（2011）甬慈行初字第45号

裁判日期: 2012-02-15

公开日期: 2016-12-14

案件名称

龚国君、赖齐潮等与慈溪市发展和改革局一审行政判决书

法院

慈溪市人民法院

所属地区

慈溪市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

龚国君,赖齐潮,谢菊芬,慈溪市发展和改革局,慈溪市天虹建设投资有限公司

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

浙江省慈溪市人民法院行 政 判 决 书（2011）甬慈行初字第45号原告龚国君，男，1966年7月25日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。原告赖齐潮，男，1958年7月13日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。原告谢菊芬，女，1949年3月31日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。委托代理人邓红欣（特别授权代理），北京市农权律师事务所律师。委托代理人闫永正（特别授权代理），男，1985年8月24日出生，汉族，陕西省咸阳市人，住陕西省咸阳市渭城区。被告慈溪市发展和改革局，住所地浙江省慈溪市白沙路街道三北大街655号。法定代表人莫志梁，男，局长。委托代理人陈庆杰，男，慈溪市发展和改革局副局长。委托代理人张金煜，浙江煜华律师事务所律师。第三人慈溪市天虹建设投资有限公司，住所地浙江省慈溪市白沙路街道三北大街1058号。法定代表人柳月历，男，总经理。原告龚国君、赖齐潮、谢菊芬不服被告慈溪市发展和改革局作出《关于同意实施北二环东延综合改造——二期拆迁的批复》的行政行为，于2011年11月21日提起行政诉讼。本院于2011年11月28日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因慈溪市天虹建设投资有限公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年1月4日公开开庭审理了本案。原告龚国君、赖齐潮、谢菊芬及其委托代理人邓红欣、闫永正，被告慈溪市发展和改革局的委托代理人陈庆杰、张金煜，第三人慈溪市天虹建设投资有限公司的法定代表人柳月历到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2010年4月2日，被告慈溪市发展和改革局作出慈发改审批〔2010〕57号《关于同意实施北二环东延综合改造——二期拆迁的批复》（以下简称《批复》）。该《批复》称，被告已收悉第三人慈溪市天虹建设投资有限公司慈天投〔2010〕2号《关于要求对北二环路东延综合改造——拆迁二期工程项目建议书进行批复的请示》（以下简称《请示》）。为推进城市化建设，提升城市品位，改善人居环境，促进社会主义新农村建设，并根据被告《关于下达2010年度慈溪市政府投资项目计划的通知》（慈发改投〔2010〕1号）文件精神，经研究，同意实施北二环东延综合改造——二期拆迁。具体批复如下：一、实施范围及规模。项目位于白沙路街道后油车村、赖王村，东至东三环，南至三北大街，西至新城河西路，北至开发大道。项目总用地面积183195平方米。二、实施主要内容。项目拆迁户数为466户，拆迁总建筑面积115192平方米，拆迁建筑总占地面积144045平方米。三、实施期限。项目实施期限6个月。四、总投资及资金来源。项目总投资26800万元（全部按调产安置测算），所需资金由第三人自筹解决。五、其他。项目法人为慈溪市天虹建设投资有限公司，具体拆迁工作按相关政策规定执行。被告慈溪市发展和改革局于2011年12月9日向本院提供了下列证据、依据：1.《批复》一份，用以证明批复的具体内容以及《批复》是对项目的批复而非对拆迁的批复；2.《请示》一份，用以证明第三人于2010年3月12日申报项目建议书的事实以及项目建议书的内容；3.慈发改投〔2010〕1号《关于下达2010年度慈溪市政府投资项目计划的通知》及附件各一份，用以证明2010年度慈溪市政府投资项目计划，经市政府常务会议和市十五届人大四次会议审议通过，以及北二环东延综合改造——拆迁二期工程项目已列入2010年度慈溪市政府投资项目计划，为政府投资项目的事实；4.慈政函〔2009〕5号《关于同意慈溪市建设局项目投资公司组建方案的批复》、慈建设〔2009〕3号《关于上报的请示》、《慈溪市建设局项目投资公司组建方案》各一份，用以证明第三人是为实施政府投资项目北二环东延综合改造工程等成立的项目公司，为政府投资项目法人，该公司是慈溪市建设投资集团有限公司成立的全资子公司，履行政府部分投资职能；5.浙政函〔2003〕214号《浙江省人民政府关于慈溪市城市总体规划的批复》及附件一份，用以证明慈溪市城市总体规划已获浙江省人民政府批准，”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”实施范围在已获批准的慈溪市城市总体规划“城中村改造”项目范围之内，符合慈溪市城市总体规划；6.规划红线图一份，用以证明”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”实施范围已由市规划部门依法确认，被告的具体行为内容合法；7.浙土字A[2010]-0004号《浙江省建设用地审批意见书》一份，用以证明”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”实施范围的用地已经省人民政府依法批准征收和使用，项目本身符合土地利用规划；8.规范性文件依据：《宁波市政府投资项目管理办法》第四条第一款、第十一条、第十二条、第二十五条，用以证明被诉行政行为符合相关法律规定。原告龚国君、赖齐潮、谢菊芬起诉称：2010年4月2日，被告作出《批复》。该具体行政行为实施范围包括原告合法拥有的房屋及宅基地，与原告具有利害关系。原告认为被告作出该具体行政行为严重违法，为此向宁波市发展和改革委员会申请行政复议。但是宁波市发展和改革委员会于2011年10月21日作出甬发改复决字[2011]8号行政复议决定书，维持了被告作出的具体行政行为。原告于10月31日收到该复议决定。现原告为了维护自身的合法权益，依法提起诉讼。具体理由如下：一、被告无权作出本案拆迁的批复。被告作为政府职能部门，其职权必须有法定的依据。然而，查阅现行所有法律法规，并没有被告作出本案拆迁批复的职权依据。二、被告适用审批方式错误。《批复》明确表明资金来源是公司自筹解决，即第三人在申请北二环东延综合改造项目的时候，并没有确定有政府投资，而是企业自筹。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）第（二）项第二款规定“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。”因此，被告作出《批复》违法。三、即使是政府投资项目，被告也无权作出《批复》。《国务院关于严格限制新开工项目、加强固定资产投资资金源头控制的通知》（国发明电[1995]6号）第四条规定，“四、整顿建设秩序、加强对项目审批工作的管理……除国务院授予项目审批权的国家级开发区和按《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定可由企业自行审批的项目外，总投资２亿元以上基建项目的项目建议书、可行性研究报告和技改项目的可行性研究报告，必须由国家计委、经贸委审核后报国务院审批，其他大中型基建和限额以上技改项目的项目建议书和可行性研究报告，由国家计委、经贸委审批；……”。《批复》上明确说明“本项目总投资26800万元”，故被告无权作出《批复》。四、《批复》在没有用地预审意见的情况下作出，严重违反了《建设项目用地预审管理办法》第十四条“预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件”之规定。五、被告作出《批复》，未经评估论证，未广泛征求社会公众意见，程序违法。《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）第二条第七项规定：“严格实行项目决策咨询评估制度。建设项目可行性研究报告未经有资质的咨询机构和专家的评估论证，有关审批部门不予审批。”《浙江省政府投资项目管理办法》第十四条规定：“投资综合管理部门在批复项目建议书、可行性研究报告前应组织进行咨询评估，并征询财政、行业主管部门的意见。对经济、社会和环境影响重大的，社会公众普遍关注的公益性建设项目，应当采取听证会、征询会等方式广泛征求社会各界和公众的意见。”《宁波市政府投资项目管理办法》第十六条规定：“发展改革部门在审批项目建议书和可行性报告前应组织进行咨询评估，并征询财政和有关行业主管部门的意见。对社会公众普遍关注的或对经济、社会和环境可能产生重大影响的政府投资项目，发展改革部门应当采取多种方式广泛征求社会公众的意见。”进行城中村改造，北二环东延综合改造项目涉及广大老百姓的切身利益，但如此重大的事项，没有征求老百姓意见就审批，被诉行为程序违法。六、《批复》是在不符合法定审批条件的情况下作出的，被告行为违法。《宁波市政府投资项目管理办法》第十二条规定：“申报政府投资项目建议书应当符合下列条件：（一）符合国民经济和社会发展规划、计划以及相关行业发展规划；（二）符合城乡规划、土地利用规划；（三）符合国家产业政策、环境保护标准；（四）符合法律、法规、规章规定的其他条件。”然而，本案被告根本没有提交任何证据证明本案项目符合土地利用总体规划、符合国家产业政策、符合环境保护标准。综上，被诉行政行为严重违法，请求撤销被告作出《批复》的具体行政行为。原告向本院提供了下列证据：1.《批复》一份，用以证明被诉具体行政行为存在；2.甬发改复决字[2011]8号行政复议决定书和信封各一份，用以证明原告曾提起行政复议以及在法定期限内起诉的事实；3.慈溪市私人建房用地申请表二份、慈集建（1993）字第258827号集体土地建设用地使用证、土地现状调查表、房屋现状调查表、证明、结婚申请书及证明书各一份，用以证明三原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。被告慈溪市发展和改革局答辩称：一、被告所作《批复》，是对项目的批复，而不是对拆迁的批复。2010年3月12日，第三人慈溪市天虹建设投资有限公司向被告申报了北二环东延综合改造——拆迁二期工程项目建议书。同年4月2日，被告作出《批复》，批准了该项目建议书。因此，被告的审批，是对项目的审批，而不是对拆迁的审批，不能因为项目的名称中有“拆迁”两字，就错误地理解为被告对拆迁行政许可作出了审批。二、”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”属于政府投资项目，该工程的项目建议书需被告批准，被告的审批符合政府投资项目管理的相关规定。具体理由为：1.”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”为已获批准的《慈溪市城市总体规划》确定的“城中村改造”项目的重要组成部分，经市政府常务会议和市十五届人大四次会议审议通过，列入慈溪市2010年度政府投资项目计划，为政府投资项目。被告对该项目建议书的审批，符合《宁波市政府投资项目管理办法》的相关规定。2.根据《宁波市政府投资项目管理办法》的规定，政府投资项目应当实行项目法人制。为实施政府投资项目北二环东延综合改造工程，慈溪市建设投资集团有限公司成立全资子公司——第三人慈溪市天虹建设投资有限公司，并指定第三人慈溪市天虹建设投资有限公司为北二环东延综合改造工程的项目法人。因此，”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”为政府投资项目，并非原告认为的企业投资项目，不适用企业投资核准或者备案的相关规定。3.第三人慈溪市天虹建设投资有限公司作为政府投资项目法人申报的”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”，符合《慈溪市城市总体规划》、项目拆迁规划红线图和土地利用规划，并已列慈溪市2010年度政府投资项目计划，被告《批复》依据充分，内容到位，不违背法律、法规及政府规章等规范性文件的规定，具体行政合法。三、审批程序合法。被告在第三人慈溪市天虹建设投资有限公司申报北二环东延综合改造——拆迁二期工程项目建议书后，经审查作出批复，审批程序符合《宁波市政府投资项目管理办法》的相关规定。综上，请求驳回原告诉请。第三人慈溪市天虹建设投资有限公司陈述称：与被告答辩意见一致，”北二环东延综合改造——二期拆迁项目”符合规划，要求维持被告所作的《批复》。第三人慈溪市天虹建设投资有限公司向本院提供了下列证据：1.浙政土审〔2008〕7号《关于慈溪市城区（浒山街道，坎墩街道、宗汉街道）修改后土地利用总体规划的批复》及附图，用以证明“北二环东延综合改造——二期拆迁项目”符合土地利用规划；2.慈政函〔2007〕96号《关于同意慈溪城东新区控制性详细规划（调整）的批复》及附图一份，用以证明“北二环东延综合改造——二期拆迁项目”符合城乡规划。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的证据、依据，第三人无异议。原告对被告证据1、3本身无异议，本院确认上述证据的真实性。对被告证据2，原告认为所盖公章为慈溪市建设投资集团有限公司，故该证据与本案无关联性。本院认为，被告证据2的文号、名称与《批复》中的相关内容吻合，可以确定被告是根据证据2作出《批复》，但该证据中的盖章单位并非《批复》对象，《批复》存在程序上的瑕疵。对被告证据4，原告不认可该证据的真实性，并认为与本案无关联。本院认为，根据被告和第三人庭审陈述，该证据系第三人向被告请示时提供的材料，与本案具有关联性，该证据能证明第三人的性质及职能。对被告证据5，原告认为该证据并非原件，不具有真实性，且该证据并未涉及《批复》针对的项目，与本案无关联。本院认为，被告证据5系慈溪市人民政府编制的《慈溪市城市总体规划（2002-2020年）》一书中的部分材料，应认可其真实性，该证据显示根据2002-2020年慈溪市城市总体规划，赖王村被纳入城中村改造范围，改造策略为：全部拆除，整体改造。对被告证据6，原告认为不能证明《批复》所涉地块纳入了拆迁范围。本院认为，该证据结合《批复》内容，可以确定《批复》所涉项目实施范围已被规划为拆迁地块。对被告证据7，原告认为不能证明《批复》所涉项目符合土地利用规划。本院认为，该证据能反映该批次建设用地审批涉及了赖王村土地，但证据材料不完整，不能反映《批复》所涉项目用地情况。对被告提供的规范性文件依据，原告认为因《批复》所涉项目并非政府投资项目，故被告适用法律错误。本院认为，根据被告证据3，结合被告证据4，可以认定北二环综合改造工程二期拆迁项目系政府投资项目，《宁波市政府投资项目管理办法》是现行有效的政府规章，可参照适用。对原告提供的证据，第三人无异议。被告对原告证据1、2无异议，认为证据3仅能证明原告系赖王村村民，但不能证明原告房屋属于北二环综合改造工程二期拆迁范围。根据被告和第三人质证意见，结合当事人庭审陈述，本院对原告证据1、2予以确认，并确认三原告系北二环综合改造二期拆迁工程中的被拆迁人的事实。对第三人提供的证据，被告无异议。原告认为，第三人的证据不能证明《批复》所涉项目符合规划，且举证应当是被告提供证据，第三人无权提供被诉具体行政行为的相关证据；另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条的规定，人口在一百万以上的城市的土地利用总体规划须报国务院批准，第三人证据1中的省政府批文不合法。本院认为，第三人与原、被告享有同等的诉讼地位，有权举证；第三人的上述证据能证明北二环综合改造工程二期拆迁项目符合城乡规划和土地利用规划；省政府批文的合法性不在本案审查范围。经审理查明，三原告系慈溪市白沙路街道赖王村村民，均为北二环综合改造二期拆迁工程中的被拆迁人。2010年3月17日，被告慈溪市发展和改革局作出慈发改投〔2010〕1号《关于下达2010年度慈溪市政府投资项目计划的通知》。通知载明：慈溪市2010年度政府投资项目计划已经市政府常务会议审议通过，其中千万元以上政府投资建设项目计划经市十五届人大四次会议审议通过。附表载明北二环综合改造工程二期拆迁项目为千万元以上的2010年度慈溪市本级政府投资建设项目，项目资金来源为市财政。根据2002-2020年慈溪市城市总体规划，赖王村被纳入城中村改造范围，改造策略为：全部拆除，整体改造。根据《2002-2010年慈溪市城区浒山街道土地利用总体规划图》，北二环东延综合改造工程二期拆迁项目用地被规划为建设用地。该项目亦符合慈溪城东新区控制性详细规划。第三人慈溪市天虹建设投资有限公司系慈溪市建设投资集团有限公司设立的国有全资项目投资公司，履行政府部分投资职能，负责北二环东延综合改造工程项目的综合开发、投资、建设。2010年3月12日，被告收到《请示》。《请示》首页标明“慈溪市天虹建设投资有限公司文件”，但落款处加盖了慈溪市建设投资集团有限公司的公章。2010年4月2日，被告向第三人作出《批复》，同意《请示》。三原告不服，向宁波市发展和改革委员会提起行政复议，宁波市发展和改革委员会作出甬发改复决字[2011]8号行政复议决定，维持了被告作出的《批复》。本院认为，根据《宁波市政府投资项目管理办法》第二条第（一）项之规定，政府利用财政预算安排的建设资金所进行的固定资产投资项目，属于政府投资项目。北二环东延综合改造工程二期拆迁项目经慈溪市政府常务会议和慈溪市十五届人大四次会议审议通过，被列入慈溪市2010年度政府投资项目计划。《关于下达2010年度慈溪市政府投资项目计划的通知》的附件明确该项目投资26800万元的资金来源为市财政。因此，涉案项目属于政府投资项目。原告关于涉案项目不属于政府投资项目、且根据企业投资项目的相关规定认为被告审批方式错误的主张，缺乏事实根据，本院不予采纳。《宁波市政府投资项目管理办法》第四条第一款规定：“市和县（市）区发展改革部门为政府投资项目的综合管理部门，负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督等综合管理工作。”据此，被告具有作出《批复》的法定职权。原告在诉讼中主张，根据《国务院关于严格限制新开工项目、加强固定资产投资资金源头控制的通知》的规定，总投资2亿以上基建项目的项目建议书应由国务院审批，被告无权作出《批复》。本院认为，2004年国务院已发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，投资体制改革进一步深化，中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限已重新划分。根据《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录(试行)》等相关规定，涉案项目并不属于国务院审批范围。故原告的上述主张不能成立。根据《建设项目用地预审管理办法》第五条、第十四条等规定，预审文件是审批项目可行性研究报告的必备文件。但《批复》针对的是项目建议书，项目建议书不同于可行性研究报告，故原告以《建设项目用地预审管理办法》第十四条规定为由，认为被告在没有用地预审意见的情况下作出《批复》违法，是对规范性文件的错误理解与适用。《批复》所涉北二环东延综合改造工程二期拆迁项目计划已经慈溪市十五届人大四次会议审议通过，具有广泛的代表性。涉案项目亦符合城乡规划和土地利用规划。《批复》所针对的《请示》虽加盖了慈溪市建设投资集团有限公司的公章，但考虑到本案第三人与慈溪市建设投资集团有限公司之间的关系、第三人负责北二环东延综合改造工程项目的综合开发、投资、建设的职能、审批的操作习惯以及请示文件的具体形式和第三人对《批复》并无异议的实际情况，应认定《请示》系第三人的真实意思表示。《批复》根据《请示》作出，不能据此认定被诉行政行为程序违法。综上，被告具有作出《批复》的法定职权，被诉行政行为事实清楚、适用法律正确、程序并不违法。原告诉讼理由不能成立，对原告要求撤销被告所作批复行为的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告龚国君、赖齐潮、谢菊芬要求撤销被告慈溪市发展和改革局于2010年4月2日作出《关于同意实施北二环东延综合改造——二期拆迁的批复》具体行政行为的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告龚国君、赖齐潮、谢菊芬共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。审　判　长　周　　　红代理审判员　景　赞　宇人民陪审员　童　松　迪二〇一二年二月十五日书　记　员　岑瑜（代） 来源：