利。况且，第三人的非农业户口转回农业户口的诉求没有法律依据。三、被告适用法律错误。1、《行政处理决定书》引用的《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条和第三十三条是2005年8月28日修正时加上的；《行政处理决定书》引用的《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》的第二十二条、第二十三条和第二十四条是自2007年10月1日起施行的。被告引用十几年后的立法去否定十几年前的事件的行为是错误的，即不能用现在的法律否定已经实行的章程。被告的行为违反了上述法律中明确的不溯及既往的原则，更违反了普遍执行的《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定。2、《行政处理决定书》引用了2001年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、2006年《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条和2006年12月省委省政府办公厅批转的《省委农村、省妇联、省信访局关于切实委会农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》，但上述法规和政策都是针对户口仍然在农村的妇女，适用必须满足其前提条件。恳请人民法院注意：《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的第一款明确规定“户口保留在农村集体经济组织所在地”；第十五条的第四款规定“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消”；第二十六条规定“本规定自2006年10月1日起实施”。而本案第三人的户口在上述法规和政策实施的13年前已经迁离了农村，不应当适用上述规定。3、《行政处理决定书》依据《中华人民共和国地方各级政府人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定作出更是错误。第六十一条虽然规定被告的职权，但第（三）项是“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产”；第（六）项才是“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”。根据法律条款的排列次序，保护在先、保障在后，保护直接、保障间接。现在，被告不仅不保护2170个股东的集体利益，反而曲解法律命令原告满足第三人要求的行为是错误的。四、被告指令原告确认第三人股权和分配的行为超越其职权。1、根据《中华人民共和国立法法》第八十三条的规定，特别法优先适用于一般法。《中华人民共和国地方各级政府人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是一般法，《中华人民共和国村民委员会组织法》是特别法。被告解决农民的问题应当适用《中华人民共和国村民委员会组织法》，根据该法行使其职权。2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。该法的第二十七条第三款又规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。因此，被告对原告的职权仅为指导、支持、帮助和责令改正。3、在本案中，关于股东资格、股份确认、股份分配和福利待遇等事项都属于村民自治范围内的事项，因为原告的财产所有权属于村民集体，不属于全民所有，更不属于被告，所以任何单位和组织都不能调用、分配和处置。如果村民的股份及股份分配方案违反了有关法律法规，被告可以依法“责令改正”，但不能作出超越职权的一定要分配给第三人的“行政处理决定”。综上所述，原告认为被告作出的行政处理决定的依据错误，并且超越了被告的职权，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，提起行政诉讼，请求人民法院依法判决：撤销被告作出的（2011）禅祖办行决第006号《行政处理决定书》。原告向本院提供的证据有：1、两原告的组织机构代码证、广东省农村集体经济组织证明书。证明两原告的诉讼主体资格。2、《行政处理决定书》《行政复议决定书》及送达回执、《永新股份制章程》《补充说明》《广东省农村集体经济组织管理规定》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国村民委员会组织法》。证明原告的《永新股份制章程》合法有效，以及原告在法定期限内向法院提起诉讼。被告辩称，一、处理程序合法。被告根据李永强的申请，依《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条的规定，于2011年6月9日作出行政处理决定书，于2011年6月29日送达原告。被告在职权范围内，依照合法程序履行了法定职责。二、认定事实清楚。根据有关证据，被告查明以下事实：1、上世纪90年代初期，按照当时的国家户籍管理政策，“农转非”指标是受严格控制的。为解决嫁入城市的农村妇女户口迁移问题，当时的永新村委会利用征地获得的“农转非”指标来解决。2、1992年年底，当时的永新村委会开始实施农村股份制改革，并先后于1992年10月28日制定《永新管理区股份制章程》，1993年4月21日制定《永新股份制补充说明》。其中，《永新管理区股份制章程》第四条第15款规定“以往遗留下的外嫁女一次收断五千元，不补子女，不作股东分红，独生子女或纯女户可允许一个入户，其丈夫及子女可作股东，92年12月31日前登记结婚的作外嫁女，补5000元不作股东”和《永新股份制补充说明》第15条规定“以往遗留下嫁城市的外嫁女，塘房6个队由于早征地仍按以往规定执行，未出市或未收补偿费的，则仍按人头出市计收补偿费每人5000元，不作股东，鉴于南村、南沙、莲子3个队新征地，未发放补偿费，则可按母亲及子女每人收5000元补偿费出市（人口核定以92年12月31日截止日为准），若要求入股，经董事会研究同意其外嫁城市本人可作股东入股分红，其子女不入股及出市不发补偿费。”3、1993年永新南村召开了6名外嫁女“农转非”工作会，参加会议的有外嫁女本人，有外嫁女亲属，她们是：陈锡（陈汝妹）、蔡颜笑（梁丽娟）、钟美女、霍桂萍、庞福恩（杜沛珍）、高润金。会议决定6名外嫁女及其子女每人领取5000元生活安置费后，外嫁女本人及其子女户口迁出村，以后与村和生产队脱离关系，不再参加生产队的股份分配和享受集体福利。4、李永强于1993年11月30日就地“农转非”，户口迁出永新村委会，于1994年1月27日收取了5000元生活安置费，自此与村和生产队脱离关系，不再参加生产队的股份分配和享受集体福利。三、适用依据正确。被告以下列依据作出行政处理决定书：1、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五章第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第五章第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”2、《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第二十二条规定：“任何组织和个人不得以结婚、离婚、丧偶为由，阻挠、强迫农村妇女迁移户籍。”第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚，丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营，集体组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”3、2001年中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》中明确规定：“农村妇女不论是否婚嫁，都与相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权和其他有关经济权利。”4、2006年《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条明确规定：“原人民公社、生产大队、生产队的社员、户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律规定和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”5、2006年12月，省委省政府办公厅批转的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实委会农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知中第2条第二款明确规定：“农村集体经济组织成员的妇女，因结婚户口未迁出原居住地并尽义务的，仍是户口所在地集体经济组织成员，其本人享有与男子平等权益，……因结婚户口迁出，在新居住地未取得承包地或集体收益分配等权益的，原居住地不得收回其享有的合法权益。”6、永新股份经济联合社认定李永强不具备股东资格的依据，即《永新管理区股份制章程》第四条第15款和《永新股份制补充说明》第15条的规定，明显违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》等相关法律法规的规定，与我国男女平等的基本国策相违背。禅城区人民法院2010年11月12日作出的判决书（（2010）佛禅法行初字第212号）、佛山市中级人民法院2011年3月14日作出的判决书（（2011）佛中法行终字第33号）均认定上述两条规定是带有性别歧视的条款，因违反男女平等的基本原则而不应作为认定是否符合界定股东资格的条件、是否具有股东资格的事实根据。根据上述法律法规、政府规章规定及查明的事实，李永强的户籍在永新股份经济联合社进行股东资格确认时仍在永新村委会，在界定股东资格时应属于永新经联社成员，应享有农村集体经济组织的各项权利。永新股份经济联合社认定李永强不具备经联社股东资格的决定，严重侵害了李永强的合法权益。综上，被告作出行政处理决定程序上合法，事实认定清楚，适用法律、依据正确，是完全合法、合理的，请法院维持。第三人李永强述称，同被告意见一致。第三人在诉讼期间向法院提供的证据有：第三人身份证复印件。证明第三人诉讼主体资格。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1、3-6，原告和第三人对真实性无异议，本院予以确认。证据2，第三人无异议，原告对真实性无异议，但对内容有异议。由于《行政处理决定书》是否合法属于本案的行政争议焦点，应当由本院结合全案的证据和查明的事实，在下文论述。原告提供的证据1、被告和第三人无异议，本院予以确认。证据2中的《行政处理决定书》、《行政复议决定书》以及送达回执、《永新股份制章程》、《补充说明》，被告和第三人对真实性无异议，本院确认以上证据的真实性，至于《永新股份制章程》的效力问题，属于本案行政争议焦点重点审查内容之一，本院结合查明的事实在下文论述。第三人提供的证据，原、被告均无异议，本院予以确认。以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：第三人李永强认为其应具有原告的股东资格并获得股份分红，向被告提出申请，要求被告作出行政处理决定责令两原告在法定期限内向其发放集体经济组织股权证并分配分红。被告于2011年6月9日作出（2011）禅祖办行决第006号《行政处理决定书》，支持了第三人的请求。原告不服该《行政处理决定》，向佛山市禅城区人民政府申请复议，复议机关维持了被告的《行政处理决定书》，原告不服，诉至本院，形成本案的行政争议。另查明，原告于1992年10月28日制定了《永新管理区股份制章程》，于1993年4月21日制定了《永新股份制补充说明》。《永新管理区股份制章程》第十五条规定：“以往遗留下的外嫁女一次收断五千元，不补子女，不作股东分红。独生女或纯女户可允许一个入户，其丈夫及子女可作股东，92年12月31日前登记结婚的作外嫁女，补5000元不作股东”；《永新股份制补充说明》中对章程第十五条的补充说明规定：“以往遗留下嫁城市的外嫁女，塘房6个队由于早征地仍按以往规定执行，未出市或未收补偿费的，则仍按人头出市计收补偿费每人5000元，不作股东，鉴于南村、南沙、莲子3个队新征地，未发放补偿费，则可按母亲及子女每人收5000元补偿费出市（人口核定以92年12月31日截止日期为准），若要求入股，经董事会研究同意其外嫁城市本人可作股东入股分红，其子女入股及出市不发补偿费”。根据上述规定，李永强于1993年11月30日就地“农转非”，户口迁出永新村委会，李永强的母亲高润金于1994年1月27日代其收取了5000元生活安置费。本院认为，本案的行政争议焦点为被告作出的（2011）禅祖办行决第006号《行政处理决定书》是否合法。由于各方当事人对《行政处理决定书》认定的事实没有异议，故重点审查：一、被告作出的《行政处理决定书》，认定第三人具备原告的股东资格，适用法律法规是否正确。二、被告责令原告确认第三人的股东资格和股东待遇是否超越职权。关于第一个重点审查内容。首先，本院依法作出的生效的法律文书（2010）佛禅法行初字第212号《行政判决书》以及佛山市中级人民法院（2011）佛中法行终字第33号《行政判决书》已经明确，原告制定的《永新管理区股份制章程》第15条及《永新股份制补充说明》对第15条的补充说明均为限制“出嫁女”平等享有与男子平等权益的条款，不应作为认定第三人是否符合界定股东资格条件的事实依据。原告认为以上的章程条款合法有效，本院不予采信。同时，《永新管理区股份制章程》第8条明确规定：符合下列条件者，可以成为股东：（1）1992年12月31日止在永新管理区的在册人口。该条款与上位法不存在冲突，可以作为认定第三人是否具备股东资格的事实依据。第三人符合以上的条款条件，被告认定第三人符合股东资格的条件，合法有据。其次，原告制定《永新管理区股份制章程》第15条及《永新股份制补充说明》对第15条的补充说明，并依据以上的条款规定，要求第三人收取安置费并迁走户口，从而导致第三人无法享受与男子平等的股东资格和村民待遇，违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定，属于对妇女合法权益的侵害，并且该侵害行为具有持续性，长期未得到纠正。被告根据现行有效的法律法规，对原告的违法行为以行政处理的方式进行纠正，符合法律的规定。原告主张不能用现行有效的法律去否定已经实行的章程，是对法律适用原则的错误理解，本院不予支持。关于第二个重点审查内容，即被告责令原告确认第三人的股东资格和股东待遇是否超越职权。原告认为，股东资格、股份确认、股份分配和福利待遇等事项都属于村民自治的范围，被告作出的行政处理决定超越职权。经审查，生效的法律文书（2010）佛禅法行初字第212号《行政判决书》以及（2011）佛中法行终字第33号《行政判决书》已经明确阐明：根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第六条、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二条第二款以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项的规定，被告祖庙街道办具有保障本行政区域内的妇女在集体经济组织中享有男女平等的法定职责，同时对侵害妇女合法权益的行为具有作出行政处理的法定职责。而行政处理包含了对当事人的权利义务产生羁束力的具体处理决定，并不局限为“责令改正”等方式。被告以行政处理的方式对与法规、政策相抵触、违反男女平等国策、侵害“出嫁女”合法权益的行为进行纠正，符合法律的规定。故原告提出的被告超越职权的主张缺乏法律依据，本院不予采信。综上，被告作出的（2011）禅祖办行决第006号《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，依法应当予以维持。原告的相关诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告佛山市禅城区祖庙街道办事处作出的（2011）禅祖办行决第006号《行政处理决定书》。本案受理费人民币50元，由原告佛山市禅城区祖庙街道永新村民委员会、佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长 邬青山审 判 员 刘应东人民陪审员 陈 媚二〇一二年二月十七日书 记 员 陈惠珊庄琳琳附相关法律、法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。 来源：百度“”