（2009）浙绍行终字第38号

裁判日期: 2009-12-22

公开日期: 2014-11-05

案件名称

胡世庆与绍兴市规划局行政许可二审行政判决书

法院

浙江省绍兴市中级人民法院

所属地区

浙江省绍兴市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

胡世庆,绍兴市规划局,绍兴鲁迅故里有限公司

案由

法律依据

《中华人民共和国行政许可法》：第四十七条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十八条

全文

浙江省绍兴市中级人民法院行政判决书（2009）浙绍行终字第38号上诉人（原审原告）胡世庆。委托代理人陈显明。被上诉人（原审被告）绍兴市规划局。法定代表人金百富。委托代理人严洪祥。委托代理人孙炳红。被上诉人（原审第三人）绍兴鲁迅故里有限公司。法定代表人宣传中。委托代理人傅建华。上诉人胡世庆因诉被上诉人绍兴市规划局规划行政许可一案，绍兴市越城区人民法院于2009年3月30日作出（2009）绍越行初字第6号行政判决。胡世庆不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2009年5月25日公开开庭进行了审理。上诉人胡世庆及委托代理人陈显明，被上诉人绍兴市规划局委托代理人严洪祥、孙炳红，被上诉人绍兴鲁迅故里有限公司委托代理人傅建华到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准同意延长审限至2010年1月4日。现已审理终结。2005年11月16日，绍兴市规划局向绍兴鲁迅故里有限公司核发了编号（2005）浙06-59号建设用地规划许可证，该许可证确定的内容为：建设用地位置在鲁迅路，用地面积1296平方米。原审法院审理查明：原告胡世庆拥有坐落绍兴鲁迅中路110号商业用房一套，建筑面积为95.13平方米（即百草园公寓底层），位于本案涉及到的咸亨四号地块后面，中间隔一内河。2002年开始，绍兴市开始启动绍兴鲁迅故里历史街区保护规划工程，绍兴市建设局提交了要求将《绍兴鲁迅故里历史街区保护规划》转报省人民政府审批的报告，后绍兴市人大、绍兴市政府均同意了该规划，并提交给省政府批准，后省政府转给浙江省建设厅以及文物局处理，2002年10月，浙江省建设厅以及浙江省文物局以浙建规批（2002）107号批复的形式，对该规划予以批准，即同意将保护区内机动车道南移，鲁迅路恢复为步行街，同时提出将百草园公寓等对历史街区整体风貌有影响的建筑环境整治改造工程尽快列上议事日程。随后，绍兴市开始启动该项目建设，开始实施鲁迅路西段延伸工程建设，并将咸亨四号地块列入建设步行街的规划方案。被告于2004年11月3日出台了绍规条字68号规划设计条件书，后逐级上报，经市领导审核批准，对该规划设计条件书重新修改后，被告另行提交给了绍兴市国土资源局。绍兴市国土资源局在规划完成后对该地块土地进行了公开出让。在出让过程中，第三人绍兴鲁迅故里有限公司通过拍卖取得了使用权，并与国土资源局签订了成交确认书，于2005年9月30日签订了国有土地使用权出让合同。第三人办理了国有土地使用权证。第三人为开发建设需要，提交了平面布置图和设计方案，向被告请求发放建设用地规划许可证，2005年11月16日，被告为第三人核发了《建设用地规划许可证》［（2005）浙06-59号］。第三人依照许可证以及规划设计书等的要求进行了建设，建设完成后，被告为第三人核发了确认书，确认第三人的建设符合规划。原告认为被告的规划行为侵犯了其合法权利，请求撤销该规划许可。原审法院审理认为：根据《中华人民共和国城市规划法》第九条规定，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，故被告依法定职权对第三人作出相应的行政许可具有法律规定的行政职权和管辖依据。被告所作出的规划用地及建设行为涉及到的土地以及建筑物均位于原告所有的房屋之前，建筑工程完成后，原告认为因该建筑物遮挡原告房屋给其相邻权以及房屋商业价值造成影响，故就本案而言，可认定为原告与被告的规划行为具有法律上的利害关系，被告认为原告与规划许可具体行政行为无关，故不具有原告主体资格的辩称，不予采纳。对本案的主要争议焦点即被告对第三人作出的行政规划许可是否合法之问题。本案涉及之咸亨四号地块原为机动车通行道路，后更改规划为步行街，并在旁侧修建房屋，应属规划的变更，根据《中华人民共和国城市规划法》第二十二条之规定，涉及到规划变更的，城市人民政府可以进行调整，同时经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后报原批准机关批准。被告提供了咸亨四号地块由市政府审核同意变更规划，并报经省人民政府批准的相关证据，故可认定该地块总体规划已经变更。按变更后的规划以及被告提供的规划设计条件书等，绍兴市国土资源局按照《中华人民共和国土地管理法》规定出让该地块国有土地使用权，第三人依公开拍卖程序取得该地块使用权符合法律规定。第三人在依法取得该地块的国有土地使用权后，提交了根据国有土地使用权出让合同规定的规划设计条件和要求编制的建设用地平面布置图和方案，向被告申请建设用地规划许可证，被告经审核并核发《建设用地规划许可证》，符合《浙江省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第三十条之规定。原告认为被告作出的规划许可涉及到其所居住的百草园公寓规划红线内，故不能再作出规划用地许可，即使百草园公寓存在规划红线，但因绍兴市政府已经就鲁迅故里保护区等进行了重新规划，原告房屋之前原机动车道路已经规划成了步行街，且已经省人民政府批准，故应视为对原规划的改变，原规划红线应不再适用，故对原告此项主张不予采信。本案中，并无证据证实被告规划行为给原告房屋通风、采光等权益造成影响，故不构成对原告相邻权的侵犯。至于原告认为该规划导致其房屋商业价值下降等诉称，可通过其他途径解决，但并不能以此否定被告规划行为的合法性。综上，被告所作出的规划许可具体行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法，原告起诉要求撤销的理由不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回原告胡世庆的诉讼请求；案件受理费50元，由原告胡世庆负担。上诉人胡世庆上诉称：1、一审判决认定被上诉人所作的行政规划行为合法的理由不能成立。第一，一审判决认定咸亨四号地块的规划变更由市政府审核同意，并经省人民政府批准是错误的。在上报时咸亨四号地块没有提及规划变更，况且上报的是保护规划的调整。第二，被上诉人没有提供变更后的规划，且提供的规划设计书也不合法。一审判决认定被上诉人提供了变更后的规划及规划设计条件书是错误的。第三，一审判决认定绍兴市人民政府对鲁迅故里保护区进行了重新规划，原百草园公寓规划红线不再适用是错误的。一审法院完全曲解规划依法变更的条件和程序等问题，并以司法认定的方式代替行政权的专属行使。百草园公寓是依法获准开发建设的小区，必定存在规划红线范围。第四，一审判决认定被上诉人的规划行为未给上诉人房屋通风、采光等权益造成影响，不构成对上诉人相邻权的侵犯是错误的。被上诉人的规划行为不仅使上诉人的房屋由临街转为不临街，而且房屋的通行、采光等方面与原先相比有了很大的变化，破坏了原来的商业格局，严重影响了商业价值。第五，一审法院对被上诉人颁发的用地许可证内容不作认定是不当的。根据该许可证，被上诉人向原审第三人许可的是“准予办理征用划拨土地手续，”并不许可其他事项或行为。一审法院对被上诉人作出的具体行政行为内容不作任何审查与认定，上诉人有理由认为被上诉人仅作出过同意原审第三人办理征用划拨土地手续的用地规划许可，未作出过出让土地规划许可。2、一审判决未对具体行政行为的程序问题进行审查是错误的。在答辩阶段，被上诉人未提供规划行政许可程序的证据，只是在庭审中提供了2005年11月10日建设项目规划定点审批表一份，缺乏程序方面的证据，更没有涉及规划公示方面的有效证据。在一审庭审中，一审法院认为被上诉人程序方面的证据无须提供给上诉人，由法院进行内部审查即可，但在判决中有程序合法的结论，却没有具体审查与认定的内容，违背行政诉讼审查的基本原则。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：撤销一审判决。被上诉人绍兴市规划局答辩称：1、被上诉人依据《城市规划法》、《浙江省历史文化名城保护条例》及《绍兴市历史保护规划》的有关规定，核发建设用地规划许可证，是符合要求的。被上诉人的规划许可行为没有侵犯上诉人的相邻权。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2、被上诉人为原审第三人核发的用地许可证程序合法。被上诉人提交了土地带方案拍卖的证据，按照城市规划的要求，按拍卖取得的土地，被上诉人依职权必须颁发用地规划许可证。作为许可的内部流转程序，被上诉人在一审时提交了定点的审批表及相关依据，原审认定被上诉人所作规划行为程序合法是正确的。上诉人的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人绍兴鲁迅故里有限公司答辩称：同意绍兴市规划局的意见。庭审中，当事人围绕被上诉人绍兴市规划局为绍兴鲁迅故里有限公司颁发的（2005）浙06-59号建设用地规划许可证事实是否清楚、程序是否合法等争议焦点进行了质证、辩论。经审理，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。另查明，2004年11月3日，被上诉人出台了绍规条字68号规划设计条件书，其中载明：总建筑面积1454平方米、建筑高度不超过7·7米、建筑层数不超过2层。2005年4月29日，该规划设计条件书经领导审核，认为：该地块的特殊性，南首紧挨六层高楼，建议建筑高度适当放宽。后被上诉人对该规划设计条件书重新进行了修改，载明：总建筑面积为1908平方米、建筑高度不超过10·78米、建筑层数不超过3层。2005年11月10日，原审第三人绍兴鲁迅故里有限公司向被上诉人提出颁发《建设用地规划许可证》的申请。11月14日，被上诉人对规划工程进行了批前公示，公示异议期为7天，从11月16日到11月23日。同年11月16日，被上诉人为原审第三人核发了《建设用地规划许可证》。本院认为，被上诉人绍兴市规划局作为城市规划行政主管部门，有权依建设单位的申请，根据城市规划的要求，对建设工程的用地作出许可。但在许可过程中，应严格按照法律规定的程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”因此，当许可事项涉及申请人与他人之间重大利益关系的，告知听证权利之必要，是正当法律程序的基本要求，也是行政许可法设定的法定义务。本案中，被上诉人绍兴市规划局作出的规划用地许可与上诉人胡世庆所有的商业用房相邻，该规划用地许可会使上诉人的商业用房产生鲁迅路沿街特点的基本消失及由此带来的商业价值的显著影响，上诉人无疑是被上诉人颁发给原审第三人建设用地规划许可证这一行政许可行为的利害关系人，被上诉人应当告知其享有要求听证的权利。而本案中，被上诉人在审查原审第三人提供的材料、核发许可证前，未履行告知义务。2004年11月3日，被上诉人出台了规划设计条件书，2005年4月29日经领导审核后，对规划设计条件书重新进行了修改，但修改后的规划设计条件书仍为2004年11月3日，存在同一时间、同一编号二份内容差异的规划设计条件书。2005年11月14日，被上诉人对规划工程进行了批前公示，公示异议期为7天，异议期未届满，即2005年11月16日被上诉人为原审第三人核发了《建设用地规划许可证》。综上，被上诉人作出的行政许可决定程序违法。上诉人提出被上诉人行政许可程序违法的理由成立，本院予以支持。鉴于本案讼争地块房屋已建成，如果撤销该具体行政行为，将会给国家利益、公共利益造成重大损失，故应确认违法。原审判决认定被上诉人作出的规划许可程序合法属认定事实不清，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：一、撤销绍兴市越城区人民法院于2009年3月30日作出的（2009）绍越行初字第6号行政判决；二、确认被上诉人绍兴市规划局于2005年11月16日向绍兴鲁迅故里有限公司核发的编号为（2005）浙06-59号《建设用地规划许可证》违法。二审诉讼费各50元，由被上诉人绍兴市规划局负担。本判决为终审判决。审　判　长　　钱长龙审　判　员　　刘红波代理审判员　　蒋　瑛二〇〇九年十二月二十二日代理书记员　　余剑英来自