（2011）通中行终字第0110号
裁判日期: 2011-10-19
公开日期: 2014-05-23
案件名称
李忠与如东县住房和城乡建设局撤销行政裁决一案的二审行政判决书
法院
江苏省南通市中级人民法院
所属地区
江苏省南通市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
李忠,如东县住房和城乡建设局,如东县土地资产储备开发中心
案由
法律依据
《江苏省城市房屋拆迁管理条例（2002年）》：第十九条第一款，第十八条，第九条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2011）通中行终字第0110号上诉人（原审原告）李忠。委托代理人李刚，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）如东县住房和城乡建设局（以下简称如东县住建局），住所地如东县掘港镇长江路建设大厦。法定代表人周春霖，男，局长。委托代理人李小安，男，如东县房屋征收管理办公室副主任。委托代理人袁新林，江苏琴海律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）如东县土地资产储备开发中心（以下简称如东县土地储备中心），住所地如东县掘港镇通海路*号。法定代表人葛鹏洲，男，主任。委托代理人张捷，江苏联嘉律师事务所律师。上诉人李忠因拆迁行政裁决一案，不服如东县人民法院（2011）东行初字第0044号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2011年9月14日公开开庭审理本案。上诉人李忠及其委托代理人李刚，被上诉人如东县住建局的委托代理人李小安、袁新林，被上诉人如东县土地储备中心的委托代理人张捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明以下事实：2010年1月25日，如东县住建局向如东县土地储备中心核发东住建拆许字（2010）第001号房屋拆迁许可证，批准如东县土地储备中心对用地规划红线范围内的商务中心地块（地字第320623200900062号规划许可证项下的四至为东至泰山路、西至掘苴路、南至珠江路、北至富春江路）和如东县掘港镇新光村7组、10组安置小区地块（地字第320623201000002号规划许可证项下的四至为东至中山路、西至太行山路、南至长江路、北至湘江路）内的房屋及附属设施进行拆迁。李忠的房屋在本次拆迁范围内。2010年1月25日，如东县土地储备中心委托拆迁实施单位将拆迁通知书、会议通知等材料送达李忠，告知李忠于同年1月27日上午9时在如东县会议中心召开县城商务中心及周边地块拆迁动员大会，同时告知有关拆迁补偿安置政策、领取选举评估公司的选票等相关事项。动员大会上，因到会的被拆迁户未达半数，在县监察局、法制办、公证处、掘港镇等相关部门监督下，以抽签方式从具有房地产评估资质的南通公正房地产评估事务所、江苏正成房地产评估咨询有限公司、如东方圆房地产评估事务所、江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司、南通跃龙土地房地产评估咨询有限公司等五家评估机构中，确定南通公正房地产评估事务所为李忠房屋的拆迁评估机构。因评估机构未能对李忠户的房屋进行现场勘测，根据《城市房屋拆迁估价指导意见》规定，依据东建设（2007）18号《如东县城镇房屋拆迁补偿价评估技术规范》（以下简称东建设（2007）18号文），结合李忠被拆迁房屋权属资料、区位、结构等，于12月3日出具通正（如）（2010）（拆估）字第SA-033号如东县城镇房屋拆迁估价分户报告。报告载明：李忠房屋用途为住宅，房屋建筑面积为135.6平方米，其房屋建安成新价补偿、区位价补偿（含土地补偿）、成套修正补偿、搬迁补助、临时过渡补助合计人民币160279元。评估报告的第十二项第三款载明：拆迁人或者被拆迁人对评估结果有异议的，可以在评估报告送达之日起5个工作日内要求评估机构作出解释、说明。12月3日，如东县土地储备中心将拆迁评估报告送达李忠。李忠未在规定时间内提出评估机构作出解释、说明的要求。12月9日，如东县土地储备中心向如东县住建局申请裁决，并提供了房屋权属证明、选定的估价机构、估价报告、安置房屋、过渡方案、协商记录、拆迁进程说明等相关证明材料。同时申请人还作出了对被申请人进行产权调换、互找差价的承诺。根据《县城商务中心地块及其拆迁安置小区土地收储项目拆迁计划和实施方案》和《关于县城商务中心及周边地块拆迁安置补充方案》的规定，承诺产权调换安置价为：靠套型安置，安置面积在拆迁合法建筑面积以内的部分，按均价1100元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积10平方米以内（含10平方米），超过面积部分按均价1700元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积10平方米以外20平方米以内（含20平方米），超过面积部分按均价1950元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积20平方米以外30平方米以内（含30平方米）的部分，超出面积部分按3350元／平方米的价格结算；超过被拆迁合法建筑面积30平方米以外的部分，按市场价格结算，以上安置房层次差均另计算。附属用房每套安置房可在本幢本单元限配购一间，价格1000元／平方米。如东县住建局受理后，于同日向李忠送达了房屋拆迁补偿安置裁决申请书副本、调解通知书、行政裁决答辩通知书及风险告知书。12月13日，如东县住建局组织拆迁双方进行调解，李忠未到场。如东县住建局经集体讨论后于12月19日作出东建裁（2010）54号房屋拆迁补偿安置裁决书，裁决内容为：一、被申请人（李忠）的被拆迁住宅房屋建筑面积为135.6平方米。二、被申请人应享受的各项补偿如下：房屋建安成新价补偿73224元，区位价补偿（含土地补偿）67800元，搬迁补助费2169.6元，临时过渡补助费17085.6元，被拆迁房屋产权调换补偿金额计人民币160279元。申请人（如东县土地储备中心）应在收到本裁决书之日起10日内将上述补偿安置款项向被申请人支付完毕。三、被申请人的被拆迁房屋室内装饰装潢、附属设施及其他补偿经核实并经县公证处现场公证后，由评估机构进行评估，申请人根据评估结果给予被申请人补偿。四、申请人与被申请人实行产权调换。用于安置被申请人互找差价的国有土地性质安置房，安排在新建的新光集中居住区，房号为A03-401、501室，建筑面积约为105.2平方米，以上房屋面积最终以有权部门核定的为准。安置房价格以申请人在《县城商务中心地块及其拆迁安置小区土地收储项目拆迁计划和实施方案》和《关于县城商务中心及周边地块拆迁安置补充方案》中规定的价格结算，交接房屋时由被申请人按购房合同的约定支付购房款。五、申请人应在裁决书送达之日起7日内，书面通知被申请人办理位于县经济开发区黄河路北侧、泰山路西侧拆迁过渡房小区由北向南第二排由东向西第6、7间的过渡用房交接手续，及安置购房相关手续。六、被申请人应在本裁决书送达之日起16日内自行搬迁至申请人提供的过渡房内先行过渡居住，并将被拆迁房屋及附属设施交被申请人拆除。根据《南通市城市房屋拆迁管理办法》第39条第6款规定，被申请人在过渡房内居住期间，所发生的水、电、气费由被申请人自行承担。七、被申请人在申请人提供的过渡房内过渡居住的，临时过渡补偿费17085.6元应在拆迁补偿总额中扣减，用于支付过渡房的房租，过渡房的房租按7元／平方米／月计算，并按实际居住时间和面积结算房租费用。裁决作出后，如东县住建局于12月21日向李忠送达。李忠不服，于法定期限内向原审法院提起行政诉讼，请求撤销如东县住建局作出的东建裁（2010）54号房屋拆迁补偿安置裁决书。原审法院另查明，经如东县土地储备中心申请，如东县住建局批准对县城商务中心及其拆迁安置小区土地储备项目拆迁期限延期至该工程拆迁完成。原审法院还查明，2010年5月、11月，涉诉地块的被拆迁户陈爱红等人对如东县住建局核发的东住建拆许字（2010）第001号房屋拆迁许可证向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该房屋拆迁许可证。原审法院于同年12月13日作出（2010）东行初字第19、39号行政判决书，驳回陈爱红等人的诉讼请求。陈爱红等人不服，向本院提起上诉，本院于2011年5月27日作出（2011）通中行终字第19号行政判决书，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。如东县住建局是如东县房屋拆迁管理部门，依法具有对本辖区内城市房屋拆迁安置补偿纠纷作出行政裁决的职能。对拆迁人如东县土地储备中心提出的拆迁补偿安置裁决申请，有作出相应行政裁决的法定职责。关于本案是否属于公益拆迁，能否适用《城市房屋拆迁管理条例》，是否违反《中华人民共和国物权法》的问题。首先对于什么是“公共利益”，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》通过施行前，从未有一部法律法规，对“公共利益”作出过明确的界定，《中华人民共和国物权法》确立了非因公共利益的需要，不得征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的原则，但《中华人民共和国物权法》同样对“公共利益”没有作出明确界定。因而，在《城市房屋拆迁管理条例》未被明令废止前，对于城市房屋的拆迁仍应适用该条例。依照《城市房屋拆迁管理条例》规定，城市房屋的拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧城区改造和生态环境改善，保护文物古迹。涉诉拆迁地块在办理相关手续并经相关职能部门批准后，已被征收为国有土地，属于城市规划区。涉诉地块拆迁是为改善城镇面貌而进行的前期土地开发。在拆迁的同时，依法对被拆迁户进行安置补偿。如东县住建局适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定作出行政裁决符合法律规定。关于如东县土地储备中心是否具备拆迁人主体资格的问题。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。房屋拆迁许可证系房屋拆迁管理部门依法赋予拆迁人从事拆迁活动的权利和资格的文书。如东县土地储备中心作为依法成立的具备独立法人资格的事业单位，在依法取得房屋拆迁许可证后即具有拆迁人资格。关于涉案房屋拆迁许可证是否合法有效的问题。首先，本案被诉行政行为系如东县住建局作出的行政裁决，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院应当对被诉拆迁裁决的合法性进行审查。而房屋拆迁许可证虽系如东县住建局依职权作出，但其仅作为本案所涉证据之一，其合法性已经本院（2011）通中行终字第19号行政判决书确认，包括李忠在内的任何利害关系人均应受该生效判决内容的羁束。其次，房屋拆迁主管部门根据拆迁人的申请同意延长拆迁期限的行为本身不是一个独立的具体行政行为，不影响房屋拆迁许可行为本身的合法性。李忠认为房屋拆迁许可证延期行为违法的理由无法律依据，依法不予采信。关于评估机构的选择是否违反法律规定、评估报告能否作为被诉拆迁裁决依据的问题。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定的目的是通过规范评估机构的选择来确保评估结果的公平、公正。本案如东县土地储备中心以会议通知的方式告知被拆迁户在特定的时间召开拆迁动员大会，并在与会时领取选举评估公司的选票，但没有明确告知在领取选举评估公司的选票的当天将由拆迁人和被拆迁人共同选定评估机构，在与会被拆迁户未达拆迁户半数的情况下，以抽签的方式确定评估机构，该方式不完全符合《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定。但是，考虑到所选定的江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司、南通公正房地产评估事务所、如东方圆房地产评估事务所三家评估机构及估价人员具备相应的评估资质，且李忠在收到评估机构出具的评估报告后未在指定期限内提出书面异议。故不能仅以如东县土地储备中心在选定评估机构中的瑕疵行为来否认评估结果的公平、公正，该评估报告可以作为被诉拆迁裁决的依据。李忠所持被诉拆迁裁决事实依据不足的理由不能成立，应不予采信。另根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十七条的规定，拆迁评估价格应当以人民币为计价的货币单位，精确到元。故评估报告中分项补偿的数额虽计算到角、分，但合计补偿数额精确到元符合法律规定。关于被诉拆迁裁决对李忠的补偿安置是否合理的问题。首先，如东县住建局在受理裁决申请后，就拆迁安置补偿的方式、数额等实体问题组织双方进行协商，对李忠针对评估报告中的补偿标准、数额等问题提出的异议，组织专家委员会进行评议，协商未果后经如东县住建局领导集体讨论后作出裁决，从程序上保证了裁决的公正、合理；其次，从裁决的实体内容看，为保证李忠居者有其屋，裁决如东县土地储备中心与李忠实行产权调换，就近安置，且安置房的面积大于被拆迁房屋的面积，安置房的价格无论是拆一还一建筑面积以内的部分，还是超出被拆迁房屋合法建筑面积30平方米（分段递级计算）以内的部分，其价格均远远低于本地区同类房地产的市场价格，故裁决如东县土地储备中心与李忠实行产权调换并未降低李忠的居住条件，也未过多增加李忠的经济负担；再次，该拆迁地块绝大多数被拆迁户与拆迁人签订了安置补偿协议，拆迁人与被拆迁人之间进行产权调换的安置补偿方式得到绝大多数被拆迁户的认同，否定该方案对绝大多数已签订安置补偿协议的被拆迁户是不公平合理的，不能仅以少数被拆迁人的观点而否认整个拆迁工作中安置补偿这一重要环节的合理性。至于李忠担心拆迁安置房质量是否符合国家质量安全标准的问题。首先，安置房目前仍在建设过程中，安置房须依法进行验收，经验收合格后方可交付使用，故有理由相信如东县住建局一定会依法履行好法律赋予的监管职责，保证安置房屋的安全、合格。其次，从开发建设单位聘请部分被拆迁户为建设工程质量监督员的举措来看，反映出建设单位敢于接受监督，并有建设好安置房的信心、决心。综上，如东县住建局根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和江苏省建设厅《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，在对如东县土地储备中心提交的裁决申请、被拆迁房屋权属证明、被拆迁房屋拆迁评估报告单、与李忠的协商笔录、安置方案及申请裁决的原因等材料审查受理后，向李忠送达了房屋拆迁裁决申请书副本、行政裁决答辩通知书、房屋拆迁调解会通知书、行政裁决告知书，在组织协调不成后，经讨论作出被诉拆迁裁决，认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回李忠要求撤销如东县住建局作出的东建裁（2010）54号房屋拆迁补偿安置裁决书的诉讼请求。李忠不服提起上诉称：1、被上诉人如东县住建局未查明达成拆迁补偿安置协议户数是否占拆迁总数30%以上以及拆迁双方是否已进行三次以上协商的事实，即受理拆迁裁决申请不当。2、评估机构的选定不合法，评估报告未对土地估价且错误认定被拆迁房屋的面积，评估报告的评估标准、形式、内容均不符合规定，且未有效送达上诉人。因此，该评估报告不能作为被诉拆迁裁决的依据。3、被拆迁地块的用途并非为了公共利益，被诉拆迁裁决适用《城市房屋拆迁管理条例》错误。4、被上诉人如东县住建局未组织拆迁双方进行调解，未经领导班子集体讨论即作出被诉拆迁裁决，程序违法，且剥夺了上诉人对货币补偿的选择权。请求二审法院撤销原判及被诉拆迁裁决。被上诉人如东县住建局辩称：1、被上诉人如东县住建局在审查拆迁人提供的达成拆迁补偿安置协议户数占拆迁户总数比例超过70%以及拆迁双方数次协商未果的事实后受理拆迁人的拆迁裁决申请，并无不当。2、评估机构的选择、评估报告内容、形式以及确定的评估标准均符合法律规定，可以作为被诉拆迁裁决的事实根据。3、《城市房屋拆迁管理条例》并未被废止，故被诉拆迁裁决适用《城市房屋拆迁管理条例》并无不当。4、被上诉人如东县住建局在上诉人未按通知时间参加调解、未对被拆迁房屋补偿安置提出具体要求的情况下，经领导班子集体讨论后作出被诉拆迁裁决，程序合法，也未剥夺上诉人的货币补偿选择权。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人如东县土地储备中心同意如东县住建局的答辩意见。李忠提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，根据《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十一条规定，未达成拆迁补偿安置协议户数占拆迁总户数30%以上的，拆迁管理部门应当在受理裁决申请前，就该拆迁项目的实施状况等相关情况组织一次性听证。本案拆迁人在申请裁决时提交的《如东县县城商务中心地块及其安置小区土地收储项目拆迁工程完成进度情况说明》中已经载明，截止2010年4月30日，365户被拆迁户中已有326户被拆迁户与拆迁人签订了拆迁补偿安置协议，签约率达89.3%。拆迁人同时提交的三份房屋拆迁补偿安置协商笔录上虽无上诉人的签名，但有配合拆迁活动推进工作的掘港镇政府工作人员签字，能够认定拆迁人在申请行政裁决前与上诉人进行过多次协商。被上诉人如东县住建局在对上述事实进行核实后，认为未达成协议户数的比例不符合《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十一条规定的应当听证的要求而直接受理裁决申请，符合法律规定。上诉人认为被上诉人如东县住建局未核实达成拆迁补偿安置协议户数占拆迁总户数的比例，但未能提供有效证据证实，对该理由本院依法不予采信。根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定，对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签时间和地点。本案被上诉人如东县土地储备中心以召开拆迁动员大会时领取评估公司选票的户数未达到被拆迁户的半数为由，即作出拆迁双方未能就评估机构的选择达成一致协议的判断欠妥，但鉴于被拆迁地块涉及的被拆迁人数众多，被上诉人如东县住建局在通过公证的方式抽签确定评估机构的过程中，还特别邀请了如东县监察局、如东县掘港镇人民政府以及被拆迁人所在的居委会等部门人员全程监督。故以此方式确定的评估机构足以保证评估的公开、公平、公正。上诉人认为评估机构的选定不合法的理由不能成立，本院依法不予采信。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第（一）项规定，县级以上地方各级人民政府每年应当公布区位基准价，并根据市场情况进行调整。如东县人民政府根据地方法规的规定和本地市场情况，授权如东县住建局、如东县物价局、如东县国土资源局制定东建设（2007）18号文，对如东县城区房屋拆迁区位补偿基准价、房屋成新、结构等级标准以及县城房屋拆迁产权调换安置房指导价等作出的规定，可以也应当作为如东县城镇房屋拆迁补偿的依据。虽然本案所涉拆迁发生于2010年，依规定应当适用2010年的如东县城被拆迁房屋的区位基准价等补偿标准，但由于如东县人民政府自2007年以来一直未予调整。在此情况下，评估机构参照适用东建设（2007）18号文评估后确定的补偿额与2010年的房地产市场价确实有较大差距，但由于被诉拆迁裁决采用的是产权调换方式，而产权调换安置房的价格依照的也是东建设（2007）18号文确定的政府优惠指导价，并未随着市场行情而进行调整。因此，这种低价拆迁补偿、低价调换安置房的补偿安置方式，符合如东县城镇房屋拆迁实际，并未侵犯上诉人合法的拆迁权益。上诉人所持评估报告所采用的补偿标准违法的理由不能成立，本院依法不予采信。根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定，拆迁评估应当综合考虑与被拆迁房屋相关的区位、用途、建筑面积、装饰装修以及其他因素，建筑面积为房屋所有权证书载明的建筑面积或者房地产管理部门确认的实际测量面积。作为评估机构，其评估对象是国有土地上的被拆迁房屋，评估需要考虑的是与被拆迁房屋相关的诸多因素，但最终确定的评估值并不包括集体土地被征为国有的相关费用。本案中，评估机构将上诉人所持房屋所有权证载明的建筑面积认定为合法建筑面积，在对被拆迁房屋的建安成新价以及区位价分别评估后作出评估报告，在上诉人拒收的情况下通过掘港镇政府工作人员见证的方式留置送达上诉人，上诉人亦未在法定期限内对评估报告的标准、形式、内容等提出异议。上诉人认为评估报告中的建筑面积认定错误以及未对土地估价的理由无事实和法律依据，本院依法不予采信。《城市房屋拆迁管理条例》是国务院为加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行而专门制定，与《中华人民共和国物权法》的规定并无抵触。虽然自2011年1月21日国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之日起，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止，但对此前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，并不受建设项目是否系公共利益这一目的所限。因此，被诉拆迁裁决适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定并无不当，上诉人认为被诉拆迁裁决适用法律错误的理由不能成立，本院依法不予采信。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换，被拆迁人有权选择补偿方式。该条例虽赋予了被拆迁人选择补偿方式的权利，但上诉人在行政程序中并未按照如东县住建局行政裁决答辩通知书的期限要求，提出对被拆迁房屋补偿安置的具体要求、安置方式和理由，也未参加被上诉人如东县住建局组织的调解，放弃了选择补偿方式的权利。在此情况下，被上诉人如东县住建局经领导班子集体讨论决定对上诉人实行房屋产权调换，程序并不违法，也未剥夺上诉人选择货币补偿方式的权利。上诉人所持被诉拆迁裁决作出前未组织调解、未经领导班子集体讨论决定、程序违法的理由与事实不符，本院依法不予采信。综上，被诉拆迁裁决认定基本事实清楚，适用法律正确，原审法院经审理所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李忠负担。本判决为终审判决。审 判 长 郭德萍代理审判员 仇秀珍代理审判员 鲍 蕊二〇一一年十月十九日书 记 员 张祺炜附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；…… 更多数据：