（2010）浙嘉行终字第5号
裁判日期: 2010-04-15
公开日期: 2014-07-02
案件名称
陈鑫初与嘉兴市城乡规划建设管理委员会二审行政裁定书
法院
浙江省嘉兴市中级人民法院
所属地区
浙江省嘉兴市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
陈鑫初,嘉兴市城乡规划建设管理委员会
案由
法律依据
《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》：第三条第一款，第五条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第十二条，第四十四条第一款，第九十七条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第四十一条，第六十一条；《中华人民共和国民事诉讼法（2007年）》：第一百五十四条
全文
浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2010）浙嘉行终字第5号上诉人（原审原告）陈鑫初。委托代理人陈兆能。委托代理人陈皆乐。被上诉人（原审被告）嘉兴市城乡规划建设管理委员会。法定代表人陶金根。委托代理人许枫。委托代理人李亚伟。上诉人陈鑫初因诉嘉兴市城乡规划建设管理委员会规划其他行政行为一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2010年1月13日作出的（2009）嘉南行初字第33号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2010年3月3日受理后，依法组成合议庭，于2010年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人陈鑫初的委托代理人陈兆能、陈皆乐，被上诉人嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴建委）的委托代理人许枫、李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2006年10月30日，嘉兴建委根据嘉兴市国土资源局的申请，出具了《建设弄东侧出让地块规划设计条件》及用地红线图。原审裁定认为，嘉兴建委出具用地红线图的行为发生时间是2006年，根据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，须向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界线，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。1993年1月1日起施行的建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条规定，出让城市国有土地使用权前，应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。从上述规定可以看出，城市规划行政主管部门出具规划设计是城市国有土地使用权出让的前置条件。本案所涉的用地红线图系规划设计条件的附图，属于行政规划设计这一具体行政行为的组成部分，其作为部分性行政行为不具有具体行政行为所具有的拘束力和确定力。因此，陈鑫初对嘉兴建委出具用地红线图行为提起诉讼，缺乏事实和法律依据。原审依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定驳回陈鑫初的起诉。上诉人陈鑫初上诉称，一、陈鑫初的起诉具备必要的事实依据，符合法律规定。在陈鑫初起诉嘉兴市国土资源局挂牌出让勤俭路南侧地块行政行为的诉讼中，嘉兴市国土资源局举证的灯具市场东侧危旧房改造地块“嘉兴市国土资源局土地储备用地红线图”，将陈鑫初依法享有使用权的宗地划入了土地储备（或出让）的红线图范围内，该红线图所表达的行政行为侵犯了陈鑫初的合法权益。因嘉兴建委在作出被诉行政行为时，未向有利害关系的陈鑫初送达法律文书，陈鑫初无法从该图本身得知其表达的具体行政行为的名称和完整的内容，故只能以行政行为的表达文件红线图作为证明具体行政行为存在的证据而提起诉讼。二、陈鑫初的诉讼请求符合法律规定，原审应当受理并作出实质性的判决。陈鑫初诉请撤销嘉兴建委作出上述用地红线图的行政行为，并非单纯撤销该红线图。即使该红线图是行政规划设计行为的组成部分，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，具体行政行为存在违法的，人民法院可以判决部分撤销该具体行政行为。建设部统一制定格式的《建设用地规划许可证》中规定，《建设用地规划红线图》与《建设用地规划许可证》具有同等法律效力。因此，原审认为本案所涉用地红线图属于部分性行政行为，不具有具体行政行为所具有的拘束力和确定力的观点不能成立。三、原审裁定认定事实的主要证据不足。本案没有证据证明案涉红线图是规划设计条件的附图和具体行政行为的组成部分，也没有证据证明该红线图的作出有相应的法律依据。故请求撤销原审裁定并指令原审法院继续审理本案。庭审中陈鑫初补充上诉理由，认为嘉兴建委举证的旧城区城中片控制性详细规划中有关诉涉地块面积与红线图划定地块面积不一致，说明用于土地储备或出让地块的区域、坐标界限等由被诉行政行为确定的。而在陈鑫初未经依法补偿安置，仍合法持有梧桐树街68号宗地的土地使用证、享有土地使用权，并享有在涉案地块危旧房改造后调整使用土地权益的情况下，嘉兴建委作出被诉行政行为，将梧桐树街68号宗地划入涉案土地储备或出让地块的红线图范围，即已侵犯了陈鑫初合法的土地使用权，被诉行政行为与陈鑫初有实际的利害关系。被上诉人嘉兴建委辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。陈鑫初提起本案诉讼的理由，是因在其诉嘉兴市国土资源局土地出让行为的诉讼中，发现该局的举证材料中有出让地块的规划设计条件及附图是嘉兴建委出具的，并非是该行为真的侵害了陈鑫初的某项权益。陈鑫初将与其任何权益均无关联性的出让土地规划条件的附图，从规划条件的文件中剥离出来，再指控为是侵犯其合法权益的所谓具体行政行为，进行诉讼，违反了行政诉讼的基本规定。一审法院通过开庭审理，查明了土地出让行为与出具规划条件之间的关系以及规划条件的附图不能脱离规划条件的文件本身而独立存在的事实，依法驳回陈鑫初的起诉正确。二、为出让土地出具规划设计条件，并非是依法可诉的具体行政行为，陈鑫初与该行为无任何利害关系。为出让土地出具规划条件及附图，是法律、法规的强制性规定。其内容只是将已经客观存在的规划要求，按照法律规定，作为土地出让有关条件文件的法定附件，在土地出让前向并不确定的竞买人预先告知，与土地出让前的土地权属没有任何关系，也不对出让后该用地的权属产生任何影响。为出让土地出具规划条件的行为，并非针对特定的公民、法人或其他组织的权利义务作出的行政职权行为，不属于法定可诉的具体行政行为。陈鑫初在拟出让地块曾拥有的土地使用权或房屋所有权属，只与该地块的房屋拆迁补偿活动有关。故请求驳回上诉，维持原审裁定。一审期间双方当事人提供的证据材料，均由原审法院随案移送至本院。二审时陈鑫初没有新证据提供。二审庭审中，双方当事人围绕着嘉兴建委2006年10月30日出具的用地红线图是否属于出让地块规划设计条件的附图、嘉兴建委出具该用地红线图与陈鑫初是否存在法律上的利害关系等审理重点，进行了质证、辩论。结合双方当事人的辩论意见，本院确认如下：嘉兴建委根据嘉兴市国土资源局的申请，于2006年10月30日出具《建设弄东侧出让地块规划设计条件》，对嘉兴市南湖区东至秀洲路、南至梧桐树街、西至建设弄、北至军分区干休所用地界范围内的出让地块可开发用地提供了规划设计条件，并附用地红线图。该红线图所标注的用地四至范围与上述规划设计条件中文字表述的用地位置一致。一审期间，原审法院依陈鑫初的申请，向浙江省住房和城乡建设厅调取了嘉兴建委在行政复议程序中提供的全部证据，其中有上述规划设计条件及用地红线图，该用地红线图属于规划设计条件的附图。陈鑫初原在梧桐树街68号的房屋所在地块属于上述出让地块范围。因陈鑫初与拆迁人未能就拆迁安置补偿事项达成协议，嘉兴建委根据拆迁人的申请，已于2005年12月29日作出房屋拆迁行政裁决，这一事实已由本院生效的（2006）嘉行终字第28号行政判决所确认。本院认为，建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第三条第三款规定，直辖市、市和县人民政府城市规划行政管理主管部门负责城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让的规划管理工作。第五条第二款规定，出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。本案诉涉2006年10月30日的用地红线图系嘉兴建委向嘉兴市国土资源局出具的《建设弄东侧出让地块规划设计条件》的附图，属于城市规划行政主管部门对拟出让地块可开发建设应当符合城市控制性详细规划而提供的规划设计条件的文件，并非针对特定的公民、法人或其他组织作出的行政行为，陈鑫初上诉提出嘉兴建委作出被诉具体行政行为的同时应当向其送达法律文书，没有法律依据。对于出让地块内的原被拆迁人享有的房屋所有权及其国有土地使用权产生直接影响的是涉及房屋拆迁的相关具体行政行为及被拆迁房屋的补偿安置事项，而上述出让地块的规划设计条件文件的出具时间在该地块拆迁事项完毕之后，对原被拆迁人的上述权利义务已不产生实际影响，不存在利害关系。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。陈鑫初原梧桐树街68号房屋的拆迁补偿安置问题，已经过拆迁行政裁决，且有本院生效行政判决所确认。而陈鑫初以其“未经依法补偿安置，仍合法持有梧桐树街68号宗地的土地使用证、享有土地使用权，并享有在涉案地块危旧房改造后调整使用土地权益”为由，认为嘉兴建委将其原梧桐树街68号宗地划入涉案土地红线图范围，侵犯了其合法的土地使用权，其与被诉行政行为有实际的利害关系的观点，缺乏事实和法律依据。陈鑫初与嘉兴建委出具规划设计条件及附图的行政行为没有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，属于最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项“起诉人无原告诉讼资格”，应当裁定驳回起诉的情形。原审裁定驳回其起诉正确，但裁定的部分理由阐述不当。综上所述，陈鑫初的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李土根审判员 孙 军审判员 许艳华二〇一〇年四月十五日书记员 张琳嫣 来源：