（2011）浙温行终字第254号
裁判日期: 2011-12-21
公开日期: 2014-06-18
案件名称
温州市新亚文具有限公司与温州市人民政府行政登记二审行政判决书(1)
法院
浙江省温州市中级人民法院
所属地区
浙江省温州市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
温州市新亚文具有限公司,温州市人民政府,温州三虎房地产开发有限公司
案由
法律依据
《土地登记办法》：第五十八条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2011）浙温行终字第254号上诉人（原审原告）温州市新亚文具有限公司。法定代表人陈增辉。委托代理人王杰君。委托代理人刘志兴。被上诉人（原审被告）温州市人民政府。法定代表人陈金彪。委托代理人徐晓怀、李建光。被上诉人（原审第三人）温州三虎房地产开发有限公司。法定代表人杨光辉。委托代理人杨康乐。委托代理人徐登敏。上诉人温州市新亚文具有限公司（下称新亚公司）因诉温州市人民政府土地行政登记一案，不服温州市鹿城区人民法院（2011）温鹿行初字第93号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年10月27日受理后，依法组成合议庭，于2011年12月19日公开开庭进行了审理。上诉人新亚公司的委托代理人王杰君、刘志兴、被上诉人温州市人民政府的委托代理人徐晓怀、李建光、被上诉人温州三虎房地产开发有限公司（下称三虎房开公司）的委托代理人杨康乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：2002年10月，温州市规划局向原告颁发浙规证2002-03030060号建设用地规划许可证，对包括涉案土地在内的共计1154.02平方米土地作出建设用地规划许可。同年11月，上述土地作为原告工业建设用地呈报办理了征地审批手续。2003年2月，被告批准鹿土字（2003）38号建设用地项目呈报说明书，同意将上述土地使用权出让给原告。此后，原告与温州市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同。同年4月，原告申请办理涉案土地使用权登记。同年6月，被告批准办理涉案土地权利登记并向原告颁发温国用（2003）字第1-5951号《国有土地使用证》。2008年6月，温州市规划局以涉案土地系商住用地，原告用地不符合城市规划为由，撤销浙规证2002-03030060号建设用地规划许可。同年8月，被告作出温政函（2008）110号文件，以建设用地规划许可已被撤销为由，撤销鹿土字（2003）38号建设用地项目呈报说明书。同年10月30日，被告批准办理土地更正登记，撤销涉案土地原核准登记事项。同年11月10日，温州市国土资源局向原告发出通知，要求原告于收到通知后15日内办理注销涉案土地使用证手续。因原告逾期未办理，温州市国土资源局请示公告废止涉案土地使用证。2009年2月4日，被告批准公告废止涉案土地使用证。原告不服，向浙江省人民政府申请行政复议。2011年5月31日，浙江省人民政府作出复议决定，维持了被告的具体行政行为。该复议决定于同年7月18日送达原告。原告仍不服，遂提起本案诉讼。另查明，温州市规划局撤销浙规证2002-03030060号建设用地规划许可后，原告不服申请行政复议。浙江省住房和城乡建设厅经复议维持上述撤销行为。原告不服，提起诉讼。案经鹿城区法院和温州市中级人民法院审理，判决驳回原告诉讼请求。温州市人民政府撤销鹿土字（2003）38号建设用地项目呈报说明书后，原告不服申请行政复议，浙江省人民政府决定予以维持。原告仍不服，提起诉讼。案经温州市中级人民法院及浙江省高级人民法院审理，判决驳回原告诉讼请求。原判认为：根据国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款规定，“人民政府批准土地行政主管部门拟订的供地方案”是签订国有土地有偿使用合同及办理土地登记的前置条件。本案中，原告虽然依法定程序取得涉案土地使用证，但由于被告事后作出撤销鹿土字（2003）38号建设用地项目呈报说明书的决定，即撤销了批准涉案土地供地方案的行政行为，故原告就涉案土地取得的权利登记的前置条件已不具备，其权源基础已经丧失。而且，被告作出撤销决定后，原告已就该撤销行为充分行使救济权利，经复议及诉讼，均未否认其效力。鉴于以上事实，被告认定原告取得的涉案土地权利登记“确有错误”并无不当。国土资源部《土地登记办法》第五十八条第一款规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。本案中，被告鉴于涉案土地原权利登记的前置行为已被撤销，故批准办理土地更正登记，并在温州市国土资源局已通知原告限期注销土地权利证书，而原告逾期未办理的情况下，批准公告废止原土地权利证书。上述行为符合《土地登记办法》第五十八条的规定，属于行政机关依法进行纠错的行为，并无不当之处。综上，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据。据此判决：驳回原告新亚公司的诉讼请求。上诉人新亚公司诉称：1.原判认定事实、适用法律错误。原判认定“人民政府批准土地行政主管部门拟订的供地方案是签订国有土地有偿使用合同及办理土地登记的前置条件”，是对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定的错误表述和理解。上诉人取得涉案土地权利的依据是供地方案即用地项目呈报说明书和出让合同，供地方案的撤销并不直接导致出让合同无效或被撤销，签订出让合同与设定土地登记是两个不同的法律行为，故上诉人取得的土地登记依据合法。2.被诉行政行为违法，应予撤销。涉案供地方案经浙江省人民政府批准，温州市人民政府在未经原批准机关审批的情况下直接撤销原供地方案违法。被诉更正登记行为导致上诉人土地权利证书被注销，但本案不符合《土地登记办法》第五十八条规定的更正登记法定情形，也不符合第五十条规定的注销登记的情形，且温州市人民政府在办理更正登记前未充分听取上诉人的陈述和申辩，也未公告更正登记结果，程序不合法。综上，请求撤销原判及被诉具体行政行为。被上诉人温州市人民政府辩称：1.原判适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项规定，批准供地方案是取得建设用地使用权及办理土地登记的前置条件。2.被诉更正登记行为合法。经温州市中级人民法院及浙江省高级人民法院判决确认，温州市人民政府作出的撤销原供地方案审批行为并无不当。温州市人民政府依照《土地登记办法》第五十八条规定，撤销原登记事项，在上诉人经通知逾期不办理注销土地权利证书手续的情况下，批准公告废止土地权利证书，符合法律规定。3.上诉人诉讼已超过起诉期限。浙江省人民政府于2011年5月31日作出行政复议决定，并于同年7月18日送达上诉人，上诉人应在收到复议决定之日起15日内提起诉讼，但上诉人于同年8月9日提起诉讼，已超过起诉期限。综上，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人三虎房开公司辩称：1.原判认定“人民政府批准土地行政主管部门拟定的供地方案是签订国有土地有偿使用合同及办理土地登记的前置条件”是对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（二）、（三）、（四）项规定的概括陈述。根据上述规定，涉案供地方案是签订出让合同的前提，而呈报说明书是供地方案成立和生效的前提，呈报说明书被撤销将导致出让合同效力消灭。2.鹿土字（2003）38号建设用地项目呈报说明书内容可以表明，浙江省人民政府是就温州市人民政府申请的“一书方案”作出批准，其批准内容是对包含涉案土地在内的整批土地征用（含农转用）进行审批，而上诉人的原供地方案经温州市人民政府审批即已生效。上诉人以温州市人民政府未经浙江省人民政府批准撤销原供地方案行为违法为由，主张被诉行政行为应予撤销，理由不能成立。3.被诉行政行为系温州市人民政府自行纠错行为，符合《土地登记办法》第五十八条规定的情形。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。上诉人新亚公司在二审诉讼中补充提供了浙江省国土资源厅浙土资信复查（2006）130号、（2011）1号意见书及温州市国土资源局温土资发（2006）90号、（2010）391号文件，以证明上诉人申请土地设定登记的权属来源合法。二审庭审中，各方当事人围绕本案起诉是否超过起诉期限、被诉行政行为的合法性进行了质证、辩论。综合各方意见，本院认为：1.上诉人新亚公司二审补充提供的证据不能推翻原供地方案已被撤销的事实，不能证明上诉人仍合法享有涉案土地使用权的待证事实，本院不予采信。温州市人民政府在一审提交的土地更正登记调查审核表的核准意见栏已加盖“温州市人民政府”印章，且温州市人民政府在诉讼中也未予否认，应认定温州市人民政府系作出被诉更正登记行为的行政主体。原判认定的事实有相应的证据证实，本院予以确认。2.上诉人于2011年7月18日收到浙政复决字（2011）106号行政复议决定书，已于同月28日向本院提起诉讼，同年8月2日本院指定鹿城区人民法院审理，其起诉符合法定起诉期限。被上诉人主张本案诉讼超过起诉期限，没有事实和法律依据，本院不予支持。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记……”。可见建设项目的有关批准文件、供地方案批准文件、土地出让合同是权利人依法取得国有建设用地使用权的前提条件，其中任何一个行为的缺失或被撤销均会影响后一行为的效力，并导致设定土地登记行为丧失存续的基础。因此，原判认为“人民政府批准土地行政主管部门拟定的供地方案是签订国有土地有偿使用合同及办理土地登记的前置条件”并无不当。本案原供地方案的批准行为已经因建设用地规划许可错误而被温州市人民政府自行撤销，且该撤销行为经生效裁判文书确认，已经发生法律效力。原供地方案批准行为被依法撤销后，土地出让合同也将失去合法存续的基础。温州市人民政府向上诉人作出的原设定土地登记行为亦因该前提条件的错误而应予以更正，属于《土地登记办法》第五十八条规定的土地登记簿记载的事项确有错误的情形。上诉人以土地出让合同效力未被依法解除为由主张其仍合法享有土地使用权，于法无据。因此，温州市人民政府依据《土地登记办法》第五十八条规定进行更正登记并公告废止原权利证书，符合法律规定。但被上诉人在作出更正登记前未履行告知义务并听取相对人的陈述和申辩，不符合正当程序要求，本院予以指正。鉴于该程序瑕疵不能否定原设定土地登记确有错误的客观事实，不影响被诉更正登记结果的正确性，不会造成上诉人实体权益的实际损害。上诉人要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，理由不充分，原判予以驳回并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人新亚公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东代理审判员 张苗苗代理审判员 戴文波二〇一一年十二月二十一日代书 记员 叶 恒 更多数据：